УИД № 34OS0000-01-2023-000061-76

дело № 3а-156/2023

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Волгоград 30 августа 2023 года 

Волгоградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Раптановой М.А. 

при ведении протокола помощником судьи Никитиной А.В. 

с участием прокурора Тельбухова Е.В.,

административного истца ФИО1, представителя административного ответчика Волжской городской Думы Волгоградской области ФИО2, представителя заинтересованных лиц главы администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области и администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Волжского городского суда Волгоградской области административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим решения Волжской городской Думы Волгоградской области от 17 марта 2023 года № 249-ВГД «О внесении изменения в решение Волжской городской Думы Волгоградской области от 27 марта 2020 года № 93-ВГД «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа - город Волжский Волгоградской области», 

установил:

решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 27 марта 2020 года № 93-ВГД утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа - город Волжский Волгоградской области (далее - Положение). Первоначальный текст документа опубликован в газете «Волжский муниципальный вестник» № 13, 7 апреля 2020 года, вступил в силу с момента официального опубликования. 

Разделом 5 Положения регулируются вопросы об избрании главы городского округа - город Волжский Волгоградской области. 

Так, абзацем 2 пункта 5.4 раздела 5 Положения установлено, что кандидат считается избранным на должность главы городского округа, если за него проголосовало не менее двух третей от избранного числа депутатов.

Решением Волжской городской Думы от 17 марта 2023 года № 249-ВГД «О внесении изменений в Решение Волжской городской Думы Волгоградской области от 27 марта 2020 года № 93-ВГД «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа - город Волжский Волгоградской области» (далее - Решение № 249-ВГД) внесены изменения в решение Волжской городской Думы Волгоградской области от 27 марта 2020 года №93-ВГД, а именно абзац второй пункта 5.4 раздела 5 Положения изложен в следующей редакции: «Кандидат считается избранным на должность главы городского округа, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов городской Думы». Нормативный правовой акт опубликован в периодическом издании «Волжский муниципальный вестник» № 11 (787) от 21 марта 2023 года и вступил в законную силу в день опубликования.

ФИО1, являясь 

<

.......>, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия указанного выше Решения № 249-ВГД, указав на его несоответствие положениям части 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации и части 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку устанавливает неравные условия избрания на должность главы исполнительного органа местного самоуправления по сравнению с более сложной процедурой избрания в представительный орган председателя Волжской городской Думы (последний избирается на первом заседании Волжской городской Думы из числа депутатов Волжской городской Думы тайным голосованием квалифицированным, не менее 2/3, большинством голосов на срок полномочий Волжской городской Думы). Такие, по его мнению, дискриминационные положения оспариваемого нормативного правового акта нарушают его право быть избранным на указанные должности и право на участие в осуществлении местного самоуправления.

В судебном заседании ФИО1 поддержал заявленные требования, просил их удовлетворить, уточнив, что оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения решения Волжской городской Думы Волгоградской области от 27 марта 2020 года № 93-ВГД «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа - город Волжский Волгоградской области». 

Представители административного ответчика Волжской городской Думы Волгоградской области ФИО2 и заинтересованных лиц администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области, главы администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области ФИО3 просили отказать в удовлетворении исковых требований по основаниям, изложенным в письменных отзывах на исковое заявление. Указали, что оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом, соответствует актам большей юридической силы и прав административного истца не нарушает. 

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что требования не подлежат удовлетворению, суд не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления, исходя из следующего.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Как следует из материалов дела, ФИО1 является 

<

.......> и осуществляет свои полномочия на постоянной основе с ДД.ММ.ГГГГ года.

Муниципальные выборы депутатов Волжской городской Думы Волгоградской области созыва 2023-2028, которым предстоит избрать председателя из своего состава и главу городского округа по результатам конкурса, назначены постановлением Волжской городской Думы «О назначении выборов депутатов Волжской городской Думы Волгоградской области» от 20 июня 2023 года № 69/594 на 10 сентября 2023 года.

Конкурс по отбору кандидатур на должность главы городского округа – город Волжский Волгоградской области объявлен постановлением Волжской городской Думы от 28 июля 2023 года № 71/620 «Об объявлении конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа – город Волжский Волгоградской области» (т. 1 л.д. 241-242).

Поскольку ФИО1 оспаривает решение, принятое Волжской городской Думой, 

<

.......>, на заседании, в котором он принимал участие, и указывает, что данное решение нарушает его права на потенциальное избрание на должность главы городского округа, председателя (заместителя) Волжской городской Думы, то он является субъектом отношений, регулируемых Решением № 249-ВГД, и в силу части 1 статьи 208 КАС РФ обладает правом на его оспаривание, что также подтверждено позицией, изложенной судьей Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, в апелляционном определении от 20 июля 2023 года по делу № 66а-1036/2023 (т. 1 л.д. 194-200). 

Согласно частям 7, 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта (далее - основные нормативные положения), суд вправе предложить административному истцу, заявителю уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец, заявитель оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 КАС РФ, части 4, 5 статьи 194 АПК РФ). 

В ходе рассмотрения дела судом предложено административному истцу уточнить заявленные требования с учетом приведенных разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, однако истец настаивал на рассмотрении судом заявленных в административном иске требований об оспаривании положений нормативного правового акта, которыми внесены изменения в основные нормативные положения, а не требований об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции.

В этой связи предметом проверки суда является законность Решения №249-ВГД, вносящего изменения в решение Волжской городской Думы Волгоградской области от 27 марта 2020 года № 93-ВГД «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа - город Волжский Волгоградской области».

В соответствии со статьей 12 и частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Абзацем семнадцатым части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

На федеральном уровне вопрос избрания главы муниципального образования урегулирован Федеральным законом № 131-ФЗ. 

Так, согласно пункту 1 части 2 статьи 36 вышеназванного Федерального закона глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования (часть 2.1 статьи 36 указанного Федерального закона).

Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ прямо предусматривает, что порядок избрания главы муниципального образования определяется законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Частью 5 статьи 2 Закона Волгоградской области от 29 мая 2014 года № 70-ОД «О некоторых вопросах формирования органов местного самоуправления в Волгоградской области» установлено, что глава городского округа избирается представительным органом городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. 

В статье 22 Устава городского округа - город Волжский Волгоградской области (далее также - Устав), принятого постановлением Волжской городской Думы Волгоградской области от 27 мая 2005 года № 137/1, определен порядок избрания главы городского округа, в соответствии с которым глава городского округа избирается Волжской городской Думой из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет администрацию городского округа; порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа устанавливается Волжской городской Думой.

Представительным органом городского округа – город Волжский Волгоградской области является Волжская городская Дума, численностью депутатов на день рассмотрения административного дела 30 человек. Волжская городская Дума решает вопросы, отнесенные к ее компетенции, на заседаниях. При этом заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Порядок работы Волжской городской Думы определяется ее Регламентом (статья 25 Устава).

Исходя из части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

В развитие указанного в пунктах 1, 5, 7 статьи 27 Устава закреплено, что по вопросам своей компетенции Волжская городская Дума принимает нормативные правовые акты в форме решений, а также правовые акты в форме постановлений. Нормативные правовые акты Волжской городской Думы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов (если иное не установлено Уставом) и подписываются главой городского округа. Нормативный правовой акт, принятый Волжской городской Думой, направляется главе городского округа для подписания и обнародования в течение 10 дней. Источником официального опубликования нормативных правовых актов Волжской городской Думы является газета «Волжский муниципальный вестник».

В соответствии с правом, предоставленным частью 2 статьи 27 Устава, проект решения Волжской городской Думы «О внесении изменения в решение Волжской городской Думы Волгоградской области от 27 марта 2020 года № 93-ВГД «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа - город Волжский Волгоградской области», внесен депутатом Волжской городской Думы ФИО4 Из пояснительной записки к проекту следует, что принятие проекта позволит сформировать оптимальный подход к взаимодействию между субъектами политического процесса, роли партий в политическом управлении. Утверждение такого порядка избрания будет нести под собой демократический потенциал, политическую конкуренцию (т. 1 л.д. 81-84).

Проект решения рассмотрен на заседании Волжской городской Думы. Согласно выписке из протокола заседания депутатов Волжской городской Думы № 64 от 17 марта 2023 года в заседании приняли участие 17 депутатов. При голосовании по вопросу внесения изменений в Решение № 93-ВГД проголосовало «за» 17+6 депутатов досрочно, «против» - 1 депутат (

<

.......>.), «воздержались» - нет (т. 1 л.д. 47-49).

В соответствии с Регламентом Волжской городской Думы, утвержденным постановлением Волжской городской Думы Волгоградской области от 30 апреля 2014 года № 14/101, оспариваемое Решение № 249-ВГД принято Волжской городской Думой в рамках предоставленных полномочий установленным большинством голосов, подписано главой городского округа - город Волжский Волгоградской области и опубликовано в газете «Волжский муниципальный вестник» от 21 марта 2023 года № 11 (787) ( т. 1 л.д. 11-24, 45-49, 52-54).

Проанализировав нормы действовавшего в юридически значимый период федерального и регионального законодательства в совокупности с представленными в материалы дела письменными доказательствами, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Решение № 249-ВГД принято легитимным составом уполномоченного органа в соответствии с действующим порядком и соблюдением процедуры его принятия, издано в установленной форме, надлежащим образом доведено до всеобщего сведения и по указанным основаниям административным истцом не оспаривается.

Как изложено выше, оспариваемым Решением № 249-ВГД внесены изменения в решение Волжской городской Думы Волгоградской области от 27 марта 2020 года № 93-ВГД «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа - город Волжский Волгоградской области». Абзац второй пункта 5.4 раздела 5 «Избрание главы городского округа - город Волжский Волгоградской области» Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа - город Волжский Волгоградской области изложен в следующей редакции: «Кандидат считается избранным на должность главы городского округа, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов городской Думы».

Руководствуясь разъяснениями, данными в пунктах 34 и 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50, проверяя содержание акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает, что императивных требований к количеству голосов применительно к избранию главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, нормы действующего законодательства не содержат.

Учитывая, что порядок избрания главы муниципального образования определяется, в том числе Уставом муниципального образования, то в силу прямого указания закона Волжская городская Дума, являясь представительным органом местного самоуправления, наделена полномочиями по принятию, а также изменению порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования. 

Как разъяснено в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В данном случае содержащееся в оспариваемом Решении №249-ВГД количество депутатов сохраняет закрепленное в статье 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ требование к правомочности заседания представительного органа муниципального образования. На таком заседании принцип подсчета голосов, согласно которому кандидат считается избранным на должность, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов городской Думы, по мнению суда, способен точно отразить действительное волеизъявление голосующих, учитывая вариативность выражения мнения («за», «против» и «воздержался») и принимая во внимание предусмотренные пунктами 5.5, 5.6 раздела 5 Положения требования к числу кандидатов, по которым принимается решение об избрании («не менее двух»), а также возможность голосования каждого депутата только за одного кандидата. 

Арифметической неясности и ошибки при подсчете голосов указанный принцип не порождает. 

Оспариваемые положения нормативного правового акта по своему содержанию являются ясными и определенными, неоднозначного толкования не вызывают.

Превышения полномочий депутатами городской Думы либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества при вынесении оспариваемого решения, а также несоответствие данного решения требованиям федерального, областного и муниципального законодательства в ходе судебного разбирательства не установлено. 

В отсутствие противоречия оспариваемого решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, субъективное и оценочное мнение административного истца относительно вариантов правового регулирования спорного вопроса, обстоятельством, указанным в части 8 статьи 213 КАС РФ, не является. 

Как следует из приведенных истцом оснований, в оспариваемом решении он усматривает дискриминационный характер и возникновение дополнительных трудностей в пассивном избирательном праве по должностям, сравнивая установленную Уставом процедуру голосования (в части количества голосов) при избрании на должность председателя (заместителя) в представительном органе местного самоуправления с голосованием на должность главы исполнительного органа местного самоуправления. 

Вместе с тем доводы истца о несоответствии оспариваемого решения части 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации, провозглашающей право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; части 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, устанавливающей, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, суд находит несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения. 

Положения статьи 29 Устава, определяющие вопросы избрания на должность председателя Волжской городской Думы к спорным правоотношениям не применимы, поскольку порядок избрания главы муниципального образования, который является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии со статьей 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, регулируется специальными положениями закона.

Избрание главы муниципального образования в рамках унифицированного подхода федерального законодателя к определению структуры органов местного самоуправления, и будучи по своей правовой сути обусловленными необходимостью эффективного осуществления должностных полномочий органами местного самоуправления, отражающими тенденцию на усиление роли представительного органа местного самоуправления, гарантий его самостоятельности во взаимоотношениях с главой муниципального образования и местной администрацией, отнюдь не направлены на ограничение прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, на чем настаивает административный истец.

При этом суд также приходит к выводу, что оспариваемым решением не нарушены конституционные права истца и не созданы препятствия к осуществлению указанных прав, свобод и реализации законных интересов быть избранным в органы местного самоуправления.

При изложенных обстоятельствах Решение № 249-ВГДПриказ, включая утвержденный им Стандарт, не нарушает прав административного истца в указанных в заявлении аспектах, соответствует Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не противоречит иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим решения Волжской городской Думы Волгоградской области от 17 марта 2023 года № 249-ВГД «О внесении изменения в решение Волжской городской Думы Волгоградской области от 27 марта 2020 года № 93-ВГД «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа - город Волжский Волгоградской области» отказать.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в печатном издании газете «Волжский муниципальный вестник» либо в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Волжской городской Думы Волгоградской области, если названное печатное издание прекратило свою деятельность. 

Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.

Решение может быть обжаловано в течение пяти дней со дня принятия в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд.

Судья М.А. Раптанова

Решение суда в окончательной форме изготовлено 30 августа 2023 года.