Дело № 3а-114/2021 

РЕШЕНИЕ

 

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИ

15 марта 2021 года Санкт-Петербург 

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А., 

при секретаре Яцкевич Т.В., 

с участием прокурора Соловьевой В.В.. 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации Муниципального образования С Санкт-Петербурга о признании недействующим решения Муниципального Совета Муниципального образования Смольнинское от 06.05.2020 года № 61, 

установил:

Решением Муниципального совета муниципального образования Смольнинское (далее - Муниципальный совет) от 6 мая 2020 года N 61 утверждено Положение «О Контрольно-счетной комиссии Муниципального образования Муниципальный округ Смольнинское» (далее - Положение) согласно приложению к указанному документу (т.1 л.д.103-113).

Указанным Положением предусмотрено, что Контрольно-счетная комиссия Муниципального совета Муниципального образования Муниципальный округ Смольнинское (далее - Комиссия) является постоянно действующим органом муниципального контроля, образуется Муниципальным советом (пункт 1 статьи 1), в рамках полномочий, определенных действующим законодательством и данным Положением, Комиссия обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно, организационно входит в структуру Муниципального совета (пункты 2, 3 статьи 1). 

Положением также разрешены вопросы, касающиеся полномочий Комиссии (статья 2); состава, структуры и порядка формирования Комиссии (статья 3); статуса членов Комиссии (статья 4); полномочий председателя и членов Комиссии (статья 5); исполнения требований должностных лиц Комиссии (статья 6); прав, обязанностей и ответственности должностных лиц Комиссии (статья 7); предоставления информации по запросам Комиссии (статья 8); внесения и рассмотрения представлений и предписаний Комиссии (статья 9); гарантий прав проверяемых органов и организаций (статья 10); взаимодействия Комиссии с государственными и муниципальными органами (статья 11); порядка осуществления Комиссией согласования осуществления закупок для муниципальных нужд при осуществлении закупки у единственного поставщика (статья 12); обеспечения доступа к информации о деятельности Комиссии (статья 13).

Названный нормативный правовой акт официально опубликован в газете "Муниципальный округ "Смольнинский" 25 мая 2020 г., N 7 (т. 1 л.д.115-122).

Администрация муниципального образования С обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просила признать недействующими решение муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 6 мая 2020 г. N 61 "Об утверждении Положения о Контрольно-счетной комиссии Муниципального образования Муниципальный округ Смольнинское" и приложение к данному акту, ссылаясь на их противоречие Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Бюджетному Кодексу Российской Федерации и уставу муниципального образования.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 13 октября 2020 г. административному истцу в удовлетворении административных исковых требований отказано (т.2 л.д.132-141).

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27.01.2021 года указанное решение суда первой инстанции отменено, дело направлено на новое рассмотрение, в связи не привлечением к участию в деле Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, на чьи права и обязанности может повлиять решение по делу, в связи с наличием заключенного 28 октября 2013 г. между Муниципальным советом и Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга на основании части 12 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и статьи 19.1 Закона Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 г. N 455-85 "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" Соглашения, в соответствии с которым Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга приняла на себя полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования (т.3 л.д.82-88).

При новом рассмотрении дела определением суда от 15 марта 2021 года прекращено производство по делу в части требований Администрации Муниципального образования Смольнинское о признании недействующим пункта 1 статьи 1 за исключением слов «является постоянно действующим органом муниципального контроля», пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7 статьи 1, статьи 3,4,5, пункта 2 статьи 6, подпункта 1.3 пункта 7, пунктов 3,4,5 статьи 7, пунктов 2,3 статьи 8, пунктов 7,8 статьи 9, статьи 10, статьи 11, статьи 13 оспариваемого Положения.

Представители административного истца и.о. главы Местной Администрации МО С К А.Ф. и действующая на основании доверенности Д Е.А. в суд явились, поддержали заявленные требования, полагая, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены права и законные интересы административного истца, который обязан исполнять требования Комиссии, на которую незаконно возложены полномочия органа внешнего муниципального контроля и полномочия органа контроля в сфере закупок (т.4 л.д.7-9, 40-41,56).

Представитель административного ответчика Глава Муниципального образования С Р Г.М. в суд явился, полагал заявленные требования обоснованными; определением суда от 10 марта 2021 года отказано в принятии признания административного иска указанным лицом, поскольку согласно его пояснениям, большинство членов Муниципального совета полагают, что оспариваемый акт является законным, что привело к невозможности принятия Муниципальным советом решения об отмене оспариваемого акта. 

Представитель заинтересованного лица Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга К Н.С. в суд явилась, полагала заявленные требования обоснованными, представила письменную позицию (т.3 л.д.100-107). 

Представитель заинтересованного лица председателя Комиссии Ю Н.А., К Е.А., в суд явился, представил возражения по существу административного искового заявления, полагая, что оспариваемым актом реализовано право муниципального образования на образование своего контрольного органа, которому переданы полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, включая полномочия, предусмотренные положением о постоянных комиссиях Муниципального совета. Представитель указал, что решение Муниципального совета № 220 от 19.09.2013 года, которым полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля были переданы Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга, отменено решением Муниципального совета от 03.02.2021 № 220 (т.4 л.д.49-51)

Суд, исследовав представленные доказательства, выслушав пояснения представителей сторон и заинтересованных лиц, заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, приходит к следующему.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1); порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Согласно статье 38 указанного Федерального закона в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", данным федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований установлены Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), согласно части 2 статьи 3 которого контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

В силу части 6 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ наименование, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с частью 10 статьи 3 указанного Федерального закона организация и деятельность контрольно-счетного органа внутригородского муниципального образования городов федерального значения определяются законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения.

Закона, непосредственно определяющего порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, не принято. 

Вместе с тем статьей 29 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» установлено, что в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля муниципальный совет муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами Санкт-Петербурга.

В силу части 3 статьи 43 Федерального закона от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, которые являются нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Из указанных положений следует, что Муниципальный совет вправе определить порядок организации и деятельности органа внешнего муниципального контроля в соответствии с приведенными федеральными нормативными правовыми актами, в том числе путем принятия отдельного муниципального нормативного правового акта, разрешить иные вопросы, отнесенные к его компетенции, путем принятия соответствующего правового акта.

Решение Муниципального совета от 05 мая 2020 года № 61, которым утверждено Положение «О контрольно-счетной комиссии Муниципального образования Муниципальный округ Смольнинское», принято на заседании Муниципального совета единогласно присутствующими 13 депутатами из 20 избранных депутатов (т.2 л.д.1-6), опубликовано в газете «Муниципальный округ Смольнинский», т.е. оспариваемый нормативный правовой акт принят в надлежащей форме и при наличии достаточного количества голосов в соответствии с пунктом 7 статьи 18, пунктом 2 статьи 34 Устава Муниципального образования муниципальный округ Смольнинское, утвержденного решением Муниципального совета от 21.02.2013 № 197 (далее – Устав муниципального образования), официально опубликован в соответствии с требованиями части 2 статьи 35 Устава муниципального образования.

Разрешая вопрос о соответствии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание, что в соответствии со статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования, как и представительный орган муниципального образования, входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования.

Федеральный закон N 6-ФЗ закрепляет основы статуса контрольно - счетных органов, определяя их как постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, образуемый представительным органом муниципального образования, и ему подотчетный, который обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно (части 2, 3, 4, 6 статьи 3). Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (статья 4).

Организационная и функциональная независимость контрольно-счетного органа муниципального образования обусловливается характером решаемых им задач и объемом предоставленных полномочий.

В соответствии с частью 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольно-счетные органы муниципальных образований осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств; экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов; экспертизе муниципальных программ; анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации; подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета внутреннего финансового аудита; другим вопросам, установленным Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

На основании статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

К основным полномочиям контрольно-счетного органа муниципального образования частью 2 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ отнесены: контроль за исполнением местного бюджета; экспертиза проектов местного бюджета; внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности; финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ; анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В силу части 4 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами: в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования; в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Состав и структура контрольно-счетных органов определяется статьей 5 Федерального закона N 6-ФЗ. Так, контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа; уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа; в состав аппарата входят инспекторы и иные штатные работники, на инспекторов контрольно-счетных органов возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего государственного или муниципального финансового контроля в пределах компетенции соответствующего контрольно-счетного органа (части 2, 6 и 8).

В силу статьи 10 Федерального закона № 6-ФЗ внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Согласно статье 8 Федерального закона № 6-ФЗ председатели, заместители председателя, аудиторы и инспекторы контрольно-счетных органов являются должностными лицами контрольно-счетных органов, чьи специальные права при осуществлении возложенных на них должностных полномочий установлены в статье 14 указанного Федерального закона. 

Таким образом, принципы организационной и функциональной независимости контрольно-счетного органа и самостоятельности осуществления его деятельности выражаются в наделении его специальным статусом органа внешнего муниципального финансового контроля, самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами, что не предполагает формирования его из членов другого органа местного самоуправления и включения его в состав такого органа.

В статье 14 Устава муниципального образования установлено, что Контрольно-счетная комиссия муниципального образования Смольнинское входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования.

Согласно статье 28 Устава муниципального образования Контрольно-счетная комиссия муниципального образования Смольнинское является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется Муниципальным Советом и ему подотчетна. Полномочия, состав и порядок деятельности Контрольно-счетной комиссии муниципального образования Смольнинское устанавливаются нормативным правовым актом Муниципального Совета муниципального образования Смольнинское в соответствии с федеральным законодательством. Контрольно-счетная комиссия муниципального образования Смольнинское обладает правом правотворческой инициативы по вопросам своей деятельности. Контрольно-счетная комиссия муниципального образования Смольнинское не является юридическим лицом. 

Иных норм, устанавливающих полномочия, состав и порядок деятельности названного органа, Устав муниципального образования не содержит.

Вместе с тем, оспариваемым Положением установлено, что Комиссия является постоянно действующим органом муниципального контроля (пункт 1 статьи 1), входит в структуру Муниципального совета (пункт 3 статьи 1), Комиссия имеет полномочия, аналогичные с установленными в части 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ полномочиями постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля (статья 2), образуется в составе председателя, который избирается из числа депутатов Муниципального совета на срок полномочий Муниципального совета, членов Комиссии, которые назначаются решением Муниципального совета из числа депутатов Муниципального совета, и аппарата Комиссии (пункты 1-3 статьи 3), должностными лицами Комиссии являются председатель и члены Комиссии (пункт 1 статьи 6), члены Комиссии осуществляют реализацию контрольных и экспертно-аналитических полномочий Комиссии, проводят контрольные мероприятия (часть 2 статьи 5), согласно статье 7 Положения председатель и члены Комиссии при осуществлении возложенных на них должностных полномочий имеют права, аналогичные с установленными в части 1 статьи 14 Федерального закона № 6-ФЗ правами должностных лиц контрольно-счетных органов при осуществлении возложенных на них должностных полномочий.

Следует учитывать, что в пункте 1 статьи 1 Положения указано на то, что под Контрольно-счетной комиссией в тексте Положения понимается контрольно-счетная комиссия Муниципального совета. 

Статьей 19 Устава муниципального образования установлена возможность образовывать постоянные и временные комиссии Муниципального совета для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, выносимых на заседания Муниципального Совета, и организации контроля за деятельностью иных органов местного самоуправления муниципального образования Смольнинское.

Согласно пунктам 2, 3, 5 статьи 19 Устава муниципального образования постоянные комиссии Муниципального совета образуются на срок полномочий Муниципального совета, постоянная комиссия возглавляется председателем постоянной комиссии, избираемым из числа депутатов Муниципального Совета по представлению Главы муниципального образования; наименования постоянных комиссий Муниципального Совета, их персональный состав и положение о порядке работы постоянных комиссий Муниципального Совета определяются правовыми актами Муниципального Совета.

Решением Муниципального совета от 30.10.2019 года № 10 утверждено Положение о порядке работы постоянных комиссий Муниципального совета, создаваемых из числа депутатов Муниципального совета для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, выносимых на заседания Муниципального совета, и организации контроля за деятельностью иных органов местного самоуправления муниципального образования, которым предусмотрена, в том числе, Контрольно-счетная комиссия; установлено, что наименования постоянных комиссий Муниципального совета, их персональный состав и положение о порядке работы определяются нормативными-правовыми актами Муниципального совета (т.1 л.д.249-251). 

Таким образом, из приведенных норм Положения следует, что фактически оспариваемым нормативным правовым актом в структуре Муниципального совета из депутатов Муниципального совета создана Комиссия, которая наделена полномочиями органа внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования, что противоречит части 4 статьи 3, статье 4 Федерального закона N 6-ФЗ, устанавливающим организационную и функциональную независимость контрольно-счетных органов, осуществление ими деятельности самостоятельно, на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности, которые в данном случае не обеспечиваются ввиду формирования такого органа в структуре другого органа местного самоуправления муниципального образования из числа членов этого органа местного самоуправления, оценка деятельности которого входит в сферу внешнего муниципального финансового контроля.

Возложением на постоянную комиссию Муниципального совета полномочий иного органа местного самоуправления - органа внешнего муниципального финансового контроля, требования должностных лиц которого при осуществлении ими должностных обязанностей, являются в силу статьи 13 указанного Федерального закона № 6-ФЗ обязательными для исполнения всеми органами местного самоуправления, в том числе административным истцом по настоящему делу, нарушаются права и законные интересы административного истца, что является основанием для признания соответствующих норм Положения недействующими.

Следует также учитывать, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В пункте 1 статьи 1 Положения установлено, что Контрольно-счетная комиссия Муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга Муниципальный округ Смольнинское является постоянно действующим органом муниципального контроля и образуется Муниципальным советом внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга Муниципальный округ Смольнинское. 

Вместе с тем указанные положения в части слов «является постоянно действующим органом муниципального контроля», кроме того, что противоречат ранее приведенным положениям федерального законодательства в части возложения на постоянную комиссию Муниципального совета полномочий органа внешнего финансового муниципального контроля, также не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, допускают неоднозначное толкование его содержания, носят неопределенный характер, поскольку не определяют конкретную сферу муниципального контроля, полномочия осуществления которого предоставлены постоянной комиссии Муниципального совета, что является основанием для признания указанных положений недействующими, также как и подпункта 1.21 статьи 2 Положения, в соответствии с которым Комиссия обладает иными полномочиями в сфере муниципального контроля, установленными федеральными законами, законами Санкт-Петербурга, Уставом муниципального округа Смольнинское и нормативными правовыми актами муниципального совета

Также носят неопределенный характер:

- подпункт 1.1 статьи 2 Положения, поскольку не определяет сферу осуществляемого Комиссией контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; 

- подпункты 1.5, 1.6 статьи 2 Положения, поскольку не определяют виды муниципальных правовых актов, полномочия по контролю за которыми и экспертизе проекта которых переданы Комиссии, при том, что в соответствии со статьей 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты не только представительного органа муниципального образования, но и функционально независимых иных органов и должностных лиц местного самоуправления;

- подпункт 1.12. статьи 2 Положения, поскольку не устанавливает форму проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального округа, в то время как внешняя проверка годового отчета местного бюджета относится к полномочиям контрольно-счетного органа муниципального образования в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ.

Приведенным положениям Федерального закона № 6-ФЗ и Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющим полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образования, противоречат: 

- подпункты 1.2, 1.3, 1.7, 1.8, 1.11, 1.13-1.20 статьи 2 Положения, поскольку предусмотренные этими нормами полномочия Комиссии относятся к полномочиям контрольно-счетного органа муниципального образования в соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ и частью 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации; 

- подпункты 2.1, 2.2 статьи 2 Положения, которые определяют органы и организации, в отношении которых Комиссии предоставлено право осуществлять муниципальный контроль, поскольку право на осуществление внешнего финансового муниципального контроля в отношении таких органов и организаций предоставлено исключительно контрольно-счетным органам муниципальных образований в силу части 4 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ;

- пункт 1 статьи 6 Положения, устанавливающий обязательность исполнения требований должностных лиц Комиссии проверяемыми органами и организациями, пункт 1 статьи 8 Положения, устанавливающий обязанности проверяемых лиц предоставлять по запросам Комиссии информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, пункты 1-6 статьи 9 Положения, регулирующие вопросы, связанные с правом Комиссии вносить обязательные для исполнения предписания по результатам проведения контрольных мероприятий, пункт 1.4 статьи 2 Положения, устанавливающий полномочия Комиссии по распоряжению заключениями по проводимым проверкам, как противоречащие статьям 10, 12, 15, 16 Федерального закона № 6-ФЗ применительно к осуществлению внешнего финансового контроля, кроме того, эти нормы носят неопределенный характер, не определяя в контексте ранее приведенных противоречащих федеральному законодательству норм Положения вида осуществляемого Комиссией муниципального контроля, 

- подпункты 1.1, 1.2,1.4,1.5,1.6,1.7,1.8,1.9 статьи 7 Положения, поскольку предусмотренными указанными нормами правами наделены в соответствии со статьей 14 Федерального закона № 6-ФЗ исключительно должностные лица контрольно-счетных органов при осуществлении возложенных на них должностных полномочий.

Подпунктом 1.9 статьи 2 Положения установлены полномочия Комиссии на осуществление муниципального контроля в сфере закупок, подпунктом 1.10 статьи 10 Положения – полномочия по согласованию осуществления закупок для муниципальных нужд при осуществлении закупки у единственного поставщика, статьей 12 Положения – порядок осуществления Комиссией согласования осуществления закупок для муниципальных нужд при осуществлении закупки у единственного поставщика.

Оценивая указанные нормы необходимо учитывать, что в соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 13 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) - контрольный орган в сфере закупок - федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального района, орган местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну. Статьей 93 указанного Федерального закона к полномочиям такого органа отнесено согласование заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). 

Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Пункт 5 части 1 статьи 44 указанного Федерального закона также предусматривает обязательность установления в уставе муниципального образования полномочий выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, иным федеральным законом возможность определения полномочий представительного органа местного самоуправления в ином нормативном правовом акте, кроме устава, не предусмотрена. Вместе с тем, в Уставе муниципального образования к полномочиям Муниципального совета не отнесены полномочия контрольного органа в сфере закупок, в связи с чем оснований для возложения таких полномочий на постоянную комиссию Муниципального совета решением Муниципального совета, не имелось.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного частями 5, 8 и 10 настоящей статьи, с учетом части 4 настоящей статьи осуществляется, в том числе, органом местного самоуправления муниципального района или городского округа, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения плановых и внеплановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения муниципальных нужд, в отношении специализированных организаций, выполняющих в соответствии с настоящим Федеральным законом отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения муниципальных нужд. Вместе с тем названные органы, организации и лица не указаны в части 2 статьи 2 Положения, определяющей органы и организации, в отношении которых Комиссия осуществляется муниципальный контроль, что создает также неопределенность относительно статуса и полномочий Комиссии при осуществлении муниципального контроля в сфере закупок.

При этом следует учитывать, что пунктом 3 части 9 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ и статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что органами внутреннего муниципального финансового контроля являются органы муниципального финансового контроля, являющиеся органом (должностным лицом) местной администрации. Эти органы в соответствии с частью 8 статьи 99 приведенного Федерального закона № 44-ФЗ осуществляют контроль в отношении соблюдения правил нормирования в сфере закупок, установленных в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона; определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги, начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги; соблюдения предусмотренных настоящим Федеральным законом требований к исполнению, изменению контракта, а также соблюдения условий контракта, в том числе в части соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта; соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нормативный правовой акт, не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, может быть признан недействующим, в том числе со дня его принятия. Поскольку признание отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд полагает необходимым признать нормативный правовой акт недействующим в части со дня принятия.

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Административное исковое заявление Администрации Муниципального образовании С Санкт-Петербурга об оспаривании нормативного правового акта в части – удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия пункт 1 статьи 1 в части слов «является постоянно действующим органом муниципального контроля», статью 2, пункт 1 статьи 6, подпункты 1.1, 1.2,1.4,1.5,1.6,1.7,1.8,1.9 статьи 7, пункт 1 статьи 8, пункты 1-6 статьи 9, статью 12 Приложения к Решению Муниципального Совета Муниципального образования Смольнинское от 06 мая 2020 года № 61 «Об утверждении Положения о Контрольно-счетной комиссии Муниципального образования Муниципальный округ Смольнинское». 

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Муниципальный округ «Смольнинский». 

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Е.А. Витушкина