УИД 70OS0000-01-2021-000140-71

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

17 августа 2021 года Томский областной суд в составе

председательствующего судьи Бондаревой Н.А.,

при секретаре Климашевской Т.Г.,

с участием прокурора Богдановой Н.Н., административного истца ФИО1, председателя окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 З., представителя Избирательной комиссии Томской области ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело № 3а-203/2021 по административному иску ФИО1 к окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 об оспаривании решения от 5 июля 2021 года № 2/3 «Об утверждении Положения о рабочей группе по приему и проверке избирательных документов, представляемых кандидатами в окружную избирательную комиссию при проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва», возложении обязанности устранить допущенные нарушения,

установил:

постановлением Избирательной комиссии Томской области от 21 июня 2021 года № 76/615 назначены выборы депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва на 19 сентября 2021 года (л.д. 122).

5 июля 2021 г. окружной избирательной комиссией по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 принято решение № 2/3 «Об утверждении Положения о рабочей группе по приему и проверке избирательных документов, представляемых кандидатами в окружную избирательную комиссию при проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва» (далее – решение № 2/3), которым пунктом 1 утверждено Положение о рабочей группе по приему и проверке избирательных документов, представляемых кандидатами в окружную избирательную комиссию при проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва (приложение № 1) (далее - Положение о рабочей группе), пунктом 2 создана рабочая группа по приему и проверке избирательных документов, представляемых кандидатами в окружную избирательную комиссию при проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва, в следующем составе: руководитель группы З. - председатель окружной избирательной комиссии, члены группы: К. - секретарь окружной избирательной комиссии, К. - член окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса, Л. - член окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса, С. - член окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса, К. - ведущий специалист - системный администратор Кривошеинского района (л.д. 112-116).

Решением окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 от 12 июня 2021 года № 3/5 внесено изменение в пункт 2 решения от 5 июля 2021 г. № 2/3, в соответствии с которым С. заменена на О. (л.д. 88).

Кандидат в депутаты Законодательной Думы Томской области седьмого созыва ФИО1 (л.д. 119-121) обратился в Томский областной суд с административным иском об оспаривании решения окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 от 5 июля 2021 г. № 2/3 «Об утверждении Положения о рабочей группе по приему и проверке избирательных документов, представляемых кандидатами в окружную избирательную комиссию при проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва».

Требования мотивировал тем, что в соответствии с пунктом 3.1 Положения о рабочей группе в состав рабочей группы входят члены комиссии с правом решающего голоса. Из состава рабочей группы назначаются руководитель рабочей группы, заместитель руководителя рабочей группы, являющиеся членами комиссии. В составе рабочей группы могут быть образованы подгруппы по направлениям деятельности.

Аналогичные требования к составу рабочей группы закреплены в Примерном положении о рабочей группе по приему и проверке избирательных документов, представляемых кандидатами в окружную избирательную комиссию при проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва, утвержденном постановлением Избирательной комиссии Томской области от 10 июля 2021 года № 74/593.

В соответствии с данными положениями непосредственно в состав рабочей группы могут входить только члены избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Вместе с тем в состав рабочей группы оспариваемым решением был включен К. - ведущий специалист - системный администратор Кривошеинского района, который не является членом избирательной комиссии.

Полагал, что включение в состав рабочей группы лиц, не являющихся членами избирательной комиссии, прямо противоречит пункту 3.1 Положения о рабочей группе. Наличие внутренних противоречий между нормами создает возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае, и является коррупциогенным фактором, предусмотренным пунктом «и» Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Включение лица, не являющего членом избирательной комиссии, в состав рабочей группы создало возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а именно ведущим специалистом - системным администратором Кривошеинского района К. до заседания рабочей группы в период с 9.00 до 14 часов 5 августа 2021 г. незаконно проведена проверка подписных листов с подписями избирателей, представленных в поддержку выдвижения административного истца.

Также указал, что правовой акт, предоставляющий какие-либо полномочия, должен содержать полные данные физического лица, которому эти полномочия предоставлены. На основании пункта 1 статьи 19 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин приобретает и осуществляет права и обязанности под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество, если иное не вытекает из закона или национального обычая.

Оспариваемое решение не содержит полных данных лиц, включенных в состав рабочей группы, так как не указано их имя и отчество, что порождает правовую неопределенность при осуществлении прав членов рабочей группы.

Кроме этого, ссылался на то, что пунктами 3.1 и 3.6 Положения о рабочей группе предусмотрена должность заместителя председателя рабочей группы, однако в тексте правового акта вопрос о назначении заместителя председателя рабочей группы не решен, что также приводит к возникновению нормативной коллизии и создает неопределенность в деятельности рабочей группы в случае временного отсутствия руководителя.

В нарушение положений пункта 2 статьи 30 Федерального закона от 12 июля 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в оспариваемом решении не указан источник его официального опубликования (размещения) или иной способ доведения до сведения заинтересованных лиц. 

Полагал, что оспариваемое решение обладает признаками нормативного правового акта и его положения не могут применяться до момента официального опубликования. Размещение текста решения на сайте администрации Кривошеинского района не может быть признано надлежащим, поскольку данный способ размещения не прописан в самом решении, не известна точная дата его размещения, а администрация Кривошеинского района не имеет отношения к организации и проведению выборов депутатов Законодательной Думы Томской области. При этом на сайте Избирательной комиссии Томской области данное решение не размещалось.

Просил признать недействующим с даты его принятия решение окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 от 5 июля 2021 г. № 2/3 «Об утверждении Положения о Рабочей группе по приему и проверке избирательных документов, представляемых кандидатами в окружную избирательную комиссию при проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва»;

обязать окружную избирательную комиссию по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 устранить допущенные нарушения: в пункте 2 решения указать полные данные (фамилию, имя, отчество) членов избирательной комиссии с правом решающего голоса, исключив из него лиц, не являющихся членами избирательной комиссии; решить вопрос о назначении заместителя председателя рабочей группы; предусмотреть в тексте решения источник его официального опубликования либо иной способ доведения до сведения заинтересованных лиц; 

а также признать незаконными действия окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18, выразившееся в проведении в период с 9.00 до 14 часов 5 августа 2021 г. проверки подписных листов с подписями избирателей, представленных в поддержку выдвижения кандидата в депутаты Законодательной Думы Томской области седьмого созыва ФИО1

В судебном заседании ФИО1 в письменном заявлении требования уточнил, просил признать недействующим с даты его принятия решение окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 от 5 июля 2021 г. № 2/3 «Об утверждении Положения о рабочей группе по приему и проверке избирательных документов, представляемых кандидатами в окружную избирательную комиссию при проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва»; признать оспариваемое решение незаконным в части наличия внутренних противоречий, указания неполных данных членов рабочей группы и отсутствия сведений об источнике его опубликования; обязать окружную избирательную комиссию по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 устранить допущенные нарушения при принятии указанного решения: в пункте 2 указать полные данные (фамилию, имя, отчество) членов избирательной комиссии, исключив из него лиц, не являющихся членами избирательной комиссии с правом решающего голоса; определить в тексте решения источник его официального опубликования либо иной способ доведения до сведения заинтересованных лиц в соответствии с уровнем выборов.

От заявленных в административном иске требований о признании незаконными действий окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18, выразившихся в проведении в период с 9.00 до 14 часов 5 августа 2021 г. проверки подписных листов с подписями избирателей, представленных в поддержку выдвижения кандидата в депутаты Законодательной Думы Томской области седьмого созыва ФИО1, административный истец отказался. Определением суда от 17 августа 2021 года данный отказ от административного иска в части принят судом, производство по делу в указанной части прекращено.

В судебном заседании административный истец ФИО1 требования административного иска с учетом уточнения поддержал. Настаивал на том, что оспариваемое решение не было надлежащим образом доведено до сведения участников избирательного процесса, а потому является недействующим и не подлежало применению в работе окружной избирательной комиссии. Он с оспариваемым решением смог ознакомиться в полном объеме на сайте администрации Кривошеинского района только после направления письменного запроса в окружную избирательную комиссию. При этом оспариваемое решение на сайте размещено в актуальной редакции, первоначальная редакция решения отсутствует, как и отсутствуют сведения о дате его размещения на этом информационном ресурсе. Полагал, что соответствующее размещение на сайте органа местного самоуправления не соответствует уровню выборов, так как решения окружной избирательной комиссии подлежали размещению на сайте Избирательной комиссии Томской области. Включение в состав рабочей группы лиц, не являющихся членами избирательной комиссии, осуществлено в нарушение пункта 3.1 Положения о рабочей группе, что указывает на внутренние противоречия в оспариваемом решении. При этом не отрицал, что положения статьи 38 Закона Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ «О выборах депутатов Законодательной Думы Томской области» позволяют создавать рабочие группы не только из числа членов избирательной комиссии, но и включать привлеченных специалистов. Пояснил, что отсутствие в составе рабочей группы заместителя председателя его прав не нарушает, однако, по его мнению, это создает затруднения в её работе.

Представители окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 и Избирательной комиссии Томской области считали заявленные требования не подлежащими удовлетворению. В судебном заседании и письменных возражениях указали, что председателем Избирательной комиссии Томской области 31 мая 2021 г. утвержден Список пользователей, допущенных к работе с персональными данными и иной конфиденциальной информацией, обрабатываемой в комплексах средств автоматизации ГАС «Выборы», куда включен К. - ведущий специалист - системный администратор Кривошеинского района Информационного центра (отдела) Избирательной комиссии Томской области. В связи с чем включение его в состав рабочей группы не противоречит действующему законодательству. Указание инициалов членов рабочей группы не влечет невозможность их идентификации, так как сведения о членах избирательных комиссий Томской области и сотрудниках Избирательной комиссии Томской области размещены на официальном сайте Избирательной комиссии Томской области. Неназначение заместителя рабочей группы не повлияло на итоговое решение, принятое в отношении ФИО1, и его прав не нарушает. Размещение оспариваемого решения на официальном сайте администрации Кривошеинского района, где есть страница территориальной избирательной комиссии Кривошеинского района, нормативным правовым актам не противоречит, поскольку в соответствии с действующим законодательством решения избирательных комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются не только в печатных изданиях, но и могут доводиться до всеобщего сведения иным путем.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора о частичном удовлетворении заявленных требований, исследовав представленные доказательства, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению в части.

В соответствии с частью 2 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кандидаты и их доверенные лица вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающие их права, свободы и законные интересы.

Правовой основой регулирования отношений, связанных с осуществлением конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, является Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

На территории Томской области гарантии избирательных прав граждан при проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области, порядок назначения, подготовки, проведения этих выборов устанавливаются также Законом Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ «О выборах депутатов Законодательной Думы Томской области».

Статьей 25 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено, что окружные избирательные комиссии формируются в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Полномочия окружных избирательных комиссий могут возлагаться на иные избирательные комиссии (пункт 1). 

В соответствии со схемой одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательной Думы Томской области, утвержденной постановлением Законодательной Думы Томской области от 25 февраля 2016 № 3077, Приобский одномандатный избирательный округ № 18 расположен в границах: сельских поселений Бакчарского района: Бакчарское, Вавиловское, Высокоярское, Парбигское, Плотниковское, Поротниковское; сельских поселений Кривошеинского района: Володинское, Иштанское, Красноярское, Кривошеинское, Новокривошеинское, Петровское, Пудовское; сельских поселений Чаинского района: Коломинское, Подгорнское, Усть-Бакчарское, Чаинское. Место нахождение окружной избирательной комиссии: с. Кривошеино (л.д. 125-134).

Постановлением Избирательной комиссии Томской области от 24 мая 2021 года № 73/568 полномочия окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва в Приобском одномандатном избирательном округе № 18 возложены на территориальную избирательную комиссию Кривошеинского района (л.д. 65-67).

Полномочия окружной избирательной комиссии определены в статье 25 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в статье 20 Закона Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ «О выборах депутатов Законодательной Думы Томской области» и в статье 11 Закона Томской области от 10 апреля 2003 года № 50-ОЗ «Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Томской области».

В частности, окружная избирательная комиссия при подготовке и проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области осуществляет на территории избирательного округа контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации; обеспечивает информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе избирательной кампании, кандидатах; координирует деятельность территориальных и участковых избирательных комиссий, оказывает им правовую, организационно-техническую помощь; обеспечивает информирование участников избирательного процесса о сведениях, представленных кандидатами, выдвинутыми по соответствующему одномандатному избирательному округу, публикует сведения о зарегистрированных кандидатах; регистрирует кандидатов по соответствующему одномандатному избирательному округу, их доверенных лиц, выдает кандидатам и их доверенным лицам удостоверения установленного образца, регистрирует уполномоченных представителей кандидатов по финансовым вопросам; обеспечивает на соответствующей территории для всех кандидатов, избирательных объединений соблюдение установленных действующим законодательством условий предвыборной деятельности; взаимодействует с органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в избирательном округе (пункты «а», «в», «д-и» статьи 20 Закона Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ).

Статьей 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ установлено, что регистрация кандидата осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии документов, указанных в пунктах 2, 2.2 и 3 статьи 33 настоящего Федерального закона, иных предусмотренных законом документов, представляемых в соответствующую избирательную комиссию для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, а также при наличии необходимого количества подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата (пункт 1). 

Законом должна предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей избирателей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и их подписей (пункт 3 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ).

В части 2 статьи 38 Закона Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ «О выборах депутатов Законодательной Думы Томской области» установлено, что соответствующая избирательная комиссия для проверки порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и подписей избирателей, содержащихся в этих подписных листах, может своим решением создавать рабочие группы из числа членов избирательной комиссии, работников аппарата избирательной комиссии, привлеченных специалистов. К проверке могут привлекаться члены нижестоящих комиссий, эксперты из числа специалистов органов внутренних дел, учреждений юстиции, военных комиссариатов, органов регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также иных государственных органов. Для установления достоверности содержащихся в подписных листах сведений об избирателях используется ГАС «Выборы», включая регистр избирателей.

Целесообразность образования избирательной комиссией, к полномочиям которой относится регистрация кандидатов, рабочих групп по приему и проверке избирательных документов, представляемых кандидатами, уполномоченными представителями избирательных объединений для регистрации, предусмотрена также Методическими рекомендациями по приему и проверке подписных листов с подписями избирателей в поддержку выдвижения списков кандидатов, выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на выборах, проводимых в субъектах Российской Федерации, утвержденными постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 9 июня 2021 года № 9/75-8. 

В задачи рабочей группы, как правило, в том числе, входят: прием подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения списков кандидатов, выдвижения (самовыдвижения) кандидатов, и иных связанных с ними документов; проведение случайной выборки подписных листов и подготовка протокола случайной выборки; проверка соблюдения порядка сбора подписей избирателей и оформления подписных листов, достоверности содержащихся в подписных листах сведений об избирателях, о лицах, осуществлявших сбор подписей избирателей, и их подписей; подготовка ведомостей проверки подписных листов, протоколов итогов проверки подписных листов и итоговых протоколов проверки подписных листов; хранение подписных листов и иных связанных с ними документов, представленных кандидатами, избирательными объединениями, а также документов, подготовленных в ходе приема и проверки подписных листов; взаимодействие с кандидатами, их уполномоченными представителями, доверенными лицами, уполномоченными представителями и доверенными лицами избирательных объединений, а также правоохранительными органами, иными государственными органами и организациями, осуществляющими учет населения, по вопросам приема и проверки подписных листов; подготовка материалов, необходимых в случае обжалования в вышестоящих избирательных комиссиях либо суде постановлений (решений) о регистрации либо об отказе в регистрации кандидатов, списков кандидатов (пункт 1.2.2 Методических рекомендаций).

Таким образом, законодательно предусмотрено право избирательных комиссий для предварительного изучения и подготовки вопросов для рассмотрения на своих заседаниях создавать рабочие группы.

Согласно пункту 3 статьи 11 Закона Томской области от 10 апреля 2003 года № 50-ОЗ «Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Томской области» число членов окружной избирательной комиссии по выборам в органы государственной власти Томской области с правом решающего голоса определяется Избирательной комиссией Томской области и не может быть менее 6 и более 12.

Статьей 4 Закона Томской области от 10 апреля 2003 года № 50-ОЗ предусмотрено, что заседание комиссии является правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса (пункт 6); решения комиссии по вопросам, не указанным в пункте 9, принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса (пункт 10); решения комиссии подписываются председателем и секретарем комиссии (председательствующим на заседании и секретарем заседания) (пункт 11).

В соответствии с постановлением Избирательной комиссии Томской области от 29 сентября 2020 года № 61/445 «О перечне и количественных составах территориальных избирательных комиссий Томской области» территориальная избирательная комиссия Кривошеинского района состоит из 9 членов (л.д. 61-62). Состав названной комиссии сформирован и утвержден постановлением Избирательной комиссии Томской области от 11 декабря 2020 года № 65/486 (л.д. 63-64).

Из протоколов заседания окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 от 5 июля 2021 года № 2 (л.д. 83-84) и от 12 июля 2021 г. № 3 (л.д. 110) усматривается, что в заседании приняли участие председатель избирательной комиссии и 8 членов комиссии с правом решающего голоса, которые единогласно приняли оспариваемое решение № 2/3, а также решение о внесении в него изменений № 3/5. Сами решения подписаны председателем комиссии и секретарем (л.д. 88, 112).

При изложенных данных оспариваемое решение окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18, а также изменения в него приняты правомочным органом при реализации установленных законом полномочий, в надлежащей форме, с соблюдением процедуры его принятия.

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ выборы в Российской Федерации организуют и проводят избирательные комиссии, деятельность которых осуществляется открыто и гласно (пункты 5 и 7 статьи 3).

В силу пункта 13 статьи 20 названного Федерального закона решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации.

Избирательные комиссии в соответствии с пунктом 6 статьи 20 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частью 8 статьи 17 Закона Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ «О выборах депутатов Законодательной Думы Томской области» обеспечивают информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, о кандидатах, избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов.

Пунктом 2 статьи 30 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ предусмотрено, что решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей, участников референдума иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые установлены законом. 

Аналогичные положения предусмотрены Законом Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ в части 2 статьи 25, а также в части 2 статьи 10, где указано, что нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, решения избирательных комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до всеобщего сведения иным путем.

Настаивая на том, что оспариваемое решение № 2/3 официально не опубликовано и не доведено до сведений участников избирательного процесса в соответствии с требованиями законодательства, а потому не подлежало применению в работе окружной избирательной комиссии, административный истец ссылался на то, что данное решение обладает признаками нормативного правового акта.

Вместе с тем данные доводы состоятельными быть признаны не могут.

Как отмечено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 6-П, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (пункт 4.1).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (пункт 2).

Как следует из пункта 1.1 Положения о рабочей группе, данное Положение определяет порядок работы рабочей группы с избирательными документами, представляемыми кандидатами, выдвинутыми избирательными объединениями по одномандатному избирательному округу, кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения, в соответствии со статьями 30-34, 36-39 Закона Томской области «О выборах депутатов Законодательной Думы Томской области». Также в названом положении приведены задачи и полномочия рабочей группы, состав и организация её деятельности. 

Анализ содержания решения № 2/3 и утвержденного им Положения о рабочей группе свидетельствует о том, что они носят организационно-распорядительный характер, не содержат предписаний нормативно-правового характера, не устанавливают новых правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц, и не изменяют содержание и правовой смысл положений нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы приема и проверки избирательных документов, представляемых кандидатами в избирательную комиссию, которые урегулированы Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Законом Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ «О выборах депутатов Законодательной Думы Томской области».

Поскольку решение № 2/3 и утвержденное им Положение о рабочей группе не содержат положений, имеющих признаки нормативно-правовых актов, то на них не распространяется требование статьи 15 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Как следует из пояснений представителя окружной избирательной комиссии, специального порядка обнародования принимаемых окружной и территориальной избирательными комиссиями решений регламент не содержит, также отсутствуют соответствующие положения, принятые на региональном уровне. 

В рассматриваемом случае решение № 2/3 (в редакции решения № 3/5) и утвержденное им Положение о рабочей группе на момент рассмотрения дела в суде были размещены на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»: администрации Кривошеинского района (kradm.tomsk.ru) на странице территориальной избирательной комиссии Кривошеинского района в разделе «решения окружной избирательной комиссии по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18»; администрации Чаинского района (www.chainsk.tom.ru) на странице территориальной избирательной комиссии Чаинского района; администрации Бакчарского района (бакчармр.рф) на странице территориальной избирательной комиссии Бакчарского района (л.д. 138, 139, 141-144).

Данные сайты обозревались в судебном заседании и установлено наличие размещения на названных информационных ресурсах оспариваемого решения в актуальной редакции. Каких-либо расхождений текст решения № 2/3 (в редакции решения № 3/5), представленный в суд, с текстом названного решения, размешенного на сайтах, не содержит. 

Таким образом, избирателям Приобского избирательного округа № 18, проживающим в Бакчарском, Кривошеинском и Чаинском районах Томской области, а также иным заинтересованным лицам, была обеспечена возможность ознакомиться с содержанием оспариваемого решения. Ознакомление неопределенного круга лиц с содержанием данного решения являлось доступным и открытым.

Размещение решения на названных информационных ресурсах, в том числе на странице территориальной избирательной комиссии Кривошеинского района, на которую возложены полномочия окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва в Приобском одномандатном избирательном округе № 18, направлено на доведение соответствующей информации до сведения заинтересованных лиц, представляет собой реализацию принципов открытости и гласности деятельности комиссий, соблюдения гарантии информационного обеспечения выборов. 

При таких данных порядок доведения до сведения участников избирательного процесса оспариваемого решения № 2/3 не может считаться нарушенным.

Кроме того, вопреки доводам административного истца, возможность применения оспариваемого решения № 2/3 в работе избирательной комиссии законодателем не поставлена в зависимость от даты доведения данного решения до сведения заинтересованных лиц, в связи с чем дата размещения решения на информационных ресурсах на его законность не влияет.

Отсутствие в самом решении № 2/3 сведений об источнике его опубликования и неразмещение решения на сайте Избирательной комиссии Томской области также не является достаточным основаниям для признания опарываемого решения незаконным, поскольку названные обстоятельства не исключали возможность ознакомления с названным решением заинтересованных лиц и не явились препятствием для реализации административным истцом права на обращение в суд за судебной защитой. 

Также не свидетельствует о незаконности оспариваемого решения № 2/3 отсутствие указания в нем полных данных (имени и отчества) членов рабочей группы.

В положениях федерального и регионального законодательства, регулирующего порядок формирования избирательных комиссий и правовой статус членов избирательных комиссий, отсутствуют требования, предусматривающие обязательное указание имени, отчества членов избирательных комиссий в принимаемых ими решениях.

В данном случае наличие фамилии и инициалов членов рабочей группы, состоящей из членов избирательной комиссии, секретаря комиссии и системного администратора Кривошеинского района Информационного центра (отдела) Избирательной комиссии Томской области, не влечет невозможность их идентификации, поскольку сведения о членах избирательных комиссий Томской области и сотрудниках Избирательной комиссии Томской области размещены на официальном сайте Избирательной комиссии Томской области.

Ссылки административного истца на то, что из состава рабочей группы не назначен заместитель руководителя группы, что предусмотрено пунктом 3.1 Положения о рабочей группе, не приводит к возникновению внутренней коллизии и не является основанием для признания данного решения незаконным по приведенным мотивам. 

Действительно, в пункте 3.1 Положения о рабочей группе, утвержденного решением № 2/3, указано, что из состава рабочей группы назначаются руководитель рабочей группы, заместитель руководителя рабочей группы, являющиеся членами комиссии.

Данное положение императивным не является. Вопрос состава рабочей группы и необходимость назначения заместителя руководителя рабочей группы является усмотрением избирательной комиссии в рамках предоставленных ей полномочий, представляет собой возможность при принятии решений, основанных на законе, исходить из принципа целесообразности. Оценка же целесообразности соответствующего решения не входит в компетенцию суда. 

Кроме того, как указано в пункте 3.5 Положения о рабочей группе, заседание рабочей группы правомочно, если на нем присутствуют более половины от установленного числа членов рабочей группы, являющихся членами комиссии с правом решающего голоса. Решение группы принимается большинством голосов членов комиссии с правом решающего голоса. Проекты решений комиссии готовятся не только председателем комиссии, заместителем, но и любым членом комиссии. В связи с чем отсутствие заместителя руководителя рабочей группы не влечет ее нелегитимности и не свидетельствует о невозможности исполнения тех задач, для которых она создана.

Оценивая правомерность включения в состав рабочей группы К. - ведущего специалиста - системного администратора Кривошеинского района Информационного центра (отдела) Избирательной комиссии Томской области, суд приходит к следующим выводам.

Положения части 2 статьи 38 Закона Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ «О выборах депутатов Законодательной Думы Томской области» предоставляют право избирательной комиссии для проверки порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и подписей избирателей, содержащихся в этих подписных листах, самостоятельно принимать решения о создании рабочей группы из числа членов избирательной комиссии, работников аппарата избирательной комиссии, привлеченных специалистов.

Согласно пункту 2 статьи 17 Закона Томской области от 10 апреля 2003 года № 50-ОЗ «Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Томской области» в аппарат Избирательной комиссии Томской области в качестве структурного подразделения входит информационный центр, в функции которого входят организационное, техническое и информационное обеспечение деятельности Избирательной комиссии Томской области, окружных и территориальных комиссий. Работники указанного информационного центра организуют и осуществляют работы по эксплуатации и развитию ГАС «Выборы» на всей территории Томской области, в том числе в территориальных избирательных комиссиях.

Сотрудниками Информационного центра (отдела) Избирательной комиссии Томской области, в том числе являются системные администраторы, которые, как определено в пункте 1 статьи 11 Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», организуют и осуществляют работы по эксплуатации комплекса средств автоматизации (КСА) ГАС «Выборы» в соответствующей избирательной комиссии.

В соответствии с требованиями Инструкции по организации доступа к персональным данным и иной конфиденциальной информации, обрабатываемой в комплексах средств автоматизации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», утвержденной постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 ноября 2003 года № 49/463-4, составлен и утвержден председателем Избирательной комиссии Томской области список пользователей, допущенных к работе с персональными данными и иной конфиденциальной информацией, обрабатываемой в комплексах средств автоматизации ГАС «Выборы» (далее - список доступа), в котором перечислены должностные лица, имеющие право работать с персональными данными и иными сведениями, предназначенными для служебного пользования (л.д. 124).

В материалы дела представлено распоряжение председателя Избирательной комиссии Томской области от 10 февраля 2008 года о приеме К. на работу в Информационный центр (отдел) ведущим специалистом – системным администратором Кривошеинского района (л.д. 68), служебный контракт № 43, заключенный председателем Избирательной комиссии Томской области с К. (л.д. 69-74), должностной регламент государственного гражданского служащего Информационного центра (отдела) Избирательной комиссии Томской области, исполняющего функциональные обязанности системного администратора комплекса средств автоматизации территориальной избирательной комиссии (75-82), а также Список пользователей, допущенных к работе с персональными данными и иной конфиденциальной информацией, обрабатываемой в комплексах средств автоматизации ГАС «Выборы», утвержденный председателем Избирательной комиссии Томской области 31 мая 2021 года, к числу которых отнесен данный сотрудник (строка № 22) (л.д. 124).

Поскольку указанному сотруднику предоставлен доступ к персональным данным и иной конфиденциальной информации, обрабатываемой в комплексах средств автоматизации ГАС «Выборы», и он уполномочен осуществлять на территории Кривошеинского района Томской области работы по формированию и ведению Регистра избирателей, участников референдума, то включение его с состав рабочей группы, как специалиста, соответствует части 2 статьи 38 Закона Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ «О выборах депутатов Законодательной Думы Томской области» и не противоречит федеральному законодательству.

При этом из анализа пунктов 3.5 и 3.6 Положения о рабочей группе следует, что специалист не участвует в голосовании при принятии решения рабочей группы, не готовит и не представляет подготовленные на основании документов рабочей группы проекты решений комиссии на заседании комиссии, данным правом наделены только члены рабочей группы, являющиеся членами избирательной комиссии с правом решающего голоса. 

Вместе с тем заслуживает внимание довод административного истца о наличии в оспариваемом решении № 2/3 внутренних противоречий между пунктом 2 названного решения, где утвержден состав рабочей группы, и пунктом 3.1 Положения о рабочей группе.

Как было отмечено ранее, часть 2 статьи 38 Закона Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ «О выборах депутатов Законодательной Думы Томской области» предусматривает право избирательной комиссии создавать рабочую группу не только из числа членов избирательной комиссии, но также работников аппарата избирательной комиссии и привлеченных специалистов.

Данным правом окружная избирательная комиссия по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18 воспользовалась, сформировав рабочую группу из членов избирательной комиссии с правом решающего голоса, секретаря избирательной комиссии и специалиста - системного администратора Кривошеинского района.

При этом, утверждая оспариваемым решением в качестве приложения № 1 Положение о рабочей группе, в его тексте в пункте 3.1 указала, что в состав рабочей группы входят члены комиссии с правом решающего голоса, исключив тем самым возможность формирования рабочей группы в соответствии с положением часть 2 статьи 38 Закона Томской области от 12 июля 2007 года № 147-ОЗ. 

Данные обстоятельства указывают на наличие внутренних противоречий между названными положениями решения № 2/3, порождающих неясность, двусмысленность, несогласованность в регулировании формирования состава рабочей группы.

Оспариваемое решение № 2/3 в названной части затрагивает права и интересы административного истца, поскольку рабочая группа в утвержденном оспариваемым решением составе осуществляла проверку подписных листов с подписями избирателей, представленных в поддержку выдвижения кандидата в депутаты Законодательной Думы Томской области седьмого созыва ФИО1, результаты которой послужили основанием для принятии окончательного решения окружной избирательной комиссией по вопросу регистрации кандидата в депутаты.

В указанной связи в соответствии с частью 1 статьи 244 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации пункт 3.1 Положения о рабочей группе, утвержденного решением № 2/3, подлежит признанию незаконным в той мере, в которой не предусматривает возможность включать в состав рабочей группы работников аппарата избирательной комиссии, привлеченных специалистов.

В остальной части оспариваемое решение № 2/3 не затрагивает интересы административного истца и иных лиц, не препятствует осуществлению принадлежащих им избирательных прав, оснований для признания его в целом незаконным судом не установлено. При этом оценка действий рабочей группы по проверке подписных листов с подписями избирателей и окончательного решения окружной избирательной комиссии по вопросу регистрации кандидата в депутаты Законодательной Думы Томской области находится вне рамок данного административного иска.

Заявленные также административным истцом требования о возложении обязанности на окружную избирательную комиссию в пункте 2 оспариваемого решения № 2/3 указать полные данные (фамилию, имя, отчество) членов избирательной комиссии, исключив из него лиц, не являющихся членами избирательной комиссии с правом решающего голоса; определить в тексте решения источник его официального опубликования либо иной способ доведения до сведения заинтересованных лиц в соответствии с уровнем выборов удовлетворению не подлежат, поскольку решение данных вопросов находится в исключительной компетенции окружной избирательной комиссии.

Возложение обязанности на избирательную комиссию внести в оспариваемое решение целесообразных, по мнению административного истца, изменений, фактически означало бы вмешательство суда в деятельность окружной избирательной комиссии, осуществляемую в рамках избирательного процесса, что процессуальным законодательством не предусмотрено.

Руководствуясь статьями 175-180, статьей 244 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск ФИО1 удовлетворить частично;

признать незаконным пункт 3.1 Положения о Рабочей группе по приему и проверке избирательных документов, представляемых кандидатами в окружную избирательную комиссию при проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области седьмого созыва, утвержденного решением от 5 июля 2021 г. № 2/3 окружной избирательной комиссией по Приобскому одномандатному избирательному округу № 18, в той мере, в которой не предусматривает возможность включать в состав рабочей группы работников аппарата избирательной комиссии, привлеченных специалистов;

в остальной части административного иска отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Томский областной суд в течение пяти дней со дня принятия судом решения.

Судья Н.А. Бондарева

Мотивированный текст решения принят 19 августа 2021 года.