Дело №3а-38/2025 

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

6 октября 2025 года Томский областной суд в составе

председательствующего Простомолотова О.В.

при секретаре Краус Д.В.

с участием

прокурора Туевой В.Ф.,

административного истца ФИО1,

его представителей ФИО2, ФИО3, ФИО4, 

представителя административного ответчика ФИО5,

представителей заинтересованного лица Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области председателя комитета ФИО6, ФИО7, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-38/2025 по административному исковому заявлению ФИО1 к Администрации Томской области о признании недействующим постановления Администрации Томской области от 14.06.2012 №226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны» (в редакции постановления Администрации Томской области от 18.01.2019 №16а) в части, 

установил:

постановлением Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны» утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, согласно приложению № 1 (пункт 1), а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах таких зон охраны (пункт 2). 

Постановление Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а с утвержденными приложениями № 2-11 опубликованы 16.07.2012 в «Собрании законодательства Томской области» № 7/1 (84) за июль 2012 года. В «Собрании законодательства Томской области» № 09/1 (86) за сентябрь 2012 года опубликован текст постановления Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а с картографическим приложением № 1 о границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска.

В оспариваемый региональный нормативный правовой акт неоднократно вносились измерения на основании постановлений Администрации Томской области от 12.09.2012 № 346а, от 01.03.2013 № 72а, от 31.03.2014 № 94а, от, 09.07.2014 № 266а, от 10.07.2014 № 268а, от 06.02.2015 № 32а, от 11.06.2015 № 215а, от 14.10.2015 № 373а, от 16.10.2015 № 377а, от 12.11.2015 № 408а, от 19.04.2016 № 119а, от 16.10.2018 № 388а, от 18.01.2019 № 16а, которые также опубликованы в «Собрании законодательства Томской области» № 09/02 (86) за сентябрь 2012 года; № 03/01 (92) за март 2013 года; № 04/1 (105) за апрель 2014 года; № 07/1 (108) за июль 2014 года; № 02/1(116) за февраль 2016 года; №06/2(125) за июнь 2015 года; № 10\2 (133) за октябрь 2015 года; № 10/2(205) за октябрь 2018 года; № 1\2 (211) за январь 2019 года, а также на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru: 17.11.2015, 24.04.2016. 

ФИО1 обратился в Томский областной суд с административным иском к Администрации Томской области о признании недействующим постановления Администрации Томской области от 14.06.2012 №226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны» в действующей редакции (постановление Администрации Томской области от 18.01.2019 № 16а) в части.

Определением суда от 15.05.2025 принят отказ ФИО1 от заявленных требований в части указания на требования и ограничения по применению основных строительных материалов при капитальном ремонте, реконструкции объектов, не являющимися объектами культурного наследия или объектами ценной историко-культурной среды, новом строительстве объектов в границах зон охраны объектов культурного наследия, содержащиеся в:

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к капитальному ремонту и реконструкции объектов капитального строительства» приложения № 4 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к капитальному ремонту и реконструкции объектов капитального строительства» приложения № 5 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 3 раздела «Требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства» приложения № 7 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к объектам капитального строительства» приложения № 7 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 3 раздела «Требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства» приложения № 10 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 3 раздела «Требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства» приложения № 11 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства» приложения № 11 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 3 раздела «Требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства» приложения № 12 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к объектам капитального строительства» приложения № 12 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к объектам капитального строительства» приложения № 13 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 3 раздела «Требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства» приложения № 15 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к новым объектам капитального строительства» приложения № 15 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 3 раздела «Требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства» приложения № 16 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к новым объектам капитального строительства» приложения № 16 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к новым объектам капитального строительства» приложения № 18 к постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а;

в части указания на необходимость соблюдения типа усадебной застройки:

в отношении охранной зоны объектов культурного наследия ЗРФ 2-3, 11; ЗРР 2-5, 19, 59, 58, 67 (приложение № 7 к Постановлению № 226а): раздел «Требования и ограничения к земельному участку», пункт 3 «Принцип застройки земельного участка»;

в отношении охранной зоны объектов культурного наследия ЗРФ 1 - 1, 3, 4, 5, 7, 8, 12, 13, 14, 15; ЗРР 1 - 1, 2, 3, 4, 8, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 30, 35, 37, 39, 41, 42, 45,48, 52, 53, 56, 57, 62, 65, 66, 68 (приложение № 6 к Постановлению № 226а): раздел «Требования и ограничения к земельному участку», пункт 3 «Принцип застройки земельного участка», пункт 4 «Тип застройки».

С учетом частичного отказа от административных исковых требований и заявления об изменении заявленных требований от 15.05.2025 ФИО1 просит признать недействующими с момента принятия положения постановления Администрации Томской области от 14.06.2012 №226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны» в действующей редакции (постановление Администрации Томской области от 18.01.2019 № 16а) в части указания на требования и ограничения по применению основных строительных материалов при капитальном ремонте, реконструкции объектов, не являющимися объектами культурного наследия или объектами ценной историко-культурной среды, новом строительстве объектов в границах зон охраны объектов культурного наследия, содержащиеся в:

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к капитальному ремонту и реконструкции объектов капитального строительства» приложения № 3 к постановлению Администрации Томской области № 226а от 14.06.2012 (в отношении зоны охраны ОЗР 1-15);

пункте 3 раздела «Требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства» приложения № 6 к постановлению Администрации Томской области № 226а от 14.06.2012 (в отношении зоны охраны ЗРФ 1-2);

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к новым объектам капитального строительства» приложения № 6 к постановлению Администрации Томской области №226а от 14.06.2012 года (в отношении зоны охраны ЗРФ 1-2);

пункте 3 раздела «Требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства» приложения № 8 к постановлению Администрации Томской области № 226а от 14.06.2012 (в отношении зоны охраны ЗРФ 3-6);

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к новым объектам капитального строительства» приложения № 8 к постановлению Администрации Томской области №226а от 14.06.2012 (в отношении зоны охраны ЗРФ 3-6);

пункте 3 раздела «Требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства» приложения № 9 к постановлению Администрации Томской области № 226а от 14.06.2012 (в отношении зоны охраны ЗРР 4-25);

пункте 4 раздела «Требования и ограничения к новым объектам капитального строительства» приложения № 9 к постановлению Администрации Томской области №226а от 14.06.2012 (в отношении зоны охраны ЗРР 4-25);

а также в части указания на необходимость соблюдения типа усадебной застройки в отношении охранной зоны объектов культурного наследия ЗРФ 1-2 (приложение № 6, раздел «Требования и ограничения к земельному участку» пункт 3 «Принцип застройки земельного участка, пункт 4 «Тип застройки»), как противоречащие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно статье 7, части 5 статьи 36, части 2.1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 34 Закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», статьям 7, 34 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец возвел на принадлежащем ему земельном участке по адресу: /__/ четыре индивидуальных жилых дома. Земельный участок входит в состав зоны охраны ЗРФ 1-2, установленной оспариваемым нормативным актом. Административным истцом применены в отделке зданий материалы, соответствующие установленному регламенту, – дерево и кирпич. 

В то же время решением Октябрьского районного суда г. Томска от 04.04.2024 по делу № 2-37/2024 частично удовлетворен иск администрации Города Томска к Ф.Д.ПБ. о признании объектов капитального строительства самовольными постройками и их сносе. Указанное решение оставлено без изменения апелляционным определением судебной коллегии Томского областного суда по гражданским делам от 29.08.2024 (дело № 33-2421/2024).

Административный истец полагает, что указание в оспариваемом постановлении на применение строительных материалов конкретного вида в качестве основных строительных материалов при капитальном ремонте, реконструкции и новом строительстве объектов капитального строительства, не являющихся объектами культурного наследия или объектами ценной историко-культурной среды, противоречит приведенным выше положениям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу.

Так, статьей 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации определен объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности, в том числе по утверждению региональных нормативов градостроительного проектирования и согласования правил землепользования и застройки в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской федерации. 

Указанный перечень является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. 

Город Томск обладает статусом исторического поселения федерального значения. 

Частью 5 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, зонам с особыми условиями использования территории градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации, в частности Федеральным законом № 73-ФЗ от 25.06.2002 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Пункт 2 статьи 34 указанного Федерального закона наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по установлению, изменению зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединённой зоны охраны объектов культурного наследия, утверждению требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон. 

Предельные параметры разрешенного строительства – это часть градостроительных регламентов. Виды предельных параметров земельных участков и объектов капитального строительства установлены частью 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к их числу относятся: предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка. Положениями части 1.2 указанной статьи установлено, что наряду с указанными в указанными выше предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Частью 2.1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, должны включать в себя требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства, которые в свою очередь могут включать в себя требования к цветовому решению внешнего облика объекта капитального строительства, к строительным материалам, определяющим внешний облик объекта капитального строительства, требования к объемно-пространственным, архитектурно-стилистическим и иным характеристикам объекта капитального строительства, влияющим на его внешний облик и (или) на композицию и силуэт застройки исторического поселения.

Положений, позволяющих устанавливать требования к конструктивным решениям объектов капитального строительства, закон не содержит. 

Пункт 1 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» определяет цель установления зон охраны объектов культурного наследия как обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряжённой с ним территории.

Приведённые правовые нормы свидетельствуют о том, что установление градостроительного регламента направлено на сохранение самого объекта культурного наследия, а также на сохранение сложившейся исторической среды вокруг него, что может быть обеспечено исключительно визуальным восприятием, следовательно, установление требования по ограничению применения тех или иных строительных материалов может относиться только к отделочным материалам. 

Административный ответчик, устанавливая требования и ограничения к объектам капитального строительства в виде применения основных строительных материалов при капитальном ремонте, реконструкции и новом строительстве к объектам, не являющимся объектами культурного наследия или объектами ценной историко-культурной среды, нарушил положения части 1 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», часть 2.1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации и распространил их не только на регулирование внешнего облика объектов, но и существенно ограничил применение строительных материалов при возведении конструктивной части объектов, которая находится под отделкой и не доступна для внешнего восприятия. 

Градостроительный кодекс Российской Федерации прямо указывает, что в случае возведения индивидуальных жилых домов на территории исторического поселения необходимо согласовать именно внешний облик возводимых зданий. Таким образом, устанавливая указанные выше требования, орган государственной власти вышел за пределы предоставленных ему статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочий. 

Также оспариваемым постановлением применительно к зоне регулирования хозяйственной деятельности ЗРФ 1-2 установлены требования к принципу застройки земельного участка – «усадебная застройка с разрывами, сохранение исторической линии застройки», а также тип застройки – «в соответствии с композиционно-пространственным типом усадебной застройки». По мнению административного истца, ввиду отсутствия нормативного определения понятия «усадебной застройки» данная норма является формально неопределённой, что влечет ее недействительность.

В ходе судебного заседания ФИО1 и его представители заявленные требования поддержали. Дополнительно пояснили, что «зоны охраны» и «историческое поселение» – это различные институты правового регулирования отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Зоны охраны являются составляющей государственной охраны объектов культурного наследия (абзац шестой пункта 2 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (пункт 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3). Вместе с тем, предмет охраны исторического поселения шире, чем предмет регулирования зон охраны объектов культурного наследия – пункт 2 статьи 59 Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3. Порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и земельных участков и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон регулируется устанавливаемым Правительством Российской Федерации положением о зонах охраны объектов культурного наследия (пункт 4 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3). В настоящее время действует Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2024 № 1936). Действующим положением из правового режима зон охраны исключено ограничение строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм (ранее установленное в подпункте«б» пункта 9, подпункте «а» пункта 10 Положения в редакции, утратившей силу). При этом запрет на применение строительных материалов содержится в правовом режиме только охранной зоны и касается исключительно наружной отделки фасадов объектов капитального строительства (абзац пятый подпункта «б» пункта 9 Положения в новой редакции). Правовой режим зоны регулирования застройки данного запрета не содержит, равно как отсутствует какой-либо запрет (ограничение) по типу застройки. При этом правовой режим зоны регулирования застройки, установленный пунктом 10 Положения в новой редакции, является закрытым (исчерпывающим).

Порядок включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения, утверждение его предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в указанных границах определяется Приказом Минкультуры России от 12.07.2016 № 1604. В вышеуказанном Положении не содержится норм, обязывающих учитывать требования к градостроительным регламентам, установленные для исторического поселения, правовой режим (объем и содержание ограничений) зон охраны определяется исключительно пунктами 2-3 статьи34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3, пунктами 9-11 вышеуказанного Положения. Более того, согласно пункту 4 статьи 59 Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3, в историко-культурном опорном плане исторического поселения отображаются в том числе границы зон охраны объектов культурного наследия, следовательно, они должны учитываться при разработке предмета охраны и границ исторического поселения. В самом приказе Минкультуры России от 12.07.2016 № 1604 при определении объема требований к градостроительным регламентам в историческом поселении идёт речь только об основных отделочных материалах (подпункт «ж» пункта 4.4.2).

Утвержденные зоны охраны по своему правовому смыслу являются ограничениями, установленными в отношении земельных участков (подпункт 2 пункта 2 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации). Сведения о границах зон охраны, объединенных зон охраны, об ограничениях использования объектов недвижимого имущества, находящихся в указанных границах, вносятся в Единый государственный реестр недвижимости в соответствии (пункт 26 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия). В свою очередь, утверждение Приказом Минкульта от 04.06.2024 № 1055 требований к градостроительным регламентам является лишь основанием для разработки соответствующих градостроительных регламентов и внесение изменений в Правила землепользования и застройки г. Томска (абзац четвертый пункта 3 статьи 60 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3, часть 8 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Представитель административного ответчика Администрации Томской области ФИО5 административные исковые требования не признала и пояснила, что нормативный акт принят в пределах полномочий, предоставленных органам государственной власти субъекта Российской Федерации, в точном соответствии с положениями Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ и Закона Томской области от 12.12.2006 № 304-ОЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Томской области», на основании заключения историко-культурной экспертизы.

Проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска, утвержденный Постановлением от 14.06.2012 № 226а, разработанный ОАО «Сибирский институт «Сибпроектреставрация» на основании муниципальных контрактов, заключенных с департаментом строительства и архитектуры администрации Города Томска, прошел государственную историко-культурную экспертизу и согласован с Министерством культуры Российской Федерации.

Постановление от 14.06.2012 № 226а уже являлось предметом судебной проверки в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Решением Томского областного суда от 07.10.2019 по административному делу №3а-46/2019, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28.01.2020 и определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28.05.2020, установлено, что постановление от 14.06.2012 № 226а принято в пределах компетенции, подписано уполномоченным лицом, с соблюдением требований законодательства к порядку и процедуре его принятия, формы и вида, в том числе порядка опубликования и вступления его в действие.

Также указанным решением установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением установленного законом порядка, включая получение согласования проекта федеральным органом охраны объектов культурного наследия; заключение государственной историко-культурной экспертизы содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 № 569, а проект соответствует требованиям государственной охраны объектов культурного наследия; порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы и требования, предъявляемые к привлекаемым в качестве экспертов лицам, их аттестации, не нарушены; данный проект прошел надлежащее согласование с Министерством культуры Российской Федерации. В том числе установлено, что постановление от 14.06.2012 № 226а со всеми приложениями, в том числе с графическим приложением № 1 с возможностью его масштабирования в актуальной редакции, опубликовано 25.04.2018 на официальном интернет-портале «Электронная администрация Томской области» http://www.tomsk.gov.ru, где также опубликованы постановления Администрации Томской области от 16.10.2018 № 388а и от 18.01.2019 № 16а, которыми внесены изменения в оспариваемое постановление, что соответствует статье 6 Закона Томской области от 12.05.2000 № 19-03 «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области» в действующей редакции.

Представители заинтересованного лица Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области полагали заявленные административные исковые требования не подлежащими удовлетворению. Согласно представленным письменным пояснениям заинтересованного лица, из статей 6, 33 - 39 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ следует, что под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных в том числе на предотвращение разрушения объектов культурного наследия, причинения им вреда.

Установление в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории зон его охраны (охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также зона охраняемого природного ландшафта) относится к числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия.

Необходимый состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия. 

Проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска, утвержденный постановлением № 226а, разработан ОАО «Сибирский институт «Сибпроектреставрация», прошел государственную историко-культурную экспертизу и согласован с Минкультуры России, которое в письме от 23.04.2012 № 666-12-05 сообщило о согласовании границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

В целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, постановлением № 226а утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска (приложение №1), типология режимов использования земель зон охраны: типы охранных зон объектов культурного наследия ОЗФ, ОЗР; типы зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ, ЗРР; типы зон охраняемого природного ландшафта ЗОЛ (приложение № 2); режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска.

В свою очередь, каждый из видов зон охраны объектов культурного наследия подразделяется по категориям историко-культурного значения:

ЗРФ – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается на территории, сопряженной с охранной зоной объектов культурного наследия федерального значения, имеющих высокую степень сохранности исторической планировочной структуры, квартальной застройки с наличием исторически ценных градоформирующих объектов и среды;

ЗРР – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается на территории сопряженной с охранной зоной объектов культурного наследия регионального значения, имеющих высокую степень сохранности исторической планировочной структуры, квартальной застройки с наличием исторически ценных градоформирующих объектов и среды (дело № 3а- 46/2019, т. 10 л.д. 21).

Зона ЗРФ 1-2 относится к первому типу зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности: особо ценные, четко локализуемые фрагменты исторической планировки, которые относятся к градостроительным ансамблям и достопримечательным местам, максимально сохранившиеся характеристики традиционной пространственно-планировочной организации, застройка которых имеет наиболее высокую степень сохранности исторической и природной среды. Максимальное сохранение исторической (градостроительной) среды. Капитальный ремонт и реконструкция объектов градостроительной среды или их замена в случае неудовлетворительного технического состояния без изменения их планировочных и высотных габаритов, а также новое компенсационное строительство при сохранении высотных параметров, исторических границ владений, линий застройки улиц и функционального содержания (дело № 3а- 46/2019, т. 10 л.д. 24).

Соответствующие данные об историко-архитектурной ценности и степени сохранности объемно-пространственной и планировочной градостроительной структуре, в том числе названной территории, содержатся на историко-архитектурном опорном плане, целью составления которого является выявление и фиксация существующей картины историко-архитектурных ценностей города: элементов городской планировки и застройки, имеющих историко-культурное значение, структурных и пространственных закономерностей в построении города, определяющих его эстетические свойства (дело №3а-46/2019, в электронном виде на диске CD-R, т. 5 л.д. 99).

Проект зон охраны памятников истории и культуры г. Томска в томе 3 книге 1 содержит схему расположения исторических районов г. Томска с нумерацией кварталов по БТИ, с указанием квартала 1132 (дело № 3а-46/2019, т. 8 л.д. 60).

Пунктом 11 постановления Правительства № 315 предусматривалось, что режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются с учетом следующих требований: а) ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений; б) ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений; в) сохранение исторически сложившихся границ земельных участков, в том числе ограничение их изменения при проведении землеустройства, а также разделения земельных участков; г) обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; д) ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению; е) обеспечение пожарной безопасности объекта культурного наследия и его защиты от динамических воздействий; ж) сохранение гидрогеологических и экологических условий, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия; з) обеспечение сохранности всех исторически ценных градоформирующих объектов; и) иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия.

В настоящее время режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются с учетом требований, закрепленных в пункте 10 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 №972.

Приказ Минкультуры России от 04.04.2023 № 839 «Об утверждении перечня исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации» включает в себя г. Томск как историческое поселение имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации.

Согласно приказу Минкультуры России от 04.06.2024 № 1055 «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области», объекты недвижимого имущества, указанные в заявлении и принадлежащие на праве собственности истцу, относятся к следующим зонам охраны: земельный участок (кадастровый номер /__/) по адресу: /__/ и земельный участок (кадастровый номер /__/) (в заявлении истца допущенная ошибка, неправильно указан кадастровый номер земельного участка) по адресу: /__/ находятся в границах зоны территорий с традиционной деревянной малоэтажной застройкой (Р-2), где устанавливаются требования к градостроительным регламентам согласно пункту 11 приложения № 4 к Приказу № 1055; земельный участок (кадастровый номер /__/) по адресу: /__/ и земельный участок (кадастровый номер /__/) по адресу: /__/ находятся в границах зоны территорий с традиционной деревянной малоэтажной застройкой (Р-7), где устанавливаются требования к градостроительным регламентам согласно пункту 16 приложения № 4 к Приказу № 1055; помещение (кадастровый номер /__/) по адресу: /__/ находится в границах зоны территорий с традиционной деревянной малоэтажной застройкой (Р-8), где устанавливаются требования к градостроительным регламентам согласно пункту 17 приложения № 4 к Приказу № 1055.

Приложение № 4 к Приказу № 1055 устанавливает требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области, согласно которым установлены по сути аналогичные требования к основным и отделочным строительным материалам и типу застройки земельного участка. 

На момент принятия постановления № 226а понятие «зона усадебной застройки» было закреплено в приложении Б СП 42.13330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», в своде правил СП 42.13330.2011: «зона усадебной застройки – это территория, занятая преимущественно одно-, двухквартирными 1-, 2-этажными жилыми домами с хозяйственными постройками на участках от 1000 до 2000 кв. м и более, предназначенными для садоводства, огородничества, а также в разрешенных случаях для содержания скота».

В постановлении № 226а установлены требования и ограничения к земельному участку – принцип застройки участка – усадебная застройка с разрывами, сохранение исторической линии застройки.

Термины «усадебная застройка», «усадьба», «дом усадебной застройки» содержатся в Большой Российской энциклопедии, в Своде правил по проектированию и строительству СП 30-102-99 «Планировка и застройка территории малоэтажного жилищного строительства» (принят постановлением Госстроя Российской Федерации от 30.12.1999 № 94), профильных приказах Минкультуры Российской Федерации, Национальном стандарте Российской Федерации ГОСТ Р 56891.4-2016 «Сохранение объектов культурного наследия. Термины и определения. Часть 4. Исторические территории и историко-культурные ландшафты».

Усадебная застройка формируется отдельно стоящими малоэтажными зданиями с заполнением разрывов оградами (жилой дом с приусадебным участком), наличие доминирующего объекта – главного дома (планировочной или высотной доминанты), размещенного по линии исторического фронта застройки (с ориентацией фасадов в сторону улицы, соподчиненная роль второстепенной застройки, незамкнутый характер дворового пространства).

Согласно пункту 11 приказа № 1055 в зоне Р-2 в границах зоны территорий с традиционной деревянной малоэтажной застройкой возможна одно-двухэтажная традиционная деревянная, смешанная и каменная застройка.

Согласно действующему региональному законодательству, а именно решению Думы Города Томска от 27.11.2007 № 687 «О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в перечне территориальных зон жилая зона (ЖИ-1) – зона застройки малоэтажными жилыми домами в исторических районах. Зона предназначена для низкоплотной застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными земельными участками, допускается размещение объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, преимущественно местного значения, иных объектов согласно градостроительным регламентам.

Ввиду расположения зоны ЖИ-1 на территориях действия ограничений по условиям охраны памятников истории и культуры здесь должны соблюдаться ограничения по условиям охраны объектов культурного наследия, направленные на:

сохранение исторического малоэтажного характера среды; сохранение и научную реставрацию памятников истории и культуры (предметы охраны - стилевые, метроритмические, тектонические и др. характеристики исторической застройки и планировки);

сохранение системы исторической планировки, ценных элементов ландшафта, ценной средовой застройки;

закрепление или восстановление градоформирующего значения памятников в архитектурно-пространственной организации города;

создание благоприятных условий зрительного восприятия объектов культурного наследия;

устранение диссонансов, нарушающих восприятие памятников, цельность композиции охраняемых архитектурных комплексов и ландшафтов.

Ограничения по условиям охраны объектов культурного наследия могут включать требования по сомасштабности вновь возводимых и реконструируемых построек сложившемуся архитектурному окружению, архитектурно-художественным характеристикам объектов, определяемым особенностями декорирования фасадов (в т.ч. фасадов с деревянной резьбой), установкой малых архитектурных форм, характеру озеленения, приемам благоустройства и другим показателям, которые устанавливаются в описании режима использования зоны.

К зоне охраны ЗРФ 3-6 относится земельный участок по адресу: /__/ (с кадастровым номером /__/).

К зоне охраны ОЗР 1-15 относится земельный участок по адресу: /__/ (кадастровый номер /__/), собственником которого административный истец не является.

Зона ЗРФ 1-2 является зоной регулирования застройки объекта культурного наследия федерального значения, которая входят в зоны охраны объектов культурного наследия ОЗФ 1-1 и ОЗФ 1-3, которые установлены в отношении таких объектов культурного населения как: объект культурного наследия федерального значения – дом жилой деревянный по адресу 

<

...>, объект культурного наследия федерального значения – дом жилой деревянный по адресу 

<

...>, объект культурного наследия регионального значения – дом жилой по адресу 

<

...>, объект культурного наследия регионального значения – дом жилой по адресу: 

<

...> «б» (ОЗФ 1-3).

Зона ЗРФ 3-6 является зоной регулирования застройки объекта культурного наследия федерального значения, куда входят зоны ОЗФ 1-7 (объект культурного наследия федерального значения – дом жилой деревянный по адресу 

<

...>) и ОЗФ 1-1 (объекты культурного значения федерального значения – «Церковь Воскресенская», «Дом в котором останавливался Радищев А.Н.», «Томский острог», «Мост через реку Ушайку»). 

Зона ОЗР 1-15 установлена в отношении объектов культурного наследия регионального значения: «2-этажное кирпичное здание середины 19 века по адресу 

<

...>, «Государственный Банк конца 19 века» по адресу: 

<

...> одноэтажный дом «на погребах» с мезонином 19 век» по адресу: 

<

...>, «двухэтажный кирпичный дом особняк сер 19 века» по адресу: 

<

...>, «Торговый дом «ФИО8 и ФИО9» по адресу: 

<

...>, «Особняк ФИО10» по адресу: 

<

...>, «З-этажный кирпичный дом середины 19 века» по адресу: 

<

...>. 

Кроме того, приказом Комитета № 102/01-07 от 28.08.2017 «Об утверждении границ территорий выявленного объекта культурного наследия – достопримечательное место «Воскресенская гора и Белозерье» утверждены границы территории выявленного объекта культурного наследия и установлен особый режим использования земель согласно положениям подпункта 2 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ. 

Заинтересованным лицом Министерством Культуры Российской Федерации также представлен отзыв на административное исковое заявление, в соответствии с которым оно полагает заявленные требования не подлежащими удовлетворению. 

На основании части 2 статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица Министерства культуры Российской Федерации, извещенного о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом. 

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта недействующим, изучив представленные доказательства, проверив постановление Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а в оспариваемой части на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, с учетом обстоятельств, установленных вступившим в законную силу решением Томского областного суда от 07.10.2019 по административному делу № 3а-46/2019, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

В соответствии с данными ЕГРН ФИО1 является собственником земельного участка, расположенного по адресу: /__/, с кадастровым номером /__/ (с 15.11.2022) и жилого дома по указанному адресу с кадастровым номером /__/, а также земельного участка с кадастровым номером /__/, расположенного по адресу: /__/ (с 19.08.2019), жилого здания, расположенного по адресу: /__/, с кадастровым номером /__/ (с 20.12.2020), жилого дома по адресу: /__/ с кадастровым номером /__/, находящихся в зоне регулирования землепользования и застройки ЗРФ 1-2; земельного участка по адресу: /__/ с кадастровым номером /__/, находящегося в зоне ЗРФ 3-6; земельного участка по адресу: /__/ с кадастровым номером /__/, здания, расположенного по указанному адресу, с кадастровым номером /__/, находящихся в зоне ЗРФ 3-6, ОЗР 1-15; нежилых помещений по адресу: /__/, расположенных также в зоне ЗРФ 3-6 (т. 1 л.д. 96-111). 

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что административный истец имеет право на обращение в суд в порядке нормоконтроля, полагая, что оспариваемым в части нормативным правовым актом нарушаются или могут быть нарушены его права.

Административный истец также является собственником жилых и нежилых помещений, расположенных по адресам: /__/, и /__/, расположенных в зоне ЗРР 2-19. 

В административном исковом заявлении административный истец настаивает, что помещение с кадастровым номером /__/ по адресу: /__/ находится в охранной зоне ЗРР 4-25, что противоречит исследованной карте охранных зон и официально опубликованному картографическому материалу (https://map.admtomsk.ru/portal_2020/map/atlas_quest/#page=search&bank=1&layers=72,a3,a8,osm&zoom=17¢er=9458397.32945,7654941.8273&mode=sem-map).

В действительности указанный объект недвижимости находится в зоне охраны ЗРР 2-19. 

В то же время, согласно заявлению представителя административного истца ФИО2, действующей на основании доверенности (т. 1 л.д. 61-62), поддержанному в ходе предварительного судебного заседания 15.05.2025 административным истцом, административный истец от административных исковых требований в части оспаривания требований, установленных приложением № 7 к постановлению Администрации Томской области № 226а от 14.06.2012, в том числе пунктом 3 «Требования и ограничения к земельному участку», пунктом 3 «Требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства», пунктом 4 «Требования и ограничения к новым объектам капитального строительства» (т. 1 л.д. 136-137).

Указанный отказ от иска принят судом, что отражено в определении суда от 15.05.2025. 

Соответственно, предметом проверки по настоящему делу является лишь положения Постановления Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а, устанавливающие режимы использования земель и градостроительные регламенты применительно к зонам охраны ОЗР 1-15, ЗРФ 1-2, ЗРФ3-6 и ЗРР 4-25. 

Оценивая требования административного истца в указанной части, суд исходит из следующего. 

В соответствии с постановлениями Министерства культуры РСФСР № 12 от 19.02.1990, Госстроя РСФСР № 3 от 28.02.1990, Центрального совета ВООПИК № 12 (162) от 16.02.1990 город Томск включен в список исторических населенных мест РСФСР (дело № 3а-46/2019, т. 9 л.д. 191-196).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.07.2010 № 418/339 город Томск отнесен к историческим поселениям.

На основании муниципальных контрактов, заключенных с департаментом строительства и архитектуры администрации Города Томска, ОАО «Сибирский институт «Сибспецпроектреставрация» в период с 2007 по 2011 годы был разработан проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска, прошедший государственную историко-культурную экспертизу, по результатам которой 08.09.2011 экспертной комиссией составлено положительное заключение.

Данный проект прошел согласование с Министерством культуры Российской Федерации, которое в письме от 23.04.2012 № 666-12-05 сообщило о согласовании границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

В целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, постановлением Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска (приложение № 1), типология режимов использования земель зон охраны: типы охранных зон объектов культурного наследия ОЗФ, ОЗР; типы зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ, ЗРР; типы зон охраняемого природного ландшафта ЗОЛ (приложение № 2); режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска (приложения № 3-18). В том числе утверждены границы зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 1-2, ЗРФ 3-6, ОЗР 1-15, ЗРР 2-19, режимы использования земель и градостроительные регламенты для указанных зон установлены приложениями № 3, 6, 7, 8, 9 к постановлению № 226а.

Проверяя полномочия Администрации Томской области по изданию оспариваемого в части нормативного правового акта, соблюдению порядка его принятия, формы и вида, порядка опубликования и вступления его в действие, суд учитывает, что указанные обстоятельства уже являлись предметом проверки по административному делу № 3а-46/2019, по которому Томским областным судом 07.10.2019 постановлено решение, вступившее в законную силу.

При рассмотрении указанного дела суды первой, апелляционной и кассационной инстанции пришли к следующим выводам (т. 17 л.д. 122-160, т. 18 л.д. 43-57, 175-185 материалов дела № 3а-46/2019). 

Согласно пункту «д» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (действовавший на момент принятия оспариваемого акта и внесения в него изменений) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В соответствии с преамбулой этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с подпунктами 5, 5.1, 7 статьи 9 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ (здесь и далее по тексту в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта) к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; установление общих принципов содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны.

Согласно пункту 1 статьи 9.1 названного Федерального закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в части государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 указанного Федерального закона.

В силу пункта 1, подпункта 7 пункта 2 статьи 33 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в себя, в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Положениями статьи 34 этого же Федерального закона предусматривалось, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1).

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения – органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения – в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В соответствии с положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 №590, Министерство культуры Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культурного наследия (в том числе археологического наследия).

На момент принятия оспариваемого регионального нормативного акта порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон были установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315.

Согласно пункту 2 указанного Положения № 315 на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта; необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом.

На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон (пункт 16 Положения № 315).

Пунктом 17 Положения № 315 установлено, что на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения или проекта зон охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия.

На момент принятия оспариваемого постановления действовал Закон Томской области от 12.12.2006 № 304-ОЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Томской области», часть 1 статьи 3 которого предусматривала, что границы зон охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия утверждает Администрация Томской области.

В силу части 4 статьи 9, части 1 статьи 72 Устава (Основного Закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы № 136 от 26.07.1995, высшим исполнительным органом государственной власти области является Администрация Томской области. Губернатор Томской области является высшим должностным лицом Томской области (руководителем Администрации Томской области) (часть 1 статьи 76 Устава).

Законом Томской области № 9-ОЗ от 07.03.2002 «О нормативных правовых актах Томской области» установлено, что Администрация Томской области в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме постановлений (часть 1 статьи 8).

Постановление Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а, которым утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон охраны, подписано исполняющим обязанности Губернатора Томской области, на которого распоряжением от 09.06.2006 № 178-р-к возложено исполнение обязанностей Губернатора Томской области.

Решением Томского областного суда от 07.10.2019 по административному делу по административному иску Ф. (дело № 3а-46/2019) к Администрации Томской области о признании недействующими отдельных положений постановления Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны», кроме того, установлено, что постановление № 226а принято Администрацией Томской области в пределах компетенции, подписано надлежащим должностным лицом с соблюдением формы (вида), процедуры принятия, правил введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу. Также установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением установленного законом порядка, включая получение согласования проекта федеральным органом охраны объектов культурного наследия; заключение государственной историко-культурной экспертизы содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 № 569, а проект соответствует требованиям государственной охраны объекта культурного наследия; порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы и требования, предъявляемые к привлекаемым в качестве экспертов лицам, их аттестации, не нарушены; данный проект прошел надлежащее согласование с Министерством культуры Российской Федерации. Также установлено, что оспариваемое постановление со всеми приложениями, в том числе с графическим приложением № 1 с возможностью его масштабирования в актуальной редакции опубликованы 25.04.2018 на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» http://www.tomsk.gov.ru. 

В оспариваемый региональный нормативный правовой акт неоднократно вносились измерения на основании постановлений Администрации Томской области от 12.09.2012 № 346а, от 01.03.2013 № 72а, от 31.03.2014 № 94а, от, 09.07.2014 № 266а, от 10.07.2014 № 268а, от 06.02.2015 № 32а, от 11.06.2015 № 215а, от 14.10.2015 № 373а, от 16.10.2015 № 377а, от 12.11.2015 № 408а, от 19.04.2016 № 119а, от 16.10.2018 № 388а, от 18.01.2019 № 16а, которые также опубликованы в «Собрании законодательства Томской области» № 09/02 (86) за сентябрь 2012 года; № 03/01 (92) за март 2013 года; № 04/1 (105) за апрель 2014 года; № 07/1 (108) за июль 2014 года; № 02/1(116) за февраль 2016 года; № 06/2(125) за июнь 2015 года; № 10\2 (133) за октябрь 2015 года; № 10/2(205) за октябрь 2018 года; № 1\2 (211) за январь 2019 года, а также на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru: 17.11.2015, 24.04.2016, что соответствует статье 6 Закона Томской области № 19-ОЗ от 12.05.2000 в действующей редакции. 

Из содержания статей 6, 33 - 39 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» следует, что под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных в том числе на предотвращение разрушения объектов культурного наследия, причинения им вреда.

Установление в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории зон его охраны (охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также зона охраняемого природного ландшафта) относится к числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия.

Необходимый состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 №315, проект зон охраны объектов культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон. При этом границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде.

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия (пункт 6 приведенного Положения).

Материалы по обоснованию проекта зон охраны объекта культурного наследия согласно пункту 7 Положения № 315 включают в себя: а) сведения об объекте культурного наследия, внесенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии со статьей 20 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; б) отчет о проведенных историко-культурных исследованиях; в) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о расположенных в границах проектируемых зон других объектах культурного наследия, их территориях и зонах охраны; г) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о расположенных в границах проектируемых зон выявленных объектах культурного наследия; д) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о визуальном восприятии объекта культурного наследия с основных видовых точек и смотровых площадок; е) сведения о композиционной связи с объектом культурного наследия природного ландшафта, расположенного в границах проектируемых зон, а также о сочетании в нем определенных типов рельефа местности, водных объектов, почв, растительности; ж) иные материалы, необходимые для обоснования и разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия.

Состав и содержание названных материалов определяются на основании историко-культурных исследований (пункт 8 Положения № 315).

Как установлено решением Томского областного суда по делу № 3а-46/2019, содержание оспариваемого постановления Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а с утвержденными приложениями на момент своего принятия полностью соответствует проекту зон охраны объектов культурного наследия г. Томска как по количеству и составу зон охраны, так и по устанавливаемым для них режимам использования. Утвержденные границы зон охраны, приведенные в графическом приложении № 1 оспариваемого постановления, соответствуют границам, нанесенным на чертеж проекта. Представленный в материалы дела проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска разработан ОАО «Сибирский институт «Сибспецпроектреставрация» на основании муниципальных контрактов от 23.05.2007 № 4 и 02/арх. от 27.08.2009, заключенных с департаментом строительства и архитектуры администрации Города Томска. Данная научно-проектная документация состоит из четырех томов:

том I Предварительные работы (состоящий из общей части, заключения о ранее выполненной документации «Проект зон охраны памятников истории и культуры г.Томска 1979-1982 гг.», задания на выполнение корректировки Проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Томска от 15.08.2007, акта о категории сложности объекта, предварительного ознакомления с объектом, определения территории для исследования, перечня объектов недвижимого культурного наследия г. Томска по состоянию на 2007 год) (т. 5 л.д. 100-225 материалов дела № 3а-46/2019);

том II Историко-архивные исследования:

книга 1 историко-архивные и библиографические исследования (в составе которой: иллюстративный материал, библиографические исследования специальной литературы, список улиц исторического центра г. Томска) (т. 6 л.д. 1-138 материалов дела № 3а-46/2019);

книга 2 часть 2 историческая записка (состоящая из описания основания и строительства Томска до конца XVIII в., архитектуры Томска в первой половине XIX в., архитектуры Томка во второй половине XIX в. – в начале XX в., архитектуры Томска в годы советской власти, перечня известных людей Томска) (т. 6 л.д. 139-165 материалов дела № 3а-46/2019);

книга 2 часть 1 историческая записка (ретроспективный и градостроительный анализ исторических планов и схем этапов развития г. Томска) (т. 6 л.д. 166-246 материалов дела № 3а-46/2019);

книга 3 аннотированный список памятников, состоящий из: аннотированного списка объектов культурного наследия г. Томска, перечня объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия г. Томска, перечня объектов ценой историко-архитектурной среды г. Томска, объектов археологического наследия г. Томска (т. 7 л.д. 1-191 материалов дела № 3а-46/2019);

том III Натурные исследования. Составление историко-архитектурного и историко-градостроительного опорного плана:

книга 1 историко-градостроительный анализ территории (в составе которого: анализ этапов развития планировочной структуры города, схема расположения исторических районов г. Томска с нумерацией кварталов по БТИ, ведомость исторической застройки, формирующей историко-градостроительный каркас центральной части г. Томска, иллюстративный материал графической части проекта: историческое ядро в структуре г. Томска, историко-градостроительный опорный план г. Томска, схема ценных элементов планировочного каркаса, схема градостроительного регламентирования регенерации среды и ландшафта) (т. 8 л.д. 1-92 материалов дела № 3а-46/2019);

книга 2 историко-архитектурный и археологический анализ территории и застройки, включающий в себя, в том числе: принципы оценки территории и застройки, памятники природы, природный ландшафт, историю археологических исследований на территории г. Томска и его окрестностей, описание древней истории г. Томска, список объектов археологии, историко-архитектурный опорный план г. Томска (т. 8 л.д. 93-157 материалов дела № 3а-46/2019);

книга 3 ландшафтно-экологический анализ территории и застройки с иллюстративным материалом, в числе которого схема ландшафтного анализа г. Томска, схема бассейнов видимости архитектурных ансамблей и доминант, схема бассейнов видимости ценных ландшафтных элементов, предварительная схема регламентирования градостроительной экологии г. Томска (т. 9 л.д. 1-70 материалов дела № 3а-46/2019);

книга 4 карточки учета натурного исследования (ценная историко-архитектурная среда), состоящая из учетных карточек «предмета охраны», разработанных на памятники истории и культуры муниципального значения, а также здания и сооружения, обладающие историко-культурной ценностью, и рекомендуемые к постановке на учет как памятники истории и культуры местного (муниципального) значения, а также анализа исторических земельных участков (в электронном виде на диске DVD-R, т. 16 л.д. 153 материалов дела № 3а-46/2019);

книга 5 иллюстративный материал, состоящий из историко-архитектурного опорного плана г. Томска, историко-градостроительного опорного плана г. Томска, исторического ядра в структуре г. Томска, схемы ландшафтного анализа г. Томска, схемы ценных элементов планировочного каркаса, схемы бассейнов видимости архитектурных ансамблей и доминант, схемы бассейнов видимости ценных ландшафтных элементов, схемы градостроительного регламентирования регенерации среды и ландшафта, предварительной схемой регламентирования градостроительной экологии г. Томска (в электронном виде на диске CD-R, т. 5 л.д. 99 материалов дела № 3а-46/2019);

том IV Проект зон охраны объектов культурного наследия:

книга 1 пояснительная записка, режимы использования земель и градостроительные регламенты (в составе которой: основные понятия и определения, назначение режимов зон охраны объектов культурного наследия и порядок применения режимов, состав и границы зон охраны объектов культурного наследия, типология режимов использования земель зон охраны по историко-культурной ценности и степени сохранности объемно-пространственной и планировочной градостроительной структуры, требования и ограничения режимов использования земель и градостроительных регламентов в зонах охраны объектов культурного наследия; приложения: исторически ценные градоформирующие объекты, городская целевая программа «Сохранение деревянного зодчества г. Томска на 2009-2013 гг», графические приложения (историческое ядро в структуре г. Томска, схема бассейнов видимости архитектурных доминант центральной части г. Томска, геометрическое визуально-ландшафтное построение)) (т. 10 л.д. 1-121 материалов дела № 3а-46/2019);

книга 2 пояснительная записка, описание границ зон охраны (т. 11 л.д. 1-148 материалов дела № 3а-46/2019);

книга 3 границы территорий объектов культурного наследия федерального значения со списком объектов культурного наследия федерального значения и чертежами границ территорий этих объектов (т. 12 л.д. 1-39 материалов дела № 3а-46/2019);

книга 4 (в трех частях) границы территорий объектов культурного наследия регионального значения и выявленных объектов культурного наследия регионального значения (т. 13, 14,15 материалов дела № 3а-46/2019).

При этом тома I, II, III выполнены в 2007 году, а том IV – в 2009-2011 годах с целью приведения проектной части научно-проектной документации в соответствие с Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315, во исполнение требования Росохранкультуры, приведенного в письме от 29.09.2008 № 05-4-150 (т. 9 л.д. 150 материалов дела № 3а-46/2019).

В соответствии с решением Томского областного суда от 07.10.2019 по делу № 3а-46/2019, имеющим преюдициальное значение по настоящему делу, суд, изучив положенный в основу оспариваемого постановления представленный проект, являющийся результатом работы по проектированию зон охраны объектов культурного наследия г.Томска для обеспечения их сохранности в своей исторической среде на сопряженных с ними территориях и содержащий все необходимые материалы по его обоснованию, в том числе историко-архивные, библиографические исследования, исторические записки и аннотированный список памятников, расположенных на территории г. Томска, натурные исследования с историко-градостроительным, историко-архитектурным, археологическим, ландшафтно-экологическим анализом территорий и застройки, предложения по границам и режимам использования территорий памятников, по границам, режимам использования земель и градостроительным регламентам зон охраны объектов культурного наследия, пришел к выводу о соответствии проекта требованиям Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315, а также установил, что предлагаемые в нем ограничения режима использования земель в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 соотносятся с пунктом 11 названного Положения.

Также суд пришел к выводу о том, что границы рассматриваемого проектирования включают территорию городской черты на 1935 год и зоны регулирования застройки Проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Томска, выполненного институтом «Спецпроектреставрация» (

<

...> год), т.е. центральную часть города, расположенную в границах: Лагерный сад (южная часть) – ул. Киевская (восток) – ул.Яковлева, ул. Бердская, пер. Мельничный (север) – река Томь (запад), с историческим ядром согласно схеме «Историческое ядро в структуре города», составляющую площадь 1210 га (четыре процента от всей территории города по состоянию на 2007 год) (т. 8 л.д. 7-9, т. 10 л.д. 9, 119 материалов дела № 3а-46/2019).

Суд при рассмотрении дела № 3а-46/2019 пришел к выводу о том, что отчет о проведенных историко-культурных исследованиях содержит историческую справку о развитии г. Томска с момента его основания до наших дней, составленную на основе сбора и анализа архивных данных; характеристику объемно-пространственного построения и стилистического решения объектов культурного наследия; архитектурно-градостроительный анализ композиции исторической территории города; ландшафтно-визуальный анализ территории по ее современному состоянию.

Данные о современной памятникоохранной и градостроительной ситуации включают сведения о состоянии объектов культурного наследия и об использовании сопряженных с ними территорий, о сохранности объектов, о произошедших утратах, об отводах и землепользователях на окружающих территориях, о ранее выпущенной градостроительной документации по зонам охраны рассматриваемых территорий объектов, по действующей и разрабатываемой градостроительной документации планировки и застройки окружающих территорий г. Томска.

Произведена фотофиксация восприятия объектов культурного наследия, их территорий и исторических панорам центральной части города с большого числа ближних, средних и дальних точек, дающая представление о состоянии объектов и их окружения при их наблюдении в основных секторах обзора.

Выводами исследовательской части проекта являются заключения, что значительную ценность в культурном наследии Томска представляет его планировочная структура – вся градостроительная система в ее увязке с природным каркасом, которая подлежит сохранению. Также подлежит сохранению композиционная структура, формируемая системой исторических доминант, находящихся между собой в визуальной взаимосвязи. Ряд территорий города остаются местами повышенной концентрации объектов деревянной архитектуры, аккумулирующей духовный и строительный опыт предшествующих поколений и представляющей наиболее выдающуюся уникальную особенность культурного наследия города.

Для 338 объектов культурного наследия (38 объектов культурного наследия федерального значения, 219 объектов культурного наследия регионального значения, 81 выявленный объект культурного наследия (т. 8 л.д. 113 материалов дела № 3а-46/2019)) проектом установлены зоны охраны: охранные зоны объектов культурного наследия (ОЗ), зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗР), зоны охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ), которые подразделены по категориям историко-культурного значения: ОЗФ – охранные зоны устанавливаются на территории, объединяющие группу объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в непосредственной близости друг от друга, составляют целостную планировочную и композиционную структуру в исторической среде; ОЗР – охранные зоны устанавливаются на территории одиночных и группы объектов культурного наследия регионального значения с прилегающими выявленными и обладающими признаками объектами культурного наследия и составляют целостную планировочную и композиционную структуру в исторической среде; ЗРФ – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается на территории, сопряженной с охранной зоной объектов культурного наследия федерального значения, имеющей высокую степень сохранности исторической планировочной структуры, квартальной застройки с наличием исторически ценных градоформирующих объектов и среды; ЗРР – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается на территории, сопряженной с охранной зоной объектов культурного наследия регионального значения, имеющей высокую степень сохранности исторической планировочной структуры, квартальной застройки с наличием исторически ценных градоформирующих объектов и среды; ЗОЛ – зоны охраняемого природного ландшафта устанавливаются на территории, сохранившей природный ландшафт, включая долины рек, водоёмы и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия (т. 10 л.д. 21-22 материалов дела № 3а-46/2019).

В проекте приведена типология предлагаемых зон охраны, отличающихся по содержанию режимов и регламентов, с группировкой объектов культурного наследия, к которым относятся режимы и регламенты этих зон. Для всей охваченной проектом территории предложено к утверждению 9 типов зон с едиными устанавливаемыми в них составами режимов и регламентов (3 типа охранных зон, 4 типа зон регулирования, 2 типа зон охраняемого ландшафта). Для каждого из этих типов зон указаны номера регламентных участков (по отдельности – федерального и регионального значения), в которых устанавливается данный тип режима и регламента (т. 10 л.д. 23-25 материалов дела № 3а-46/2019).

Границы зон охраны объектов культурного наследия нанесены на чертеж проекта (чертеж 1 в масштабе 1:5000) (т. 16 л.д. 15, в электронном виде на диске CD-R, т. 5, л.д. 99 материалов дела № 3а-46/2019) и подробно описаны в книге 2 тома IV проекта (т. 11 материалов дела № 3а-46/2019).

При этом различное наименование проекта, указанное на титульных листах его составных частей (тома I, II, III содержат наименование «корректировка «Проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Томска», том IV поименован как «проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска») само по себе не является нарушением требований Положения № 315.

В соответствии с пунктом 2 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности представляет собой территорию, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Основные требования к определению границ, режима содержания и использования зон охраны недвижимых памятников истории и культуры: охранных зон, зон регулирования застройки, зон охраняемого ландшафта; составу проектов зон охраны, порядку их разработки, рассмотрения и утверждения установлены Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Министерством культуры СССР от 24.01.1986 № 33, и применяемой в части, не противоречащей Федеральному закону от 25.06.2002 № 73-ФЗ.

Пунктами 4.2.1-4.2.3 Инструкции предусмотрено, что границы зон регулирования застройки определяются конкретными условиями взаимовлияния памятников и новой застройки. Принятые границы должны исключать возможность искажения характера исторической планировки, неблагоприятного воздействия нового строительства на памятники, их ансамбли, панораму, силуэт, с сохранением своеобразия архитектурного облика исторической части населенного пункта.

Границы зоны регулирования застройки устанавливаются в зависимости от распространения исторической планировочной и объемно-пространственной структуры населенного пункта, расположения основных традиционных точек обозрения памятников и городских панорам, необходимости обеспечить регулирование высоты и габаритов новой застройки на всю глубину открывающегося с этих точек вида.

Границы зоны регулирования застройки определяются путем изучения историко-архитектурных источников, анализа данных натурного обследования и фотографической фиксации, выявляющих пределы композиционного влияния исторических сооружений и ансамблей на окружающую среду, а также расчетами габаритов новой застройки, которая не должна нарушать историческую среду и композиционную роль памятников.

Приведенное авторами проекта зон охраны обоснование границ зоны ЗРФ 3-6 соотносится с предписаниями названной Инструкции.

Согласно представленному проекту границы зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности установлены в зависимости от сохранения исторической планировочной и объемно-пространственной структуры города, расположения традиционных точек визуального обозрения памятников и городских панорам, необходимости обеспечения регулирования высоты и габаритов новой застройки на всю глубину открывающегося с этих точек вида (т. 10 л.д. 20-21материалов дела № 3а-46/2019).

Зона ЗРФ 3-6 относится к третьему типу зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности. В соответствии с типологией данная зона ЗРФ 3-6 представляет собой историческую территорию, сохранившую отдельные характеристики традиционной пространственно-планировочной организации, застройка которой характеризуется средней и низкой степенью сохранности исторической структуры, обусловленной, в том числе наличием дисгармоничных объектов (т. 10 л.д. 20-22, 24 материалов дела № 3а-46/2019).

Соответствующие данные об историко-архитектурной ценности и степени сохранности объемно-пространственной и планировочной градостроительной структуре, в том числе названной территории, содержатся на историко-архитектурном опорном плане, целью составления которого является выявление и фиксация существующей картины историко-архитектурных ценностей города: элементов городской планировки и застройки, имеющих историко-культурное значение, структурных и пространственных закономерностей в построении города, определяющих его эстетические свойства (т. 8 л.д. 157, в электронном виде на диске CD-R, т. 5 л.д. 99 материалов дела № 3а-46/2019).

Инвентаризация застройки и характеристики исторической среды по средовым зонам приведены в ведомости исторической застройки, формирующей историко-градостроительный каркас центральной части г. Томска, в которой перечислены объекты с их историко-градостроительной ролью в соответствии с их расположением в кварталах с нумерацией по сведениям бюро технической инвентаризации (т. 8 л.д. 60-84, т. 10 л.д. 52-76 материалов дела № 3а-46/2019).

Как установлено в ходе рассмотрения настоящего дела, земельный участок административного истца по адресу: /__/ с кадастровым номером /__/, земельный участок по адресу: /__/ с кадастровым номером /__/ и здание, расположенное по указанному адресу, с кадастровым номером /__/, находятся в кварталах № /__/ и № /__/, расположенных в историческом районе /__/, что отображено на схеме расположения исторических районов г. Томска с нумерацией кварталов по БТИ (т. 8 л.д. 60, т. 10 л.д. 76 материалов дела № 3а-46/2019). Согласно указанной ведомости, в границах территории данного квартала имеются пять объектов, представляющих историко-градостроительную ценность.

Описание границы зоны ЗРФ 3-6 приведено в книге 2 тома IV проекта: внешняя граница проходит от северо-восточного угла территории ОЗФ 1-7 на восток по южному участку границы ОЗР 3-12, далее на восток по оси пер. Ванцетти до оси ул. Б. Подгорная, далее на юг по оси ул. Б. Подгорная до северного участка границы ОЗФ 1-1, далее на запад и вдоль границы ОЗФ 1-1 до условной линии, проходящей вдоль западного участка границы ОЗФ 1-1, далее на запад по условной линии, проходящей по линии застройки нечетной стороны пер. Совпартшкольного до границы ОЗР 1-15, далее на север и вдоль восточной границы ОЗР 1-15 до северо-западного угла границы ОЗР 1-15, далее на запад до юго-восточного угла границы ОЗР 1-13, далее на север и вдоль границы ОЗР 1-13 до юго-восточного угла территории ОКН здания пер. 1905 года, д. 4, далее на север вдоль восточных границ территорий ОКН здания пер. 1905 года, д. 4, ОЗР 1-13, здания ул. К. Маркса, д. 27, далее на север вдоль восточных границ ОЗР 1-13, ОЗФ 1-7, территории ОКН здания ул. К. Маркса, 31, до исходной точки (т. 11 л.д. 22 материалов дела № 3а-46/2019), что соответствует границе данной зоны, нанесенной на чертеж проекта.

Как следует из содержания проекта и его чертежа, отображающего границы зон охраны объектов культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 обеспечивает сохранение исторически сложившегося визуального восприятия объекта культурного наследия федерального значения – «Церковь Воскресения» XVIII в. (Воскресенская церковь), расположенного по адресу: 

<

...>. В отношении названного памятника архитектуры назначена также охранная зона ОЗФ 1-1 (т. 11 л.д. 8-9 материалов дела № 3а-46/2019).

Данный объект культурного наследия принят на государственную охрану постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР» (адрес на момент принятия на государственную охрану: Томская область, г. Томск), которым отнесен к списку памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения.

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 20.02.1995 № 176 установлено, что к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения относятся памятники истории и культуры, подлежащие охране как памятники государственного значения в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 № 1327 с дополнениями согласно постановлению Совета Министров РСФСР от 04.12.1974 № 624.

В силу пункта 1 статьи 63 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» памятники истории и культуры государственного значения, республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями данного Федерального закона.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 25.07.2014 № 1306 утвержден предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Воскресения», XVIII в., он зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с присвоением регистрационного номера 721410018990006.

При этом «Церковь Воскресения» (Воскресенская церковь) является одной из главных архитектурных исторических доминат города Томска, доминирующее положение которой, возвышающееся над массивом городской застройки, подлежит охране (т. 8 л.д.110, 188 материалов дела № 3а-46/2019).

При разработке проекта проанализированы композиционные связи данного объекта культурного наследия и его визуальное восприятие с основных видовых точек и смотровых площадок. Также в проекте отражены подлежащие охране визуальные направления, в пределах которых ограничиваются предельная высота застройки городской среды с целью обеспечения высотного преобладания над нею доминант и акцентов на фоне неба. Визуальные направления на Воскресенскую церковь установлены: с пр. Ленина вдоль ул. 1905 года, с пер. Батенькова вдоль ул. Набережная реки Ушайки, в створе ул. Пушкина, в створе ул. Кузнечный взвоз, в створе ул. Октябрьский взвоз, с ул. Яковлева вдоль ул. Пушкина, вдоль ул. Октябрьской от ул. ФИО11, с Аптекарского моста, с пересечения пер. Островского и ул. Розы Люксембург, с пер. Сакко и ул. Карла Маркса, с пер. Картасного, с магистрали левого берега реки Томи (т. 10 л.д. 49-50 материалов дела № 3а-46/2019).

Территории бассейнов визуального восприятия архитектурных доминант, в том числе Воскресенской церкви, нанесены на схему бассейнов видимости архитектурных доминант центральной части города, из которой следует, что территория в границах зоны ЗРФ 3-6 полностью находится в бассейне визуального восприятия данного памятника (т.10 л.д. 120 материалов дела № 3а-46/2019).

При разработке проекта проанализированы композиционные связи данного объекта культурного наследия и его визуальное восприятие с основных видовых точек и смотровых площадок. Также в проекте отражены подлежащие охране визуальные направления, в пределах которых ограничиваются предельная высота застройки городской среды с целью обеспечения высотного преобладания над нею доминант и акцентов на фоне неба. Визуальные направления на Воскресенскую церковь установлены: с пр. Ленина вдоль ул. 1905 года, с пер. Батенькова вдоль ул. Набережная реки Ушайки, в створе ул. Пушкина, в створе ул. Кузнечный взвоз, в створе ул. Октябрьский взвоз, с ул. Яковлева вдоль ул. Пушкина, вдоль ул. Октябрьской от ул. ФИО11, с Аптекарского моста, с пересечения пер. Островского и ул. Розы Люксембург, с пер. Сакко и ул. Карла Маркса, с пер. Картасного, с магистрали левого берега реки Томи (т. 10 л.д. 49-50 материалов дела № 3а-46/2019).

Территории бассейнов визуального восприятия архитектурных доминант, в том числе Воскресенской церкви, нанесены на схему бассейнов видимости архитектурных доминант центральной части города, из которой следует, что территория в границах зоны ЗРФ 3-6 полностью находится в бассейне визуального восприятия данного памятника (т. 10 л.д. 120 материалов дела № 3а-46/2019).

Как установлено решением суда от 07.10.2019 по делу № 3а-46/2019, предлагаемые проектом границы зон, в том числе оспариваемой ЗРФ 3-6, основаны на комплексе исследований, включающих историко-архитектурный композиционный анализ: архитектурно-пространственное зонирование исторического центра города, планировку уличной сети, систему доминант, состав рядовой застройки исторической части горда, обобщенные характеристики городского ландшафта, которые проведены авторами проекта и изложены в книгах 1, 2, 3, 4, 5 тома III проекта зон охраны (т. 8, т. 9 л.д. 1-70, в электронном виде на диске DVD-R, т. 16 л.д. 153, на диске CD-R, т. 5 л.д. 99 материалов дела № 3а-46/2019).

Пунктом 11 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315, действующего на момент принятия оспариваемого постановления, предусматривается, что режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются с учетом следующих требований: ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений (подпункт «а»); ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений (подпункт «б»); сохранение исторически сложившихся границ земельных участков, в том числе ограничение их изменения при проведении землеустройства, а также разделения земельных участков (подпункт «в»); обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт «г»); ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению (подпункт «д»); обеспечение пожарной безопасности объекта культурного наследия и его защиты от динамических воздействий (подпункт «е»); сохранение гидрогеологических и экологических условий, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия (подпункт «ж»); обеспечение сохранности всех исторически ценных градоформирующих объектов (подпункт «з»); иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия (подпункт «и»).

На момент внесения последних изменений в оспариваемый нормативный акт (18.01.2019) режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются с учетом требований, закрепленных в пункте 10 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 №972 в первоначальной редакции.

Суд при вынесении решения по делу № 3а-46/2019, предметом оценки по которому, в том числе, являлись режим использования земель и градостроительные регламенты в отношении зоны регулирования ЗРФ 3-6, пришел к выводу, что установленные оспариваемым постановлением Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а для зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 режим использования земель и градостроительный регламент, включающий требования и ограничения к земельному участку, к объектам ценой историко-культурной среды, к существующим объектам капитального строительства, к новым объектам капитального строительства, к дисгармоничным объектам, также не входят в противоречие с требованиями имеющего большую юридическую силу законодательства в сфере охраны памятников истории и культуры, поскольку они направлены на сохранение объекта культурного наследия «Церковь Воскресения» и позволяют обеспечить его функционирование в современных условиях.

Из решения суда по делу № 3а-46/2019 следует, что данные требования и ограничения необходимы для сохранения исторической планировки, пространственной структуры, своеобразия архитектурного облика исторической застройки центральной части города, для соблюдения общего масштабного соответствия новых зданий и сооружений особенностям исторической ценной среды, для устранения диссонансов, нарушающих восприятие названого объекта культурного наследия, и для закрепления его значения в исторически сложившейся среде.

Суд также пришел к выводу о том, что оспариваемые нормы постановления Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а, устанавливающие требования и ограничения, в том числе по принципу застройки участка, объемно планировочным характеристикам, основным строительным и отделочным материалам, отвечают вышеуказанным требованиям. Оснований для вывода о том, что их реализация связана с множественностью толкования, неясностью и правовой неопределенностью, вопреки доводам административного искового заявления, не имеется.

Указанные выводы имеют по настоящему делу преюдициальное значение. 

Оценивая доводы относительно незаконности режима использования земель и градостроительных регламентов в охранной зоне объектов культурного наследия ЗРФ 1-2, ОЗР 1-15 и ЗРР-4-25, суд исходит из следующего. 

Административному истцу принадлежат на праве собственности земельный участок, расположенный по адресу: /__/, с кадастровым номером /__/ (с 15.11.2022), жилой дом по указанному адресу с кадастровым номером /__/, а также земельный участок с кадастровым номером /__/, расположенный по адресу: /__/ (с 19.08.2019), жилое здание расположенное по адресу: /__/, с кадастровым номером /__/ (с 20.12.2020), жилой дом по адресу: /__/ с кадастровым номером /__/, находящиеся в зоне регулирования землепользования и застройки ЗРФ 1-2 и расположенные в историческом районе /__/, кварталы /__/, /__/, /__/ (т. 8 л.д. 60, т. 10 л.д. 76 материалов дела № 3а-46/2019).

Согласно материалам по обоснования установления зон охраны объектов культурного наследия и зон регулирования хозяйственной деятельности ЗРФ – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаемая на территории сопряженной с охранной зоной объектов культурного наследия федерального значения, имеющих высокую степень сохранности исторической планировочной структуры, квартальной застройки с наличием исторически ценных градоформирующих объектов и среды, расположенная на верхней, пойменной террасе и под бровной части городского ландшафта (т. 10 л.д. 91 материалов дела № 3а-46/2019). 

Как было указано выше, решением суда по делу № 3а-46/2019 установлено, что зона ЗРФ 1-2 является зоной регулирования застройки объекта культурного наследия федерального значения, которые входят в зоны охраны объектов культурного наследия ОЗФ 1-1 и ОЗФ 1-3, которые установлены в отношении таких объектов культурного населения как: объект культурного наследия федерального значения – дом жилой деревянный по адресу: 

<

...>, объект культурного наследия федерального значения – дом жилой деревянный по адресу: 

<

...>, объект культурного наследия регионального значения – дом жилой по адресу: 

<

...>, объект культурного наследия регионального значения дом жилой по адресу 

<

...> «б» (ОЗФ 1-3).

Описание границы зоны ЗРФ 3-6 приведено в книге 2 тома IV проекта: внешняя граница от точки напротив здания по ул. Загорной, д. 8, расположенной на оси ул. Загорной, далее на север по оси ул. Загорной, далее на юго-восток по оси ул. Загорной, далее, далее по линии застройки четной стороны ул. Загорной до условной линии вдоль западных границ участков жилой застройки по пер. Попова (пер. Попова, д. № 1, 3, 5, 7), далее на юго-запад вдоль северо-западных границ участков жилой застройки по ул. Октябрьской (ул. Октябрьская, д. № 59, 61, 63, 65, 67а, 69) до северо-западного угла 2-х этажного дома по ул. Лермонтова, д. 27, далее на юго-восток вдоль его юго-западного фасада, от южного угла вышеуказанного дома под прямым углом к северному краю проезжей части ул. Октябрьской, далее на восток до оси пер. Песочного напртив южного угла жилого дома по ул. Октябрьская, 

<

...>, далее на юго-восток до бровки пойменного рельефа реки Ушайки, далее на юго-запад вдоль бровки, далее по юго-западной границе участков застройки по ул. ФИО11, д. № 25, 27, 29 до оси пер. Крестьянского, далее по его оси на северо-восток 20 метров, далее по юго-западной границе участков жилых домов по ул. ФИО11, 

<

...> до линии застройки нечётной стороны ул. Лермонтова, далее на юго-запад по линии застройки нечётной стороны ул. Лермонтова до условной линии перпендикулярной проезжей части ул. Лермонтова, далее на северо-запад по бровке пойменного рельефа реки Ушайки до крайней юго-восточной точки границы территории ОЗФ 1-3, далее вдоль вышеуказанной границы согласно её очертаниям до исходной точки ( л.д. 96 т. 11 материалов дела 3а-46/2019). 

Указанный исторический район Болото отнесен к ценным элементам исторической планировки. Согласно ведомости исторической застройки, формирующей исторический каркас центральной части Томска, и схемы ценных элементов планировочного каркаса, историко-градостроительному опорному плану, в районе Болото (Загорное) расположены 22 здания ценной исторической средовой застройки, формирующие образа подножия Воскресенской горы, которое является вторым планом главной площади города, в указанном районе расположен исторический усадебный комплекс (ул. ФИО11, 1, лит. А, Б, В), усадьбы, расположенные по ул. ФИО11 27 и 29, доходные дома конца 19, начала 20 века по ул. Лермонтова 7 и 9 сами по себе являющиеся ценной средовой застройкой, формирующей каркасные улицы исторического района. Улица Загорная является основной улицей-направлением исторических слобод и сама по себе находится в зоне территории исторических слобод, сохранившей элементы до регулярной планировки 17-18 веков (т. 8 л.д. 25, 29, 51-53, 68, 88-89, 91, 92 материалов дела № 3а-46/2019).

Дома по ул. ФИО11 10 и ФИО11 14 отнесены к числу зданий, формирующих исторический образ города (т. 8 л.д. 18, 21, т. 12 л.д. 37, 38 материалов дела № 3а-46/2019).

Указанная зона охраны характеризуется особо ценными, четко локализуемыми фрагментами исторической планировки, которые относятся к градостроительным ансамблям и достопримечательным местам, максимально сохранившие характеристики традиционной пространственно-планировочной организации, застройка которых имеет наиболее высокую степень сохранности исторической и природной среды (т. 10 л.д. 24 материалов дела № 3а-46/2019).

Архитектурно-планировочная ценность типичной застройки указанного исторического района Болото, формирующей образ подножия Воскресенской горы подтверждается также схемой бассейнов видимости архитектурных доминант центральной части города (т. 9 л.д. 87-88 материалов дела № 3а-46/2019).

Административный истец является собственником земельного участка по адресу: /__/ с кадастровым номером /__/ и здания, расположенного по указанному адресу, с кадастровым номером /__/, находящихся в зоне ЗРФ 3-6 и ОЗР 1-15, которые находятся в кварталах /__/ и /__/, расположенных в историческом районе /__/, что отображено на схеме расположения исторических районов г. Томска с нумерацией кварталов по БТИ (т. 8 л.д. 60, т. 10 л.д. 76 материалов дела № 3а-46/2019).

Зона охраны ОЗР 1-15 является зоной, в границах которой расположены особо ценные, четко локализуемые фрагменты исторических территорий, застройка которых имеет высокую концентрацию историко-культурной ценности, в том числе культурного слоя (памятники археологии). 

Описание границ охранной зоны ОЗР 1-15 отражено в томе 4 книге 2 проекта зон охраны согласно которому внешняя граница проходит от северо-западной точки пересечения условной линии, проходящей вдоль западного фасада здания пер. 1905 года, 7а, и условной линии, проходящей на расстоянии 3,0 м от северного фасада здания пер. 1905 года, 7а, далее на восток до линии застройки четной стороны пр. Ленина, далее на юг вдоль линии застройки 38,0 м, далее на восток по условной линии, проходящей вдоль северного фасада восстановленного здания пр. Ленина, 135, далее вдоль восточного и южного фасадов этого здания до нечетной стороны линии застройки пр. Ленина, далее на юг вдоль линии застройки, далее на восток вдоль четной стороны линии застройки пер. Совпартшкольного, далее по условной линии, проходящей вдоль восточной границы территории объекта культурного наследия по пр. Ленина, 129, далее перпендикулярно на восток 4,5 м до северо-западного угла каменного сооружения, далее на юг и вдоль западного и южного фасада каменного нежилого сооружения, далее на юг вдоль условной линии, проходящей вдоль западного фасада каменного гаража (47,0 м от линии застройки пр. Ленина) до условной линии, проходящей параллельно и на расстоянии 13,0 м от южного фасада здания пр. Ленина, 123, далее на запад по этой линии до условной линии, проходящей вдоль линии застройки нечетной стороны пр. Ленина, далее на юг вдоль этой линии до северо-западного угла территории объекта культурного наследия по пр. Ленина, 119, далее на восток и вдоль северного, восточного и южного участков территории объекта культурного наследия пр. Ленина, 119, далее на юг до юго-западного угла здания пр. Ленина, 117, далее на восток вдоль южного фасада здания пр. Ленина, 119, далее от угла здания перпендикулярно на юг и вдоль восточного фасада каменного нежилого сооружения, далее на запад вдоль южного фасада этого сооружения, далее на север и вдоль восточного, северного и западного участков границы территории выявленного объекта культурного наследия по пр. Ленина, 115, далее продолжая направление до линии застройки четной стороны пр. Ленина, далее на север до юго-восточного угла здания пр. Ленина, 82а, далее на запад по условной линии, проходящей по южной стене здания пр. Ленина, 82а (вдоль северной границы территории объекта культурного наследия пл. Ленина, 7), далее на север по условной линии, проходящей на расстоянии 3,0 м от восточного торца здания ул. Карла Маркса, 3, далее на восток и вдоль северного и восточного участков ОЗФ 1-10, далее от северо-восточного угла ОЗФ 1-10 на восток вдоль северного фасада здания пер. Кооперативный, 10, далее на север вдоль западного участка территории объекта культурного наследия по пр. Ленина, 86, далее на восток 6,5 м вдоль западного участка территории объекта культурного наследия по пр. Ленина, 86, далее перпендикулярно на север вдоль до северо-восточного угла 2-этажного гаража, далее на запад и вдоль фасада 2-этажного гаража со стороны пр. Ленина до южного торца здания пр. Ленина, 92/1, далее на восток по условной линии, продолжающей линию южного торца здания пр. Ленина, 92/1, до условной линии, проходящей вдоль восточного фасада здания пр. Ленина, 96, далее на север по этой линии, далее перпендикулярно на запад вдоль условной линии, проходящей на расстоянии 5,0 м от южного фасада здания пр. Ленина, 98, далее на север по условной линии, проходящей на расстоянии 18,0 м от западного фасада здания пр. Ленина, 98, до условной линии, проходящей в створе северного фасада здания пр. Ленина, 100, далее на восток до условной линии, проходящей вдоль западного фасада здания пр. Ленина, 102, далее на север по этой линии до исходной точки. Внутренняя граница проходит по границам территорий объектов культурного наследия: пр. Ленина, 84, 90, 123, 125.

В границах указанной зоны охраны объектов культурного наследия находятся следующие объекты культурного наследия регионального значения «2-х этажное здание кирпичное здание сер. XIX в.», по адресу: 

<

...> (угол пер. Совпартшкольный, 11), объект культурного наследия регионального значения «Государственный банк, кон. XIX в», по адресу: 

<

...> объект культурного наследия регионального значения «Одноэтажный дом «на погребах», с мезонином. XIX в», по адресу: 

<

...>; Объект регионального значения «Доходный дом Е. Некрасовой, кон. XIX в.», по адресу: 

<

...>; объект регионального значения «Двухэтажный кирпичный особняк сер. XIX в. Стиль поздний ампир», по адресу: 

<

...> (угол пер.Кооперативный, 12); объект регионального значения «Торговый дом «ФИО8 и ФИО9», кон. XIX в.», по адресу: 

<

...> (ранее сложившийся адрес: 

<

...>); объект регионального значения «Особняк ФИО10, сер. XIX в.», по адресу: 

<

...>; объект регионального значения «3-х этажный кирпичный дом сер. XIX в.» по адресу: 

<

...> (т. 11 л.д. 31-32 материалов дела № 3а-46/2019).

Установленное ограничение на применение только традиционных строительных материалов – дерева в качестве основного или смешанного типа (первый этаж кирпичный, второй деревянный), применение традиционных строительных материалов (дерево, кирпич) обосновано и направлено на сохранение ценной архитектурно-исторической среды объектов культурного наследия и в целом исторического облика исторических районов Болото и Пески. 

Приложение № 9, устанавливающее требования и ограничения в отношении зоны охраны ЗРР 4-25 оспариваемых требований к существующим объектам капитального строительства, равно как и к принципу застройки земельного участка не содержит (установлено требование применение традиционных или нейтральных материалов, принцип застройки – по красной линии). 

Анализируя содержание судебных актов по делу № 3а-46/2019, суд приходит к выводу о том, что обстоятельства, предусмотренные пунктом 2, 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в силу части 2 статьи 64 приведенного Кодекса, а также разъяснений, изложенных в абзаце седьмом пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами», установленные, в том числе, решением Томского областного суда от 07.10.2019 по делу № 3а-46/2019 имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц и не нуждаются в повторной проверке и установлении при рассмотрении настоящего административного дела.

Оценивая основания административного иска о несоответствии оспариваемого акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не являвшихся предметом проверки по делу № 3а-46/2019, суд исходит из следующего.

Согласно статье 42 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В соответствии с абзацем 3 пункта 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

В силу положений статьи 104 Земельного кодекса Российской федерации зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в том числе в целях обеспечение сохранности объектов культурного наследия. 

Статьей 5 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ предусмотрено, что земельные участки в границах территории объектов культурного наследия, включенных в Реестр, относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным Федеральным законом. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Как было указано выше, в соответствии со статьей 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности. При этом охранная зона объекта культурного наследия – территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия, а зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности – территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

В пункте 5 статьи 63 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ установлено, что зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, относятся соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения.

Положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что градостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункт 10 статьи 2); при этом действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия (пункт 1 части 4 статьи 36)

В соответствии с частью 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы зон с особыми условиями использования территории в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

Из системного толкования указанных выше норм законодательства об охране объектов культурного наследия и пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с требованиями статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что зоны охраны объектов культурного наследия и защитная зона объектов культурного наследия являются разновидностью зон с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ).

В рассматриваемом случае ЗОУИТ – это территории, в границах которых в публично-значимых целях устанавливаются ограничения использования земельных участков, направленные на охрану объектов культурного наследия.

Таким образом, полномочия органов государственной власти субъекта на установление указанных зон, режимов использования земель и градостроительных регламентов вытекают из приведенных выше нормативных актов, в связи с чем довод о превышении полномочий при утверждении оспариваемого постановления не основан на законе. 

Применительно к зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 5 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом положения части 5 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, исходя из их буквального толкования, не содержат каких-либо ограничений установления подобных ограничений в зонах с особыми условиями территории и, по сути, направлены на регулирования градостроительных регламентов, устанавливаемых Правилами землепользования и застройки на основании уже установленных режимами таких зон с особыми условиями использования территории ограничений. 

Вопреки доводам административного истца, в соответствии со статьей 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ зона охраны объекта культурного наследия и зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается не только в целях сохранения лишь его визуального восприятия но и в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории.

Также не состоятельна ссылка административного истца на то, что указанные положения оспариваемого акта противоречат части 2.1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации. 

В соответствии с частью 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя: предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

Частью 2 указанной статьи установлено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 данной статьи размеры и параметры, их сочетания.

Частью 2.1 установлены особенности установления указанных предельных параметров применительно к параметрам разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

Оспариваемый акт, вопреки доводам административного истца, не устанавливает предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

В соответствии с положениями пункта 31 части 1 статьи 9 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ утверждение перечня исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации, предмета охраны исторического поселения федерального значения, границ территории исторического поселения федерального значения, требований к градостроительным регламентам в указанных границах отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. К их же компетенции в связи с этим отнесено и согласование проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения (пункт 32 части 1 статьи 9 указанного Федерального закона). 

Границы территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области; предмет охраны исторического поселения федерального значения город Томск Томской области и требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области определены приказом Минкультуры России от 04.06.2024 № 1055 «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области», зарегистрированном в Минюсте России 10.07.2024 за №78795.

Земельные участки административного истца по адресам: /__/, /__/ находятся в границах зоны территорий с традиционной деревянной малоэтажной застройкой (Р-2).

Пунктом 11 приложения № 4 к приказу Минкультуры России от 04.06.2024 № 1055 в части требований к ограничениям использования земельных участков и объектов капитального строительства отнесены ограничения изменения типа застройки (подпункт 4), в которых запрещается изменение характеристик существующей застройки, за исключением приведения застройки в соответствие с исторической; изменение сложившихся характерных типов застройки. Напротив, разрешается сохранение усадебной застройки с разрывами, в соответствии со сложившимся композиционно-пространственным типом усадебной застройки, с сохранением ритма застройки.

В подпункте 24 «Объемно-пространственные и композиционно-силуэтные характеристики» указано на деревянный ил смешанного типа (первый этаж кирпичный, второй – деревянный) традиционный для г. Томска дом с вальмовой (или двускатной) кровлей, прямоугольной формы в плане, угол наклона кровли до 30 градусов.

Подпункт 25 Приложения определяет основные отделочные и конструктивные материалы, к числу которых относит применение традиционных строительных материалов – дерево, кирпич, металл. 

В указанном пункте прямо закреплено, что запрещается новое строительство кирпичных и каменных зданий, а также зданий из современных конструктивных материалов, включая бетон, железобетон, пенобетон.

Земельные участки административного истца по адресам: /__/ и /__/ находятся в границах зоны территорий с традиционной деревянной малоэтажной застройкой (Р-7), требования к градостроительным регламентам которой устанавливаются пунктом 16 приложения № 4 к приказу Минкультуры России от 04.06.2024 № 1055.

Подпункт 22 пункта 16 к объемно-пространственным и композиционно-силуэтным характеристикам относит, в том числе, деревянный или смешанного типа (первый этаж – кирпичный, второй – деревянный) традиционный для г. Томска дом.

Подпункт 23 указывает основные отделочные и конструктивные материалы, где закреплена необходимость применения традиционных строительных материалов – дерево, кирпич, металл.

Помещение административного истца по адресу: /__/ находится в границах зоны охраны территорий с традиционной деревянной малоэтажной застройкой (Р-8), требования к градостроительным регламентам которой закреплены в пункте 17 приложения № 4 к приказу Минкультуры России от 04.06.2024 № 1055.

Подпункт 23 пункта 17 определяет объемно-пространственные и композиционно-силуэтные характеристики, к числу которых отнесен деревянный или смешанного типа (первый этаж – кирпичный, второй – деревянный) традиционных для г. Томска дом.

Подпункт 24 указывает на основные отделочные и конструктивные материалы – применение традиционных строительных материалов – дерево, кирпич, металл.

Подпункт 4 пункта 11 приложения № 4 к приказу Минкультуры России от 04.06.2024 № 1055 закрепляет сохранение усадебной застройки с разрывами, в соответствии со сложившимся композиционно-пространственным типом усадебной застройки, с сохранением ритма застройки. Прямо установлен запрет на изменение характеристик существующей застройки, за исключением приведения застройки в соответствие с исторической; изменение сложившихся характерных типов застройки.

Вопреки доводам административного истца, указанным приказом установлены конкретные требования к градостроительным регламентам. 

Проверка же законности названного нормативного акта предметом настоящего иска не является и не относится к компетенции Томского областного суда. 

Положениями статьи 9.2 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отнесены государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия; установление требований к сохранению объектов культурного наследия федерального значения, требований к содержанию и использованию объектов культурного наследия федерального значения в случае, требований к обеспечению доступа к объектам культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), требований к сохранению объектов культурного наследия регионального значения, требований к содержанию и использованию объектов культурного наследия регионального значения, требований к обеспечению доступа к объектам культурного наследия регионального значения, требований к сохранению объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, требований к содержанию и использованию объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, требований к обеспечению доступа к объектам культурного наследия местного (муниципального) значения, подготовка и утверждение охранных обязательств собственников или иных законных владельцев объектов культурного наследия. 

В соответствии с положениями частей 1, 2 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. При этом, охранная зона объекта культурного наследия это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия, и случаев, установленных Земельным кодексом Российской Федерации; зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности это территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

В соответствии с постановлением Администрации Томской области № 226а от 14.06.2012, им утверждены именно границы зоны охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, а не предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области. 

Соответственно, доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного акта приведенным выше положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и положениям Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ основаны на неверном токования положений приведенных выше нормативных актов. 

Также не состоятельным является довод истца о противоречии оспариваемого нормативного акта в части положениям Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», поскольку в силу положений статьи 3 указанного Федерального закона объектом технического регулирования являются здания и сооружения любого назначения (в том числе входящие в их состав сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения), а также осуществляемые на всех этапах их жизненного цикла процессы инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, монтажа, наладки, эксплуатации (включая текущий ремонт), сноса. При этом статьей 34 указанного Федерального закона установлено, что строительство здания или сооружения должно осуществляться с применением строительных материалов и изделий, обеспечивающих соответствие здания или сооружения требованиям данного Федерального закона и проектной документации.

Таким образом, указанный Федеральный закон не регламентирует использование конкретных строительных материалов, в том числе в зоне охраны объекта культурного наследия, либо зоне регулирования застройки и не исключает возможности установления ограничений использования тех или иных строительных материалов специальными нормативными актами. 

Суд также приходит к выводу о том, что оспариваемые положения не противоречат действующей редакции постановления Правительства Российской Федерации № 972 от 12.09.2015, исходя из следующего.

Вопреки доводам административного истца, пункт 9 постановления Правительства Российской Федерации № 972 от 12.09.2015 в редакции, действовавшей на момент внесения последних изменений в оспариваемый акт (18.01.2019), устанавливал, что режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах охранной зоны, в том числе единой охранной зоны, устанавливаются с учетом следующих требований: запрещение строительства объектов капитального строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной и (или) природной среды объекта культурного наследия (восстановление, воссоздание, восполнение частично или полностью утраченных элементов и (или) характеристик историко-градостроительной и (или) природной среды); ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм; иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении.

Пункт 10 указанного постановления Правительства Российской Федерации содержал указание на то, что требования к градостроительным регламентам в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, в том числе единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, устанавливаются с учетом следующих требований: ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений; ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений; обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта, а также предусматривал возможность установления иных требований, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт «ж»).

Действующая редакция пунктов 9 и 10 постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2024 также содержит требования и ограничения, согласно которым в границах охранной зоны, единой охранной зоны устанавливаются ограничения использования земельных участков, водных объектов и их частей, в том числе запрет на использование строительных технологий, оказывающих негативное воздействие на объекты культурного наследия и историческую застройку, на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства в параметрах, нарушающих характеристики историко-градостроительной среды или препятствующих ее сохранению и (или) восстановлению, за исключением случаев, если такие строительство, реконструкция необходимы для обеспечения функционирования объекта культурного наследия.

Вопреки доводам административного истца, статья 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержит понятия строительных технологий, а регламентирует лишь процедуру архитектурно-строительного проектирования.

В соответствии с Большой Российской энциклопедией под технологией строительного производства понимается совокупность процессов по изготовлению изделий и конструкций и превращению их в готовую строительную продукцию – здания и сооружения, а под строительной технологией понимается совокупность действий, способов и средств, направленных на обработку исходных природных и искусственных материалов, изменение их характеристик, состояния и положения в пространстве с целью создания проектной строительной продукции Соответственно, понятие строительной технологии охватывает, в том числе, и использование тех или иных строительных материалов, что согласуется с показаниями свидетеля Н., имеющего высшее специальное образование в области строительства и архитектуры, о том, что понятие строительной технологи шире и включает в себя использование тех или иных строительных материалов. 

Также административным истцом заявлено требование о признании недействующими пунктов 3 и 4 приложения № 6 раздела «Требования и ограничения к земельному участку» в части установления принципа застройки участка и типа застройки. В обоснование данного требования указано, что данная правовая норма противоречит положениям статьи 7, части 5 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а кроме того, принципу определенности и реализуемости, установленному постановлением Правительства Российской Федерации № 972 от 12.09.2015. 

Оценивая указанные доводы, суд приходит к следующему. 

В преамбуле к Федеральному закону от 25.06.2002 № 73-ФЗ говорится о том, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Положения статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» имеют целью создавать условия, необходимые для сохранения объектов исторического и культурного наследия и достижения баланса частных и публичных интересов.

Наличие у объектов культурного наследия исторических и культурных особенностей, обусловливающих их особую защиту, обеспечиваются данной защитой, в том числе, за счет ограничительных законодательных требований, связанных с функционированием данных объектов и прилегающей к ним территории (данные требования содержатся, в том числе, в подпункте 1 пункта 1 статьи 5.1 и пункте 3 статьи 40 указанного Федерального закона)

В соответствии с пунктом 10 Положения «О зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 972 от 12.09.2015, в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются следующие ограничения использования земельных участков, водных объектов и их частей – запрет на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства в параметрах, нарушающих характеристики историко-градостроительной среды или препятствующих ее сохранению и (или) восстановлению.

В соответствии с материалами по обоснования установления зон охраны зона ЗРФ 1-2 установлена в отношении особо ценных, четко локализуемых фрагментов исторической планировки, которые относятся к градостроительным ансамблям и достопримечательным местам, максимально сохранившим характеристики традиционной пространственно-планировочной организации, застройка которых имеет наиболее высокую степень сохранности исторической и природной среды.

С учетом изложенного установление требований к принципу застройки «Усадебная застройка с разрывами, сохранение исторической линии застройки», а также установление требования к типу застройки «Усадебная застройка» являлось обоснованным, необходимость установления такого ограничения обусловлена сохранением характеристики историко-градостроительной среды.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25.04.1995 № 3-П, от 15.07.1999 № 11-П, от 11.11.2003 № 16-П и от 21.01.2010 № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Из разъяснений, приведенных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Постановлением Администрации Томской области 226а от 14.06.2012 (в редакции от 18.01.2019) в отношении охранной зоны объектов культурного наследия ЗРФ 1-2 пунктом 3 приложения № 6 «Требования к земельному участку» установлен принцип застройки участка – «Усадебная застройка с разрывом, сохранение исторической линии застройки», а пунктом 4 установлен тип застройки – «В соответствии со сложившимся композиционно-пространственным типом усадебной застройки».

Административный истец мотивирует свои требования тем, что понятие усадебной застройки не определено ни в самом нормативном акте, ни в ином акте, имеющем большую юридическую силу, что вызывает неоднозначное толкование данных положений нормативного акта. 

Суд не может согласиться с указанными доводами, поскольку требования к принципу застройки земельного участка и типу застройки сформулированы конкретно и однозначно: «Усадебная застройка с разрывами, сохранением исторической линии застройки», «Типичная застройка города Томска в том числе усадебного типа и ее развитие в течение исследуемого исторического периода», равно как и «сложившийся композиционно-пространственный тип усадебной застройки» подробно описаны в материалах по обоснованию зон охраны (т. 5 л.д. 121-141, т. 6 л.д. 16-29, 32, 38, 146-155, 174-176, 183-184, 185-187, 189-191, 240, т. 8 л.д. 38-39, 51-53, 102-104, 107-108, 113, т. 9 л.д. 6-69 материалов дела № 3а-46/2019). 

СП 42.1330 «Снип 2.07.01-89*» в редакции, действовавшей на момент внесения последних изменений в оспариваемый акт (18.01.2019), содержал понятие зоны усадебной застройки, под которой понимается территория, занятая преимущественно одно- или двухквартирными 1-2-этажными жилыми домами с хозяйственными постройками на участках от 1000 м.кв. до 2000 м.кв. и более. Также указанным актом были установлены требования для усадебного типа застройки, например: расстояние от окон жилых помещений (комнат, кухонь и веранд) до стен дома и хозяйственных построек, расположенных на соседних земельных участках, – не менее 6 м; расстояние от границы участка: до стены жилого дома – 3 м, до хозяйственных построек – 1 м.

В методических пособиях «Термины и определения в нормативных технических документах по проектированию жилых, общественных и производственных зданий» Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации дается понятие дома усадебного типа – жилищная единица, включающая квартиру (квартиры) и приквартирный участок, а также хозяйственные, производственные, рекреационные постройки и площадки, зеленые насаждения в границах участка. 

Более того, то обстоятельство, что понятие усадьбы и усадебной застройки как таковое является исторически сложившимся понятием, имеющим конкретное содержание, подтверждается общедоступными сведениями. 

Так, в Толковом словаре живого великорусского языка В.И.Даля слово «усадьба» обозначает отдельный дом с примыкающими к нему строениями, угодьями.

Усадьба в русской архитектуре – это комплекс жилых, хозяйственых, парковых и др. построек, составляющих единое архитектурное целое. 18 век – 1-я четверть 19 века (Большая советская энциклопедия).

Усадьба – комплекс жилых, хозяйственных, парковых и других построек, составляющих одно хозяйственное и архитектурное целое (Большой энциклопедический словарь).

В книге «Второе жилище горожан» ФИО12, выписки из которой приобщены к материалам дела в ходе допроса свидетеля К., дается определение модели усадьбы: «Господствующий дом – ядро» - «двор+парк» - «дальняя периферия» (земельные владения сельскохозяйственные угодья) (л. 80, 102 монографии). 

Допрошенная в ходе судебного свидетель К. (консультант Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области) пояснила, что она ранее работала в должности архитектора в институте СибСпецпроектреставрация и участвовала в разработке проекта зон охраны и материалов по их обоснованию. В рамках разработки проекта зон охраны, (в том числе зоны ЗРФ 1-2) были проанализированы все элементы исторической части города, а именно каркасные элементы и фоновые элементы, в том числе морфотипы застройки. В ходе анализа морфотипа застройки было выявлено, что для г. Томска характерно большое количество исторической застройки усадебного типа. Такая застройка характерна в том числе для улицы Загорной в г. Томске. Указанный исторический район складывается следующим образом: ул. ФИО11 является радиальной улицей, идет от центра к ул. Трактовой. Ул. Загорная идет под горой Воскресенской. Перечисленные улицы являются каркасными. Основные улицы дублируют их. Застройка в центре этого района является исторической усадебной застройкой не доминантного типа. Все доминанты расположены на горе, здесь также имеются архитектурные акценты, которые расположены по ул. Шишковой, а именно истерические усадьбы, которые отнесены к объектам культурного наследия, в том числе федерального значения. Та застройка, которая находится внутри исторического района, сохраняет усадебный тип застройки конца 19 – начала 20 века. 

Указанная типичная усадебная застройки представляет большую ценность, поскольку для г. Томска характерно наличие такого объекта как Воскресенская гора, которая состоит в визуальной связи со своими и окружающими ее архитектурными ансамблями. С Воскресенской горы открывается возможность увидеть застройку сверху. Застройка представляла собой деревянные усадебные одно или двухэтажные дома с каменными низом и деревянным верхом. Все было построено в едином стиле доходных или усадебных домов указанного исторического периода. 

Сохранение усадебной застройки указанной территории обусловлено необходимостью сохранения пространственно-планировочной структуры, которая исторически сложилась в этом районе. 

Визуальное восприятие указанного района как единого ансамбля позволили включить эту территорию как достопримечательное место в перечень объектов культурного наследия.

Усадебная застройка, помимо определённых понятий, отраженных в нормативных документах, является исторически сложившимся и включает в себя индивидуальный жилой дом, а также сад или огород и двор – хозяйственный или перед домом. То есть это комплекс объекта недвижимости, который включает земельный участок, основной объект капительного строительства, а также сооружения, которые позволяют обслуживать объект недвижимости. Любая усадьба представляет собой усадебный комплекс. В данном случае усадьба подразумевает некоторые элементы, а именно она имеет ограждение, основной дом и хозяйственные постройки, а усадебный дом, как правило, находился по красной линии.

Анализируя указанные показания свидетеля и представленные материалы, суд приходит к выводу, что они согласуются между собой и взаимодополняют друг друга, позволяя прийти к выводу об отсутствии прорвой неопределённости в оспариваемых положениях Постановления Администрации Томской области № 226а от 14.06.2012.

Утверждения административного истца и его представителей о том, что понятия «усадебного типа застройка» и «усадьба» должны были быть раскрыты в Градостроительном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 25.06.2002 № 73-ФЗ, либо в самом оспариваемом нормативном акте, на законе не основаны. 

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что установленные постановлением Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а оспариваемые ограничения, имеющие целью сохранение истерически сложившегося восприятия объекта культурного наследия и обеспечения условий композиционного взаимодействия объектов реконструкции и нового строительства с застройкой владений, обладающих самостоятельной историко-культурной ценностью, баланс государственного (общественного) и частного (индивидуального) интереса не нарушают.

Довод административного истца о том, что оспариваемые положения привели к нарушению его прав и законных интересов, которое заключается в том, что решением Октябрьского районного суда г. Томска от 04.04.2024 по делу № 2-37/2024 частично удовлетворен иск администрации Города Томска к ФИО1 о признании объектов капитального строительства самовольными постройками и их сносе, судом оценивается критически, поскольку исходя из содержания апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда от 29.08.2024 и определения судебной коллегии по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 05.11.2024 основанием удовлетворения заявленных администрацией Города Томска требований послужили нарушения не только оспариваемых в рамках настоящего дела положений постановления Администрации Томской области № 226а от 14.06.2012. 

Также не подлежат оценке в рамках абстрактного нормоконтроля доводы о соответствии возведённых на земельном участке, расположенном по адресу: /__/, строений требованиям безопасности и соответствия их внешнего облика предъявляемым требованиям. 

Само по себе наличие либо отсутствие на земельном участке объекта культурного наследия не исключает возможности вхождения земельного участка в зону охраны объекта культурного наследия, зону регулирования застройки. 

Нельзя признать состоятельным и довод административного истца о нарушении оспариваемым постановлением его прав как собственника по пользованию земельным участком, попавшим в зону регулирования застройки, поскольку граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами (пункт 1 статьи 43 указанного Кодекса).

Между тем, положения статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусматривают ограничения для свободного усмотрения собственников при использовании принадлежащих им земельных участков, входящих в одну из зон охраны.

Кроме того, действующий механизм защиты земельных прав, установленный в Земельном кодексе Российской Федерации, предоставляет административному истцу возможность выбрать иные адекватные способы защиты предполагаемых нарушенных прав, в том числе предусмотренные положениями статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации.

Поскольку по изложенным выше мотивам постановление администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а в его оспариваемой части не противоречит имеющим большую юридическую силу требованиям законодательства, а также не нарушает прав административного истца в указанных аспектах, в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Администрации Томской области о признании недействующими отдельных положений постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны» (в редакции постановления Администрации Томской области от 18.01.2019 № 16а) – отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий 

Мотивированное решение составлено 20 октября 2025 года.