1 инстанция : Ширяевская Е.С. 

2 инстанция : Охапкина Г.А. – председательствующий, докладчик,

Жидкова О.В.,

Мещерякова Н.В.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

от 24 декабря 2018 года № 44Га- 45/2018

Президиум Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Трофимова И.Э,

членов президиума Ягодиной Л.Б., Бочкаревой И.Н., Швецовой М.В., 

при секретаре Дрозд И.О.

рассмотрел в судебном заседании дело по административному иску ФИО1 о к Администрации города Вологды о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, о возложении обязанности устранить допущенные нарушения, по определению судьи Вологодского областного суда Король И.Н., внесенному в президиум Вологодского областного суда по кассационной жалобе Администрации города Вологды. 

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Король И.Н., президиум

у с т а н о в и л :

на основании соглашения №... от 

<

ДАТА> о перераспределении земель, государственная собственность на которые не разграничена, и земельного участка с кадастровым номером ..., находящегося в частной собственности, ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером ... площадью ... кв.м, расположенного по адресу: 

<

адрес>, категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: для эксплуатации и обслуживания индивидуального жилого дома (л.д. 17).

22 января 2018 года ФИО1 обратился в Департамент градостроительства Администрации города Вологды с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства - индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером ... (л.д. 25-26).

Письмом начальника Департамента градостроительства Администрации города Вологды от 

<

ДАТА> №... ФИО1 отказано в выдаче разрешения на строительство на основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации со ссылкой на то, что проектируемый индивидуальный жилой дом выходит на магистральную улицу районного значения, вследствие чего, ввиду значимого с градостроительной точки зрения местоположения объекта, указано на необходимость доработки архитектурно-композиционного облика и цветовой расцветки фасадов объекта для формирования целостного архитектурно-градостроительного облика застройки с учетом окружения (л.д. 7-8).

Полагая, что отказ в выдаче разрешения на строительство нарушает его права и законные интересы в сфере градостроительной деятельности и противоречит требованиям нормативно-правовых актов Российской Федерации, ввиду того, что градостроительным регламентом зоны Ж-1, утвержденным Правилами землепользования и застройки г. Вологды, и градостроительным планом земельного участка, выданным Администрацией города Вологды каких-либо ограничений и требований к объектам капитального строительства не установлено, ФИО1 07 марта 2018 года обратился в суд с административным иском к Департаменту градостроительства Администрации города Вологды о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, изложенный в письме от 

<

ДАТА> №...; возложении на административного ответчика обязанности выдать разрешение на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером ..., расположенном по адресу: 

<

адрес> (л.д. 4-6).

Определением Вологодского городского суда Вологодской области от 27 марта 2018 года, внесенным в протокол судебного заседания, произведена замена ненадлежащего административного ответчика – Департамента градостроительства Администрации города Вологды на надлежащего – Администрацию города Вологды (л.д. 36 оборотная сторона).

В судебном заседании административный истец ФИО1, его представитель ФИО2 исковые требования просили удовлетворить.

Представитель административного ответчика Администрации города Вологды ФИО3 исковые требования не признала по основаниям, изложенным в оспариваемом решении, пояснив, что архитектурный облик и колористические решения объекта не соответствуют облику, сложившемуся в районе индивидуальной жилой застройки, и создают дисгармоничное пространство, объект похож на объект розничной торговли.

Решением Вологодского городского суда Вологодской области от 27 марта 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 20 июня 2018 года, административные исковые требования ФИО1 удовлетворены.

Признан незаконным отказ Департамента градостроительства Администрации города Вологды в выдаче ФИО1 разрешения на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: 

<

адрес>, выраженный в письме от 

<

ДАТА> №....

На Администрацию города Вологды возложена обязанность выдать ФИО1 разрешение на строительство индивидуального жилого дома, расположенного на земельном участке с кадастровым номером ..., по адресу: 

<

адрес>, на основании заявления ФИО1 от 22 января 2018 года.

В кассационной жалобе, поступившей в Вологодский областной суд 25 октября 2018 года, Администрация города Вологды со ссылкой на существенное нарушение норм материального права просит об отмене состоявшихся судебных постановлений. 

Указывает, что при выдаче разрешения на строительство во внимание должны быть приняты не только положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, но и требования муниципальных правовых актов. В частности, статья 7.2 Правил землепользования и застройки города Вологды, утвержденных решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72, которой установлены требования к архитектурному облику городской среды, предусматривающие, что при разработке архитектурных решений новых объектов, расположенных в застроенной части города, необходимо учитывать архитектурный облик сложившейся застройки, однако в данном случае, внешний облик планируемого объекта названным требованиям не соответствует; 

представленные ФИО1 документы для выдачи разрешения на строительство указывают о намерении строительства объекта розничной торговли, а не индивидуального жилого дома, что свидетельствует о злоупотреблении правом со стороны ФИО1 и получении разрешительной документации на строительство объекта розничной торговли в обход действующего законодательства;

имеющийся в собственности административного истца земельный участок с разрешенным использованием для обслуживания индивидуального жилого дома не может быть использован для иных целей, в том числе и для строительства нового жилого дома.

По запросу судьи Вологодского областного суда от 30 октября 2018 года дело истребовано для проверки в кассационном порядке.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, президиум Вологодского областного суда находит их обоснованными. 

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). 

Такого характера нарушения допущены судами при рассмотрении дела.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.

Полномочиями на выдачу разрешения на строительство обладают органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 вышеназванного Кодекса).

Частью 9 статьи 51 Градостроительного кодекса (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) предусмотрено, что в целях строительства объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет в уполномоченный орган заявление о выдаче разрешения на строительство. Для принятия решения о выдаче разрешения на строительство необходимы документы, в том числе:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство;

3) схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства. 

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка; выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство в случае отсутствия документов, предусмотренных частями 7 - 9 настоящей статьи, или несоответствия представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Разрешая спор, и удовлетворяя заявленные ФИО1 требования, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, исходили из того, что отказ Департамента градостроительства Администрации города Вологды в выдаче разрешения на строительство возлагает на ФИО1 дополнительную, не предусмотренную законодательством обязанность внесения изменений в проектную документацию в части доработки архитектурно-композиционного решения объема и цветового решения фасадов объекта. 

Между тем, согласно части 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 названного Кодекса).

Аналогичные правила закреплены в подпункте 2 пункта 1 статьи 40, статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Согласно пункту 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Статьей 57.3 названного Кодекса предусмотрена необходимость подготовки градостроительных планов земельных участков применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов), содержащих сведения об основных, условно разрешенных и вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка, о предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий.

Из изложенных правовых норм следует, что федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с правилами землепользования и застройки и воспроизводится в градостроительном плане земельного участка, в котором указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. 

Решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 утверждены Правила землепользования и застройки города Вологды, частью 6 статьи 10 которых определены сведения, подлежащие обязательному указанию в градостроительном плане земельного участка; а статьей 7.2 установлены требования к архитектурному облику городской среды, обязывающие при разработке архитектурных решений новых объектов, расположенных в застроенной части города, учитывать архитектурный облик сложившейся застройки.

Как следует из материалов дела, на основании заявления ФИО1 Департаментом градостроительства Администрации города Вологды подготовлен градостроительный план земельного участка с кадастровым номером ..., в котором отражена информация как предусмотренная частью 6 статьи 10 Правил, в частности указаны границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте; информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке; информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; так и информация о том, что архитектурные и колористические решения индивидуального жилого дома, а также благоустройство земельного участка должны создавать гармоничное и слаженное жизненное пространство (л.д. 9-16).

Таким образом, поскольку градостроительный план земельного участка административного истца воспроизводит сведения, содержащиеся в правилах землепользования и застройки применительно к конкретному земельному участку, и в нем указана информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях, доводы Администрации города Вологды о том, что несоответствие представленных административным истцом документов требованиям градостроительного плана земельного участка в силу действующего правого регулирования является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, заслуживают внимания.

Кроме того, как следует из положений статей 40, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, возможность застройки земельного участка определяется в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования участка.

Невозможность произвольного изменения землепользователем вида разрешенного использования земельного участка, в том числе в рамках предусмотренных градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, в случаях, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель, следует из статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 7, 85, 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

Соответственно, если правообладатель земельного участка по тем или иным причинам желает застроить его иным образом, то для этого подлежит изменению его целевое назначение и разрешенное использование с получением на это необходимых согласований и с соблюдением процедуры, установленной законом.

Однако в данном случае те обстоятельства, что земельный участок с кадастровым номером ... сформирован в результате перераспределения земель, имеет адрес: 

<

адрес> разрешённое использование: для эксплуатации и обслуживания индивидуального жилого дома, и доводы Администрации города Вологды о том, что строительство на принадлежащем истцу земельном участке объекта, имеющего характеристики объекта розничной торговли, направлено на обход процедур, предусмотренных действующим законодательством для получения разрешительной документации на такое строительство, судебной оценки не получили. 

Таким образом, вопреки положениям части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом не выяснены все обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения данного дела.

Кроме того, удовлетворяя требование административного истца о возложении на Администрацию города Вологды обязанности выдать разрешение на строительство в отсутствие в материалах дела данных о соответствии закону представленного заявителем пакета документов, суды не приняли во внимание, что восстановление нарушенных, по мнению судов, прав истца возможно путем повторного рассмотрения Администрацией города Вологды заявления административного истца, поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации проверка комплектности и содержания представленных документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, является прерогативой уполномоченного органа местного самоуправления, а суд не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, так как иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции (статьи 10, 11, 118). 

При указанных обстоятельствах президиум полагает, что судебные постановления приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов административного ответчика. 

Учитывая, что в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу с административным делом, вправе отменить судебный акт суда первой, апелляционной инстанции полностью либо в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд в ином составе судей, президиум в целях соблюдения разумных сроков судопроизводства полагает необходимым отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда и направить дело на новое апелляционное рассмотрение. 

При новом рассмотрении суду апелляционной инстанции следует учесть изложенное, установить имеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, и в зависимости от установленного разрешить возникший спор в соответствии с требованиями закона. 

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, президиум Вологодского областного суда

п о с т а н о в и л :

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 20 июня 2018 года отменить, направить дело на новое апелляционное рассмотрение в Вологодский областной суд в ином составе судей. 

Председательствующий Трофимов И.Э.