44га-37/19

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

ПРЕЗИДИУМА НИЖЕГОРОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

г. Нижний Новгород 18 декабря 2019 года

Президиум в составе:

председательствующего Поправко В.И.

и членов президиума Никитиной И.О., Погорелко О.В., Полухина В.М. Сапеги В.А

по докладу судьи областного суда Кавелькиной М.Н.,

при секретаре Зелинской Ю.А.

с участием заместителя Прокурора Нижегородской области Гальченко А.И., представителя администрации города Нижнего Новгорода ФИО1, представителей ООО «Мещеряков и К» ФИО2, ФИО3, 

рассмотрев гражданское дело по кассационной жалобе администрации города Нижнего Новгорода и кассационному представлению Прокурора Нижегородской области

на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 28 августа 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО «Мещеряков и К» к администрации города Нижнего Новгорода о признании недействующим постановления администрации города Нижнего Новгорода от 28.11.2017 года №5759 «Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации города Нижнего Новгорода от 05.02.2016 года №277» в части отмены муниципального маршрута регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90 и исключения указанного маршрута,

УСТАНОВИЛ:

Решением Нижегородского районного суда г.Н.Новгорода Нижегородской области от 21 мая 2019 года обществу с ограниченной ответственностью «Мещеряков и К» отказано в удовлетворении административного искового заявления к администрации города Нижнего Новгорода о признании недействующим постановления администрации города Нижнего Новгорода от 28.11.2017 года №5759 «Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации города Нижнего Новгорода от 05.02.2016 года №277» в части отмены муниципального маршрута регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90 и исключения указанного маршрута.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 28 августа 2019 года решение Нижегородского районного суда г.Н.Новгорода от 21 мая 2019 года отменено. По делу принято новое решение, которым административный иск ООО «Мещеряков и К» удовлетворен в полном объеме. Постановление администрации г.Н.Новгорода от 28.11.2017 года №5759 «Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации г.Н.Новгорода от 05.02.2016 года №277» в части отмены муниципального маршрута регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90 и его исключения из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок г.Н.Новгорода признано незаконным и недействующим. 

В кассационной жалобе, поступившей 30 сентября 2019 года, администрация города Нижнего Новгорода просит об отмене апелляционного определения как вынесенного с существенными нарушениями норм материального и процессуального права.

В кассационном представлении Прокурора Нижегородской области, поступившем 13 декабря 2019 года, содержится требование об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда как вынесенного с существенными нарушениями норм материального и процессуального права.

02 октября 2019 года административное дело было истребовано из Нижегородского районного суда г.Нижнего Новгорода Нижегородской области.

11 октября 2019 года дело поступило в Нижегородский областной суд и определением судьи от 02 декабря 2019 года передано для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции – президиума Нижегородского областного суда.

Заслушав доклад судьи областного суда Кавелькиной М.Н., обсудив доводы кассационной жалобы администрации города Нижнего Новгорода, кассационного представления Прокурора Нижегородской области, объяснения явившихся по делу лиц, заместителя Прокурора Нижегородской области, президиум Нижегородского областного суда приходит к следующему.

Кассационная жалоба как поданная до 01 октября 2019 года подлежит рассмотрению по правилам, предусмотренным главами 34, 35 КАС РФ, действующим до дня начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 9 июля 2019 г. № 25 «О некоторых вопросах, связанных с началом деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции» разъяснил, что если до рассмотрения названных жалоб, представлений другим лицом, участвующим в деле, после начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции поданы соответственно апелляционная, частная жалоба, представление, кассационные жалоба, представление на тот же судебный акт, то они подлежат рассмотрению судом, в производстве которого находятся ранее поданные жалоба, представление, по правилам, действующим до дня начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции (абз.5 п.2).

В силу данного разъяснения кассационное представление Прокурора Нижегородской области, поданное после 01 октября 2019 года, также подлежит рассмотрению одновременно с кассационной жалобой по правилам, предусмотренным главами 34, 35 КАС РФ в редакции, действующей до дня начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции.

В соответствии со ст. 328 Кодекса административного судопроизводства РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения, которые повлияли на исход административного дела, допущены судом апелляционной инстанции. 

В кассационной жалобе администрация города Нижнего Новгорода и в кассационном представлении Прокурор Нижегородской области указывают на то, что в нарушение норм ст.213-215 КАС РФ судом апелляционной инстанции не определен нормативный правовой акт, какому не соответствует постановление администрации города Нижнего Новгорода от 28.11.2017 № 5759 «Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации г.Нижнего Новгорода от 05.02.2016 №277». 

В силу п.п. «а» п.28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» суд апелляционной инстанции был не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом местного самоуправления оспариваемого акта, поскольку решение вопроса об отмене регулярных транспортных маршрутов пассажирских перевозок относится к его исключительной компетенции. 

Суд должен был лишь проверить процедуру принятия оспариваемого акта.

Администрация города Нижнего Новгорода и Прокурор Нижегородской области полагают, что суд апелляционной инстанции при рассмотрении данного делу вышел за рамки полномочий, которые предоставлены ему законом при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, и был не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия администрацией г. Нижнего Новгорода оспариваемого акта. Считают, что Нижегородским районным судом сделаны обоснованные выводы о том, что оспариваемые нормы постановления администрации города Нижнего Новгорода не противоречат положениям действующего законодательства, приняты исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий и не нарушают прав и законных интересов ООО «Мещеряков и К».

Данные доводы кассационной жалобы и кассационного представления прокурора Нижегородской области указывают на фундаментальное нарушение судом апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, что является основанием для их рассмотрения с делом в судебном заседании суда кассационной инстанции – президиума Нижегородского областного суда.

Согласно ст.208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В порядке абстрактного нормоконтроля суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет в том числе соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. 

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 данной статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (ч.9 ст.213 КАС РФ).

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В п.2 Постановления от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Как следует из административного искового заявления ООО «Мещеряков и К», истец указывает на не соответствие постановления администрации города Нижнего Новгорода №5759 от 28.11.2017 года «Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации города Нижнего Новгорода № 277 от 05.02.2016г. №277» Федеральному закону от 13.07.2015г. №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральному закону от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», части 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации в части отмены муниципального маршрута регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90 и исключения его из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Нижнего Новгорода.

Суд первой инстанции, не установив несоответствия обжалуемого постановления администрации города Нижнего Новгорода №5759 от 28.11.2017 года «Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации города Нижнего Новгорода № 277 от 05.02.2016г. №277» указанным истцом законам, отказал ему в удовлетворении иска, исходя из того, что с учетом содержания данного постановления оно издано уполномоченным органом местного самоуправления, с соблюдением процедуры его принятия, при том, что права, свободы и законные интересы административного истца не нарушены. Из содержания оспариваемого акта следует, что орган местного самоуправления принял решение от 28 ноября 2017 года об отмене 31 декабря 2018 года после окончания последних рейсов, предусмотренных установленными расписаниями маршрутов, муниципального маршрута регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90, и об исключении из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 05.02.2016 года №277, сведений о муниципальном маршруте регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90 31 декабря 2018 года после окончания последних рейсов, предусмотренных установленными расписаниями маршрутов. Исходя из содержания данного постановления, суд пришел к выводу, что принятие данного акта органом местного самоуправления не нарушает прав административного истца.

Проверяя законность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не опроверг вывод суда о том, что право отмены муниципального маршрута нормативно-правовым актом администрации города Нижнего Новгорода предусмотрено Уставом города Нижнего Новгорода (п.2 ч.6 ст.43), а также Положением об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в г. Нижнем Новгороде, утвержденным решением городской Думы г.Нижнего Новгорода от 22 февраля 2017 года №33, пункты 3.1-3.2 которого предусматривают, что муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах г. Нижнего Новгорода устанавливаются, изменяются, отменяются администрацией г. Нижнего Новгорода, а их установление, изменение и отмена оформляются правовым актом администрации города Нижнего Новгорода.

Противоречия оспариваемого нормативно-правового акта данному Положению суды первой и апелляционной инстанции не установили.

Основания для отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах г. Нижнего Новгорода предусмотрены п.4.17 Положения №33 от 22 февраля 2017г., среди которых такое основание как мероприятия, предусмотренные в Документе планирования, утвержденном постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 12 июля 2016г. №2051.

Отменяя решение суда первой инстанции, административная коллегия пришла к выводу о противоречии оспариваемого нормативно-правового акта Документу планирования регулярных перевозок в г. Нижнем Новгороде, предусматривающему отмену в течение 2016-2018 годов маршрутов, осуществляющих пассажирские перевозки по нерегулируемым тарифам, в том числе маршрута с регистрационным номером Т-90.

Суд апелляционной инстанции в своих выводах исходил из того, что предусмотренные в Документе планирования регулярных перевозок в г. Нижнем Новгороде мероприятия, в частности отмена маршрута Т-90, не основаны на тех обстоятельствах, которые перечислены в Положении и в Документе планирования, поскольку не основаны на результатах научных исследований о фактической потребности населения города в перераспределении транспортных потоков, о состоянии пассажиропотока в городе, на обращениях и жалобах граждан, что, по мнению суда апелляционной инстанции, свидетельствует о не соответствии перечисленных в Документе планирования мероприятий действительности, а следовательно и пункту 4.17.1 Положения, в связи с чем указанные в Документе планирования мероприятия не могут являться основанием для отмены муниципального маршрута как не соответствующие тем основаниям, которые предусмотрены Положением.

В частности, суд апелляционной инстанции счел не доказанной необходимость в запланированных мероприятиях по отмене маршрута Т-90, обоснованной такими факторами как масштабные инфраструктурные изменения последнего десятилетия в г. Нижнем Новгороде, а именно: ввод станции метро «Горьковская» (рост пассажиропотока метро на 25%), строительство Метромоста с выходом на Московское шоссе, окончание строительства станции метро «Стрелка» (ожидаемое увеличение пассажиропотока до 15%), строительство новых объектов социальной инфраструктуры, таких, как Онкоцентр и стадион к ЧМ-2018, возведение ряда новых жилых микрорайонов с плотным проживанием экономически активного населения, что потребовало перераспределения транспортных потоков для более удобного передвижения жителей города, совершенствования маршрутной сети городского пассажирского транспорта с учетом многочисленных жалоб и предложений населения за период 2014-2017 года.

Вместе с тем с данным выводом суда нельзя согласиться, поскольку он основан на обстоятельствах, хотя и существующих в действительности, но не имеющих правового значения для разрешения административного иска.

В п.п. «а» пункта 28, пункте 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указано, что, проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее:

а) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В Пункте 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016г. №36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства» разъяснено, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Однако, вопреки требованиям КАС РФ с учетом приведенного выше толкования суд апелляционной инстанции вошел в исследование и установление обстоятельств целесообразности принятия органом местного самоуправления решения об отмене транспортного маршрута Т-90, обосновав свои выводы именно недоказанностью ответчиком целесообразности принятия такого решения по вопросу планирования развития транспортной инфраструктуры в городе Нижнем Новгороде, что указывает на существенное нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального законодательства, которое повлияло на результат принятого решения.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение районного суда, не учел, что оспариваемое постановление администрации города Нижнего Новгорода в части отмены маршрута регулярных перевозок Т-90 как публично-правовой акт не нарушает прав юридического лица ООО «Мещеряков и К», состоящего с органом местного самоуправления в договорных отношениях по перевозке пассажиров и багажа, и данные правоотношения являющиеся частно-правовыми, вытекают из коммерческой деятельности заявителя, тогда как основанием для оспаривания нормативно-правового акта является его действие в сфере публичных правоотношений и касается прав неопределенного круга лиц – пассажиров пользоваться городским пассажирским транспортом на том или ином маршруте, к которым ООО «Мещеряков и К» как юридическое лицо не относится. 

Также не является основанием для признания неправомерными действий администрации города Нижнего Новгорода, выразившихся в отмене маршрута Т-90, мотив суда апелляционной инстанции о продолжении правоотношений городской администрации с перевозчиком после принятия решения о прекращении действия маршрута и об отсутствии воли сторон на прекращение договорных отношений, поскольку экономические договорные правоотношения двух хозяйствующих субъектов не являются предметом настоящего спора. 

Довод суда апелляционной инстанции о незаконности оспариваемого постановления, основанный, в том числе на том, что действия администрации города при издании Документа планирования были признаны решением Нижегородского УФАС России по делу №1619-ФАС52-10/16 нарушающими федеральное законодательство, а именно ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», основан на обстоятельствах, не являющихся юридически значимыми для данного дела. Выводы суда апелляционной инстанции о нарушении прав заявителя действиями органа местного самоуправления, создавшими для заявителя необоснованные ограничения как субъекта предпринимательской деятельности, не основаны на исследованных им доказательствах, поскольку в решении УФАС, на которое сослался суд, отсутствуют указания на признание незаконными действий администрации города Нижнего Новгорода в отношении маршрута Т-90 (т.1 л.д.29-31).

В пункте 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 N 29 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" разъяснено, что если судом кассационной инстанции будет установлено, что судами первой и (или) апелляционной инстанций допущены нарушения норм процессуального права при исследовании и оценке доказательств, приведшие к судебной ошибке существенного и непреодолимого характера (например, судебное постановление в нарушение требований статьи 60 ГПК РФ основано на недопустимых доказательствах), суд учитывает эти обстоятельства при вынесении кассационного постановления (определения).

Исходя из толкования норм процессуального права, приведенного в данном постановлении, принятое судом апелляционной инстанции в качестве доказательства решение Нижегородского УФАС России по делу №1619-ФАС52-10/16 не отвечает требованиям относимости доказательств, установленных ст.59 ГПК РФ.

Иных обоснований не соответствия оспариваемого постановления администрации города Нижнего Новгорода Федеральному закону №135-ФЗ от 26.07.2006г. «О защите конкуренции» апелляционное определение не содержит. Следовательно, нельзя считать установленными судом апелляционной инстанции обстоятельства противоречия оспариваемого постановления данному Федеральному закону. 

Следует учесть, что административный истец не оспаривал Документ планирования, утвержденный постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 12 июля 2016г. №2051, судом он не признан незаконным и не отменен. Также истцом не оспорено Положение №33 от 22 февраля 2017г., утвержденное решением городской Думы города Нижнего Новгорода, оно не признано незаконным и не отменено.

В нарушение положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующих оспаривание нормативных правовых актов, суд апелляционной инстанции признал обжалуемый нормативно-правовой акт - постановление администрации города Нижнего Новгорода противоречащим другим нормативно-правовым актам - постановлению администрации города Нижнего Новгорода и решению городской Думы города Нижнего Новгорода, имеющим с обжалуемым равную юридическую силу, что не является основанием для признания обжалуемого нормативно-правового акта незаконным.

Таким образом, выводов о несоответствии обжалуемого нормативно-правового акта какому-либо федеральному закону, регулирующему правоотношения в сфере организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, апелляционное определение не содержит. Иных обстоятельств как оснований для отмены решения суда первой инстанции и принятия нового решения суд апелляционной инстанции не привел и на них не ссылался.

Следовательно, не установив, что оспариваемый (в части) нормативный правовой акт противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд апелляционной инстанции не имел оснований для отмены решения суда первой инстанции и принятия нового решения об удовлетворении административного иска. 

Вместе с тем апелляционное определение содержит вывод о том, что суд первой инстанции не установил наличие правовых оснований для принятия органом местного самоуправления оспариваемого постановления, что противоречит содержанию мотивировочной части решения Нижегородского районного суда г.Нижнего Новгорода от 21 мая 2019 года. 

Напротив, вывод о законности постановления администрации города Нижнего Новгорода №5759 от 28.11.2017 года «Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации города Нижнего Новгорода № 277 от 05.02.2016г. №277» в оспоренной части сделан районным судом со ссылкой на компетенцию правотворческого органа, его издавшего, вытекающую из положений норм материального права, с приведением их содержания на основе надлежащего анализа положений федерального законодательства, непосредственно регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере. 

В частности, суд первой инстанции указал на то, что правоотношения в сфере организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ч.1 ст.11 которого предусматривает, что муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

Согласно п.1 ч.1 ст.12 Федерального закона №220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений настоящего Федерального закона: в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя либо муниципальными нормативными правовыми актами.

В силу п.4 данной статьи подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами решение вопросов находятся в ведении органов местного самоуправления.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 7 и п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131) органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты по вопросам местного значения, к которым, в том числе, относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 11, частей 2, 4 ст. 12, ч. 1 ст. 25, частей 1, 2 ст. 39 Закона N 220-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления отнесено ведение реестров установленных соответствующими органами муниципальных маршрутов регулярных перевозок.

Действуя в рамках предоставленных, в том числе данным Федеральным законом полномочий, городская Дума города Нижнего Новгорода 22 февраля 2017 года приняла Положение об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в г. Нижнем Новгороде №33, регулирующее отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой муниципальных маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок на территории г. Нижнего Новгорода.

В силу п.3.1-3.2 Положения муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах г. Нижнего Новгорода устанавливаются, изменяются, отменяются администрацией г. Нижнего Новгорода. Решение об установлении, изменении, отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах г. Нижнего Новгорода оформляется правовым актом администрации г. Нижнего Новгорода.

Пункт 2 ч.6 ст.43 Устава г. Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 23 ноября 2005 года №91, предусматривает полномочия администрации г. Нижнего Новгорода на осуществление функций по организации регулярных перевозок, возлагаемых на органы местного самоуправления Федеральным законом от 13 июля 2015 года №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах г. Нижнего Новгорода.

Проверяя соблюдение процедуры принятия обжалуемого нормативно-правового акта, суд первой инстанции руководствовался п.п.4.6., 4.15-4.16 Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в г. Нижнем Новгороде №33, предусматривающими, что вопрос об отмене муниципального маршрута регулярных перевозок рассматривается создаваемой администрацией г. Нижнего Новгорода Комиссией по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению на территории г. Нижнего Новгорода по предложению органов местного самоуправления г. Нижнего Новгорода (далее – инициатор отмены маршрута), оформленному в произвольной письменной форме и содержащему обоснование такого предложения и по результатам его рассмотрения принимает решение либо о наличии оснований для отмены муниципального маршрута регулярных перевозок либо об отсутствии оснований для отмены муниципального маршрута регулярных перевозок.

В соответствии с пунктом 4.18 Положения на основании решения Комиссии в срок, не превышающий тридцати дней со дня его принятия, администрация г. Нижнего Новгорода принимает решение об установлении, изменении или отмене муниципального маршрута регулярных перевозок или об отказе в установлении, изменении, отмене муниципального маршрута регулярных перевозок. Муниципальный маршрут регулярных перевозок считается отмененным со дня исключения сведений о маршруте из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок г. Нижнего Новгорода.

Пункт 4.17 Положения устанавливает основания для отмены муниципального маршрута регулярных перевозок.

К ним относятся, в том числе мероприятия, предусмотренные в Документе планирования регулярных перевозок в г. Нижнем Новгороде, основанные на отсутствии устойчивого пассажиропотока, отсутствии безопасных дорожных условий, необходимости упорядочения движения общественного транспорта и (или) перераспределения транспортных потоков для улучшения транспортной ситуации на улично-дорожной сети города, наличии сопряженных (дублирующих) маршрутов, имеющих резерв провозных возможностей или запас уровня наполнения подвижного состава, оптимизации маршрутной сети.

Как указано выше, Документ планирования регулярных перевозок в г. Нижнем Новгороде утвержден постановлением администрация г. Нижнего Новгорода от 12 июля 2016 №2051 и он предусматривает в перспективе отмену в течение 2016-2018 годов маршрутов, осуществляющих пассажирские перевозки по нерегулируемым тарифам, в том числе маршрута Т-90.

Таким образом, правовым основанием для принятия оспариваемого постановления в части отмены маршрута Т-90 явились Документ планирования регулярных перевозок в г. Нижнем Новгороде, утвержденный постановлением администрация г. Нижнего Новгорода от 12 июля 2016 №2051 и Положение об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в г. Нижнем Новгороде, утвержденное решением городской Думы №33 от 22 февраля 2017 года, которые не обжалованы административным истцом, не признаны судом незаконными и противоречащими нормативно-правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Фактическое обоснование для принятия Комиссией и органом местного самоуправления решения об отмене маршрута Т-90 приведено в мотивировочной части решения суда первой инстанции со ссылкой на п.4.1.2 постановления от 12 июля 2016 №2051, в котором указано на такие факторы как, масштабные инфраструктурные изменения последнего десятилетия в г. Нижнем Новгороде: ввод станции метро «Горьковская» (рост пассажиропотока метро на 25%), строительство Метромоста с выходом на Московское шоссе, окончание строительства станции метро «Стрелка» (ожидаемое увеличение пассажиропотока до 15%), строительство новых объектов социальной инфраструктуры, таких, как Онкоцентр и стадион к ЧМ-2018, возведение ряда новых жилых микрорайонов с плотным проживанием экономически активного населения, что потребовало перераспределения транспортных потоков для более удобного передвижения жителей города, совершенствования маршрутной сети городского пассажирского транспорта с учетом многочисленных жалоб и предложений населения за период 2014-2017 года.

Решением заседания комиссии по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению на территории г. Нижнего Новгорода, оформленным протоколом от 21 ноября 2017 года №9, администрации г. Нижнего Новгорода рекомендовано отменить маршрут регулярных перевозок Т-90 и исключить его из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок г. Нижнего Новгорода, в связи с тем, что маршруты Т-46, Т-90 и Т-83 взаимно дублируют друг друга: маршрут Т-46 и Т-90 дублируют друг друга на участке от остановки «Кузнечиха 2» до остановки «Площадь Сенная», при этом оба маршрута дублируются маршрутом №16. Маршрут Т-90 дублируется маршрутом №90.

Из данного Положения следует, что именно в компетенции организатора перевозок находится решение вопроса целесообразности открытия, изменения, отмены маршрутов регулярного сообщения.

Основываясь на установленных обстоятельствах компетенции уполномоченного органа местного самоуправления, суд первой инстанции мотивировал свои выводы о том, что оспариваемый нормативно-правовой акт не противоречит закону или иному нормативно-правовому акту, регулирующему спорные правоотношения и имеющему большую юридическую силу.

Указание в апелляционном определении на то, что суд первой инстанции не исследовал и не дал оценку всем конкретным обстоятельствам, на которые указано в Документе планирования в обоснование необходимости отмены маршрута Т-90, не свидетельствует о незаконности решения суда первой инстанции, поскольку указанные обстоятельства не имеют правового значения для правильного разрешения настоящего административного дела, заключающегося в нормоконтроле конкретной правовой нормы.

Вышеизложенное свидетельствует об отсутствии у суда апелляционной инстанции оснований, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации для отмены решения суда первой инстанции и принятия по делу нового решения.

Вывод суда апелляционной инстанции о незаконности постановления органа местного самоуправления об отмене маршрута Т-90 является не обоснованным, противоречащим действующему законодательству, фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Вывод суда о нарушении прав заявителей в сфере осуществления предпринимательской деятельности носит предположительный характер и не основан на нормах права и фактических обстоятельствах дела.

В силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов. Данные основания имеются в рассматриваемом деле.

Руководствуясь п.п.2 п.1 ст.329 КАС РФ, президиум Нижегородского областного суда

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 28 августа 2019 года по административному исковому заявлению ООО «Мещеряков и К» к администрации города Нижнего Новгорода о признании недействующим постановления администрации города Нижнего Новгорода от 28.11.2017 года №5759 «Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации города Нижнего Новгорода от 05.02.2016 года №277» в части отмены муниципального маршрута регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90 и исключения указанного маршрута отменить.

Оставить в силе решение Нижегородского районного суда г.Нижнего Новгорода Нижегородской области от 21 мая 2019 года.

Председательствующий