Дело № 3а-387/2018

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

17 сентября 2018 года г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,

при секретаре Борозненко Л.Р.,

с участием:

прокурора Карасева С.В.,

представителей административного истца ФИО1, ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску ФИО3 о признании недействующими Правил землепользования и застройки Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденных решениями Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения от 25 декабря 2012 г. № 19 и от 25 января 2013 г. № 5 (в редакции решений Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения от 30 мая 2014 г. № 11/1, 11/2, 11/3, от 7 июля 2015 г. № 19, 20, от 24 июня 2016 г. № 16, от 27 февраля 2017 г. № 6, решения Азовского районного Собрания депутатов от 7 сентября 2017 г. № 84),

у с т а н о в и л :

ФИО3 обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта. После уточнения требований (том 1 л.д. 7-11, том 2 л.д. 47) просила признать не действующими полностью Правила землепользования и застройки Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденные решениями Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения от 25 декабря 2012 г. № 19 и от 25 января 2013 г. № 5, в том числе в части установления границ второго пояса зоны санитарной охраны водопровода.

В обоснование требований ФИО3 указала, что оспариваемые Правила землепользования и застройки (далее также ПЗЗ, Правила) приняты на основании Генерального плана муниципального образования «Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области» (далее также Генеральный план), признанного недействующим решением суда. По мнению административного истца, ПЗЗ не соответствуют законодательству с момента утраты силы решением Собрания депутатов поселения об утверждении Генерального плана.

В обоснование нарушения своих прав оспариваемым нормативным правовым актом ФИО3 сослалась на то, что является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного в хуторе Обуховка, входящем в состав Елизаветинского сельского поселения. Ростовский межрайонный природоохранный прокурор предъявил к ней иск в суд о признании отсутствующим права собственности на названный объект, поскольку согласно ПЗЗ участок находится в границах второго пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения и вследствие этого ограничен в обороте. ФИО3 полагает, что параметры второго пояса зоны санитарной охраны водопровода в графической части ПЗЗ не соответствуют описанию границ этой зоны, утвержденному решением Исполнительного комитета Ростовской областного Совета депутатов трудящихся от 29 июля 1966 г. № 692, что приводит к нарушению её прав.

В судебном заседании представители административного истца ФИО4 и ФИО2 поддержали требования, дополнив, что границы зон санитарной охраны водопровода, отображенные в графической части ПЗЗ, также не соответствуют описанию границ, утвержденному приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области от 14 июня 2012 г. № 82.

ФИО3, представители административного ответчика и заинтересованных лиц в судебное заседание не явились. 

Собрание депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области представило заявление о признании требований ФИО3 в полном объеме и о рассмотрении дела в отсутствие представителей административного ответчика (том 1 л.д. 98).

В качестве заинтересованных лиц к участию в деле судом привлечены Азовское районное Собрание депутатов, Управление Роспотребнадзора по Ростовской области, Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области. Перечисленные лица оставили разрешение спора на усмотрение суда, в письменных заявлениях просили о проведении судебного разбирательства в отсутствие своих представителей (том 2 л.д. 20, том 3 л.д. 222-223, 236).

Суд счел возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, учитывая наличие в деле доказательств их надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства и отсутствие оснований для отложения судебного заседания.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные отзывы, заявления, письменные доказательства, заслушав пояснения специалиста ..., заключение прокурора, участвующего в деле, Карасева С.В., полагавшего необходимым отказать в признании не действующим оспариваемого акта в части, затрагивающей права и интересы административного истца, и прекратить производство по делу в остальной части, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 10 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации признание требования органом местного самоуправления, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

В силу части 5 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не принимает признание административным ответчиком административного иска, если это противоречит кодексу, другим федеральным законам или нарушает права других лиц.

С учетом приведенных норм и публичного характера спора об оспаривании нормативного правового акта подача административным ответчиком заявления о признании требований в данном деле сама по себе не влечет ни прекращения производства по делу, ни безусловного удовлетворения административного иска.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки сельского поселения, являющиеся, в том числе в их графической части, неотъемлемой частью соответствующих решений органов местного самоуправления, устанавливают обязательные для исполнения правила и требования, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладают признаками нормативных правовых актов.

Судом установлено, что часть 1 Правил «Общие Правила землепользования и застройки Елизаветинского сельского поселения» утверждена решением Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения от 25 декабря 2012 г. № 19. Часть 2 Правил «Градостроительные регламенты», включающая в себя главу 3 (приложение 1 к Правилам - статьи 31-39 - карты градостроительного зонирования и зон с особыми условиями использования территории), утверждена решением Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области от 25 января 2013 г. № 5.

В Правила после их принятия вносились изменения решениями Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения от 30 мая 2014 г. № 11/1, 11/2, 11/3, от 7 июля 2015 г. № 19, 20, от 24 июня 2016 г. № 16, от 27 февраля 2017 г. № 6, решением Азовского районного Собрания депутатов от 7 сентября 2017 г. № 84), не затрагивающими непосредственно земельный участок с кадастровым номером ... и графическое изображение границ второго пояса зоны санитарной охраны водозабора.

В графической части Правил на картах «Правила землепользования и застройки х. Обуховка, х. Дугино, х. Курган, х. Городище, х. Казачий Ерик Азовского района Ростовской области. Карта градостроительного зонирования и зон с особыми условиями использования территории, М 1:10 000» и «Карта градостроительного зонирования и зон с особыми условиями использования территории Елизаветинского сельского поселения, М 1:25 000» (том 3, л.д. 6, 7) отображены границы зоны санитарной охраны второго пояса водозабора «Дугино».

Согласно взаимосвязанным положениям пункта 20 части 1, части 3 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1.1 статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 г. № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области» до 1 января 2017 года утверждение правил землепользования и застройки относилось к вопросам местного значения сельских поселений, по которым представительными органами местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты. 

После 1 января 2017 г. в связи с вступлением в силу изменений, внесенных в названный выше Областной закон № 436-ЗС Областным законом Ростовской области от 28 декабря 2015 г. № 486-ЗС, утверждение правил землепользования и застройки территории сельских поселений в Ростовской области относится к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов.

Таким образом, решения от 25 декабря 2012 г. № 19 и от 25 января 2013 г. № 5 об утверждении Правил землепользования и застройки приняты представительным органом местного самоуправления – Собранием депутатов Елизаветинского сельского поселения в пределах компетенции, имевшейся в соответствующий период.

Названные акты приняты после проведения предварительных слушаний, в надлежащей форме – в форме решений, на заседаниях Собрания депутатов, на которых, как следует из представленных протоколов, за принятие указанных решений депутаты проголосовали единогласно.

В соответствии с Уставом муниципального образования (том 1 л.д. 173-174), Порядком опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов Елизаветинского сельского поселения, утвержденным решением Собрания депутатов поселения от 1 ноября 2010 г. № 16 (в редакции решения от 1 февраля 2012 г. № 7) официальное опубликование муниципальных правовых актов производится в печатном издании – газете «Приазовье», тексты актов также официально размещаются на официальном сайте Елизаветинского сельского поселения в сети Интернет (www.elizsp.ru) (том 3 л.д. 208-211). 

Правила официально опубликованы для всеобщего сведения. Перечисленные выше решения, которыми утверждены Правила и изменения к ним, публиковались в газете «Приазовье» соответственно в номерах: № 3 за 16 января 2013 г., № 38 за 17 сентября 2014 г., № 26 за 29 июня 2016 г., № 9 за 1 марта 2017 г., № 37 за 13 сентября 2017 г. Кроме того, ПЗЗ в полном объеме (текстовая и графическая части) были официально размещены на сайте сельского поселения по состоянию на 14 мая 2013 г. В настоящая время помимо решений, утвердивших базовую редакцию Правил, на сайте сельского поселения размещены Правила в последней из принятых Собранием депутатов Елизаветинского сельского поселения редакций. 

Действующая в настоящее время редакция Правил, измененная решением Азовского районного Собрания депутатов, размещена на официальном сайте района (www.rayon.azov-info.ru). 

Из части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что 1 июля 2015 г. за ФИО3 зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером ... площадью 603 кв.метра, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для ведения личного подсобного хозяйства, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: ... (том 1 л.д. 62, приложение к делу - л. 71-73).

Ростовский межрайонный природоохранный прокурор 26 апреля 2018 г. предъявил в Азовский городской суд иск к администрации Елизаветинского сельского поселения, ФИО3 о признании недействительным распоряжения главы Елизаветинского сельского поселения от 16 июня 2015 г. о предоставлении ФИО3 в собственность упомянутого земельного участка, признании ничтожным договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером ..., заключенного между администрацией поселения и ФИО3, признании отсутствующим зарегистрированного права собственности. В обоснование иска прокурор указал на незаконность приватизации земельного участка в связи с его нахождением во втором поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения. В подтверждение данного факта прокурор сослался, в том числе, на графическую часть ПЗЗ (том 1 л.д. 146).

Решением Азовского городского суда от 31 августа 2018 г. (том 3 л.д. 122-133) исковые требования прокурора удовлетворены (решение в законную силу не вступило).

Изложенное подтверждает применение в отношении ФИО3 Правил в той мере, в которой при отображении в их графической части зоны санитарной охраны второго пояса водозабора «Дугино» земельный участок с кадастровым номером ... находится в пределах указанной зоны санитарной охраны второго пояса.

Административному истцу и её представителям, настаивавшим на признании Правил не действующими полностью, неоднократно судом разъяснялась вытекающая из взаимосвязанных положений пунктов 2, 3 части 2 статьи 62, пунктов 4, 5 части 2, пункта 1 части 8, части 9 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания факта нарушения прав и законных интересов ФИО3 либо создания реальной угроза их нарушения иными положениями текстовой или графической частей ПЗЗ. Однако такие доказательства суду представлены не были.

С учетом этого, помимо соблюдения общих процедурных вопросов принятия оспариваемых нормативных положений, Правила являются предметом проверки суда в данном деле лишь в той определенной выше мере, в которой они затрагивают права ФИО3

Проверяя ПЗЗ в указанной части на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает следующее.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5 статьи 30 ГрК РФ). К числу зон с особыми условиями использования территорий относятся зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно статье 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

На территории Елизаветинского сельского поселения (в районе х. Дугино) находятся источники питьевого водоснабжения (водозаборы из реки Дон) для населения г. Таганрога и г. Ростова-на-Дону.

Правила землепользования и застройки Елизаветинского сельского поселения не являются нормативным актом, устанавливающим границы зон санитарной охраны водозаборов. В картографической части Правил отображены границы зон санитарной охраны, установленные иными нормативными правовыми актами.

Границы зон санитарной охраны Таганрогского городского донского водопровода утверждены решением Исполнительного комитета Ростовского областного Совета депутатов трудящихся от 29 июля 1966 г. № 692 (том 3 л.д. 240-248, 40). Согласно этому акту в пределах второго пояса зоны санитарной охраны водопровода находятся несколько населенных пунктов, в том числе хутор Обуховка.

Решением Ростовского областного суда от 20 октября 2017 г. по административному делу № 3а-679/2017, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2018 г. (№ 41-АПГ17-16), отказано в удовлетворении административного иска Администрации Елизаветинского сельского поселения о признании не действующим упомянутого решения Исполкома от 29 июля 1966 г. № 692 в части отнесения ко второму поясу зоны санитарной охраны населенных пунктов – х. Колузаево, х. Курганы, х. Городище, х. Обуховка, х. Дугино, ст. Елизаветинская Азовского района со дня принятия Федерального закона от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» (том 2 л.д. 70-73, 74-80).

В соответствии с приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области от 14 июня 2012 г. № 82 «Об утверждении проекта зон санитарной охраны источника водоснабжения населения г. Ростова-на-Дону (р. Дон в районе хутора Дугино) границы второго пояса (том 3 л.д. 249-252) установлены: верхняя граница в 26 км вверх по течению реки Дон от водозабора, нижняя граница в 8 км вниз по течению от водозабора, боковые границы – 500 м в обе стороны линий уреза воды р. Большая Каланча и р. Дон летне-осенней межени (временной период, когда уровень воды наиболее низкий).

Хутор Обуховка находится в непосредственной близости от водозабора в районе хутора Дугино вверх по течению реки. Из графической части ПЗЗ, данных публичной кадастровой карты, заключения привлеченного к участию в процессе специалиста ... (том 3 л.д. 3-7, 219-220) следует, что расстояние от уреза реки Дон до участка с кадастровым номером ..., находящегося по адресу: ..., составляет 157-195 метров.

Факт нахождения данного земельного участка во втором поясе зоны санитарной охраны водозаборов для населения г. Таганрога (Таганрогского городского донского водопровода) и г. Ростова-на-Дону (водозаборные сооружения в районе х. Дугино) также подтвержден: решением Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения от 12 ноября 2013 г. № 33 об утверждении схемы водоснабжения и водоотведения Елизаветинского сельского поселения (том 2 л.д. 67-69); представленным Министерством жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области ситуационным планом зон санитарной охраны, описание которых изложено в приказе от 14 июня 2012 г. № 82 (том 3 л.д. 195-201); письмом Управления Роспотребнадзора по Ростовской области от 13 сентября 2018 г. (том 3 л.д. 234); информацией отдела архитектуры и градостроительства Администрации Азовского района Ростовской области от 28 марта 2018 г. (том 3 л.д. 121). 

Следовательно, отображение в графической части Правил границы второго пояса зоны санитарной охраны водозабора таким образом, что упомянутый земельный участок находится в пределах названного пояса, не противоречит указанным выше нормативным правовым актам, которыми установлены границы зон санитарной охраны источников водоснабжения.

Довод административного истца о необходимости признания ПЗЗ недействующими в связи с тем, что Генеральный план поселения утратил силу, отклоняется судом по следующим основаниям.

По общему правилу, закрепленному в статье 31 ГрК РФ, подготовка ПЗЗ осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования (к числу которых в силу ст. 18 ГрК РФ относятся и генеральные планы поселений). В некоторых случаях статьей 31 ГрК РФ не исключается возможность подготовки ПЗЗ при отсутствии генерального плана поселения.

Решением Ростовского областного суда от 29 марта 2017 г. по административному делу № 3а-343/2017 по административному иску прокурора признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения от 21 декабря 2012 г. № 16 об утверждении Генерального плана данного поселения в связи с нарушением процедуры его принятия. Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2017 г. (№ 41-АПГ17-7) решение суда оставлено без изменения. На основании судебного акта 25 октября 2017 г. Собрание депутатов Елизаветинского сельского поселения приняло решение № 27 о признании недействующим решения от 21 декабря 2012 г. № 16 об утверждении Генерального плана (том 1 л.д. 20, 21-26).

Принятию Правил землепользования и застройки Елизаветинского сельского поселения предшествовало утверждение Генерального плана. Последний прекратил свое действие с даты вступления решения суда в законную силу – с 28 сентября 2017 г., то есть после принятия и вступления в силу Правил. Нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, другие положения действующего законодательства не предусматривают, что прекращение действия генерального плана поселения влечет за собой недействительность правил землепользования и застройки этого поселения.

По смыслу закона, изменение генерального плана либо принятие нового генерального плана поселения, в противоречие с которым вступают принятые ранее правила землепользования и застройки, является основанием для приведения правил в соответствие с вновь утвержденными нормами генерального плана (ч. 2 ст. 33 ГрК РФ).

Новый генеральный план Елизаветинского сельского поселения до настоящего времени не принят, что подтверждено информацией отдела и архитектуры и градостроительства Администрации Азовского района Ростовской области от 11 сентября 2018 г. (том 3 л.д. 202). 

Следовательно, действующего генерального плана поселения, которому бы противоречили ПЗЗ в проверяемой судом части, не имеется.

Применительно к предмету судебного разбирательства по данному делу суд также отмечает, что признанный недействующим Генеральный план, утвержденный решением Собрания депутатов поселения от 21 декабря 2012 г. № 16, не устанавливал границы второго пояса зон санитарной охраны источников водоснабжения, а содержал лишь схематичное отображение границ этих зон, утвержденных нормативными правовыми актами областных органов исполнительной власти, что подтверждено письмами разработчика Генерального плана - ГАУ Ростовской области «Региональный научно-исследовательский и проектный институт градостроительства» от 15 августа 2018 г. и от 6 сентября 2018 г. (том 3 л.д. 1, 94). Поэтому отнесение территории, на которой находится земельный участок с кадастровым номером ..., ко второму поясу зоны санитарной охраны водозабора не зависит от прекращения действия Генерального плана поселения.

На основании изложенного суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административных исковых требований в части, затрагивающей права ФИО3

В остальной части производство по делу подлежит прекращению на основании взаимосвязанных положений части 1 статьи 214, части 3 статьи 194, пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ, из которых следует возможность прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если из административного искового заявления, доводов и документов, представленных в ходе судебного разбирательства не следует, что нормативным актом в соответствующей части нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Кроме того, исходя из пункта 4 части 1 статьи 128 КАС РФ наличие вступившего в законную силу решения суда, принятого по административному иску об оспаривании нормативного правового акта, препятствует оспариванию иными лицами того же акта. При таких обстоятельствах решение (об удовлетворении или об отказе в удовлетворении) по существу требования об оспаривании нормативного правового акта полностью, в том числе в части, не затрагивающей права и законные интересы административного истца в конкретном деле, будет иметь преюдициальное значение для неопределенного круга лиц и может воспрепятствовать обращению в суд иных лиц, права которых затрагиваются Правилами в той или иной части. Следовательно, решение суда по существу заявленных требований не должно выходить за границы той части Правил, которая непосредственно была применена в отношении ФИО3

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Отказать в удовлетворении административных исковых требований ФИО3 о признании не действующими Правил землепользования и застройки Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденных решениями Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения от 25 декабря 2012 г. № 19 и от 25 января 2013 г. № 5 (в редакции решений Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения от 30 мая 2014 г. № 11/1, 11/2, 11/3, от 7 июля 2015 г. № 19, 20, от 24 июня 2016 г. № 16, от 27 февраля 2017 г. № 6, решения Азовского районного Собрания депутатов от 7 сентября 2017 г. № 84), в той мере, в которой при отображении в их графической части второго пояса зоны санитарной охраны водозабора «Дугино» земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный по адресу: ..., находится в пределах указанного пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения.

Производство по административному делу в остальной части прекратить.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме. 

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 24 сентября 2018 г.

Судья О.А.Руднева