Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

30 августа 2021 года Самарский областной суд в составе:

председательствующего судьи Панковой М.А.,

при секретаре судебного заседания Носовой О.В., 

с участием представителя административного истца прокуратуры Самарской области ФИО1,

представителя административного ответчика Правительства Самарской области ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1319/2021 по административному иску заместителя прокурора Самарской области к Правительству Самарской области об оспаривании в части распоряжения от 03 ноября 2015 года № 888-р «Об утверждении Регламента деятельности министерства имущественных отношений Самарской области и специализированной организации при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, за исключением земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара»,

У С Т А Н О В И Л :

3 ноября 2015 года Правительство Самарской области приняло распоряжение № 888-р «Об утверждении Регламента деятельности министерства имущественных отношений Самарской области и специализированной организации при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, за исключением земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара».

Распоряжение Правительства Самарской области опубликовано в газете «Волжская коммуна» 10 ноября 2015 года № 293.

Распоряжением Правительства Самарской области от 18 марта 2020 года № 89-р в распоряжение от 3 ноября 2015 года № 888-р внесены изменения, которые опубликованы в газете «Волжская коммуна» 20 марта 2020 года № 44.

Заместитель прокурора Самарской области обратился с административным иском в суд о признании недействующим с момента вступления в законную силу судебного акта пункт 2 распоряжения Правительства Самарской области от 03.11.2015 года № 888-р, в части положений об осуществлении государственным бюджетным учреждением Самарской области «Центр размещения рекламы» или министерством имущественных отношений Самарской области установки и эксплуатации рекламных конструкций, находящихся в собственности Самарской области, на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области без проведения торгов и заключения соглашений о размещении рекламных конструкций в соответствии со схемой размещения рекламных конструкций.

Требования мотивированы тем, что оспариваемое положение в части установки и эксплуатации рекламных конструкций, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области осуществляется ГБУ СО «Центр размещения рекламы» и министерством имущественных отношений Самарской области без проведения торгов и заключения соглашений о размещении рекламных конструкций в соответствии с схемой размещения рекламных конструкций, что противоречит положениям ч.3 ст.447 ГК РФ и ч.5.1 ст.19 ФЗ от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе». П.2 распоряжения № 888-р наделяет ГБУ «Центр размещения рекламы» правом размещать рекламные конструкции с последующим заключением с третьими лицами договоров на размещение рекламно-информационных материалов на них без проведения торгов. Отсутствие публичных процедур способствует созданию преимущественного положению бюджетного учреждения и лишают возможности других хозяйствующих субъектов реализовать свое право на заключение соглашения о размещении рекламных конструкций.

Представитель административного истца ФИО1 в судебном заседании административный иск поддержала в полном объеме по вышеизложенным основаниям.

Представитель административного ответчика по доверенности от 27.11.2020 года № 1-49/367-50 ФИО2 в судебном заседании административные исковые требования не признала и пояснила, что оспариваемое разрешение не является нормативным правовым актом, оспариваемое положение не противоречит федеральным законам и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление. Не установлен запрет на использование публичным образованием принадлежащего ему государственного имущества в целях размещения рекламных конструкций. В п.2 распоряжения, Правительство регламентировало порядок использования объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, с указанием конкретной цели – под размещение рекламных конструкций, находящихся в собственности Самарской области, а не распоряжения ими.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. Представил письменный отзыв, в котором просил рассмотреть дело в его отсутствие, по существу иска пояснил, что Самарским УФАС России было рассмотрено заявление председателя Самарского регионального отделения Российской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» ФИО3, содержащее сведения о фактах представления рекламных щитов ГБУ СО «Центр размещения рекламы» коммерческим организациям для осуществления коммерческой деятельности по сдаче в аренду на коммерческой основе физическим и юридическим лицам, по результатам рассмотрения которого Самарское УФАС России в действиях ГБУ СО «Центр размещения рекламы» не установлено признаков нарушения ст.7.1 ФЗ от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, приходит к следующему.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам.

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно п.1.2 ст.17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу пп.1, 2 ч.2 ст.3 Закона Самарской области от 29 декабря 2014 года № 134—ГД «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области», к полномочиям органов государственной власти Самарской области отнесены следующие полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области, за исключением полномочий органов местного самоуправления городского округа Самара:

проведение торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций и заключение данных договоров, за исключением случаев размещения рекламной конструкции на объектах, находящихся в муниципальной собственности;

выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций, демонтаж рекламных конструкций, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ «О рекламе».

Согласно п.2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

В соответствии с ч.2 ст.6 Закона Самарской области от 30 сентября 2011 года № 80-ГД «О Правительстве Самарской области», акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Самарской области. Акты по оперативным, организационно-распорядительным и иным текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Самарской области, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Самарской области, в форме постановлений Правительства Самарской области, не носящих нормативного характера.

Правительство Самарской области 3 ноября 2015 года приняло распоряжение № 888-р «Об утверждении Регламента деятельности министерства имущественных отношений Самарской области и специализированной организации при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, за исключением земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара».

Распоряжение Правительства Самарской области опубликовано в газете «Волжская коммуна» 10 ноября 2015 года № 293.

Распоряжением Правительства Самарской области от 18 марта 2020 года № 89-р в распоряжение от 3 ноября 2015 года № 888-р внесены изменения, которые опубликованы в газете «Волжская коммуна» 20 марта 2020 года № 44.

Распоряжением Правительства Самарской области № 888-р утвержден Регламент деятельности министерства имущественных отношений Самарской области и специализированной организации при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, за исключением земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара, в котором указаны требования к заявителям, участникам аукциона, порядок подачи заявок на участие в аукционе, проведение аукциона, заключения договора.

Суд полагает, что оспариваемое распоряжение обладает признаками нормативного правового акта, поскольку утверждено уполномоченным органом в установленном законом порядке, содержит обязательные правила и рассчитано на неоднократное применение неопределенным кругом лиц.

Доводы административного ответчика о том, что распоряжение не является нормативным правовым актом, поскольку принято в отношении строго определенного круга лиц – участников аукциона, суд полагает необоснованными, так как участником аукциона может быть любое лицо, подавшее соответствующее заявление и допущенное к участию в аукционе.

Суд полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Самарской области с соблюдением компетенции и в пределах его полномочий, с соблюдением процедуры его подписания и опубликования.

В пункте 2 распоряжения Правительства Самарской области № 888-р (в редакции распоряжения от 18 марта 2020 года № 89-р) указано, что установка и эксплуатация рекламных конструкций, находящихся в собственности Самарской области, на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области осуществляются государственным бюджетным учреждением Самарской области "Центр размещения рекламы" или министерством имущественных отношений Самарской области без проведения торгов и заключения соглашений о размещении рекламных конструкций в соответствии со схемой размещения рекламных конструкций.

В соответствии с п.2.5 Устава Государственного бюджетного учреждения Самарской области «Центр размещения рекламы», утвержденного приказом министерства от 27 августа 2018 года № 1319, учреждение вправе осуществлять следующие иные виды деятельности, в том числе, приносящие доход, не относящиеся к основным видам деятельности Учреждения, в части достижения целей, ради которых Учреждение было создано:

заключение договором и эксплуатация рекламных конструкций на недвижимом имуществе, находящемся в оперативном управлении учреждения, на земельных участках, находящихся на праве постоянного бессрочного пользования учреждения, в порядке, установленном законодательством,

сдача в аренду имущества, переданного ГБУ «ЦРР» в оперативное управление, а также его продажа с согласия учредителя,

выполнение работ по размещению рекламы, социальной рекламы и рекламы, представляющей общественную значимость.

Закрепление права некоммерческой организации осуществлять предпринимательскую деятельность и иную приносящую доход деятельности содержится в ч.2 ст.24 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Согласно чт.1 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе», одной из целей законодательства о рекламе является развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции.

Частью 5.1 ст.19 ФЗ № 38-ФЗ установлено, что заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с ч.3 ст.447 ГК РФ, в случаях, указанных в настоящем Кодексе или ином законе, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов.

Процедура проведения торгов на право установки и эксплуатации рекламных конструкций, предусмотренная законодательством Российской Федерации о рекламе, направлена на развитие и поддержание рыночной экономики и конкурентных отношений в сфере наружной рекламы на территории регионов Российской Федерации, обеспечивает недискриминационные (равные) условия доступа всех участников экономических отношений, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере наружной рекламы, снижает барьеры входа в данную сферу экономической деятельности и вероятность создания в данном секторе экономики региона Российской Федерации условий недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

С учетом того, что ГБУ «ЦРР» выступает субъектом экономического оборота наряду с иными участниками – хозяйствующими субъектами, с учетом того, что изъятий для отдельных видов юридических лиц, в том числе бюджетных учреждений, органов государственной власти, федеральное законодательство о рекламе не содержит, суд полагает, что оспариваемый пункт распоряжения № 888-р наделяет ГБУ «ЦРР» правом размещать рекламные конструкции с последующим заключением с третьими лицами договоров на размещение рекламно-информационных материалов на них, без проведения торгов.

Отсутствие публичных процедур способствует созданию преимущественного положения бюджетного учреждения и лишает возможности других хозяйствующих субъектов реализовать свое право на заключение соглашения о размещение рекламных конструкций.

Таким образом, суд полагает требования административного истца о признании недействующим пункта 2 распоряжения Правительства Самарской области от 3 ноября 2015 года № 888-р обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то суд принимает решение о признании его недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с п.38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Требования о признании нормативного правового акта недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу, суд полагает также обоснованными и подлежащими удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст.ст. 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Административное исковое заявление заместителя прокурора Самарской области к Правительству Самарской области об оспаривании в части распоряжения от 03 ноября 2015 года № 888-р «Об утверждении Регламента деятельности министерства имущественных отношений Самарской области и специализированной организации при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, за исключением земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара» удовлетворить.

Признать недействующим пункт 2 распоряжения Правительства Самарской области от 03 ноября 2015 года № 888-р «Об утверждении Регламента деятельности министерства имущественных отношений Самарской области и специализированной организации при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, за исключением земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара» со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании «Волжская коммуна» в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 10 сентября 2021 года.

Председательствующий: М.А.Панкова