Дело № 3а-48/2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

19 июля 2017 года город Орёл

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Майоровой Л.В.,

при секретаре Киселёвой А.В.,

с участием прокурора Орловской областной прокуратуры Онищенко С.А.,

представителя административного истца 

<

...> В.В. – 

<

...> Е.В., представителя административного ответчика Орловского городского Совета народных депутатов 

<

...> Ю.А., представителя заинтересованного лица Администрации города Орла 

<

...> С.Л., представителя заинтересованного лица Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области 

<

...> О.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению 

<

...> к Орловскому городскому Совету народных депутатов о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки городского округа «Город Орёл», утвержденных решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 октября 2008 года № 38/616-ГС,

установил:

Решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 октября 2008 года № 38/616-ГС утверждены Правила землепользования и застройки городского округа «Город Орел», которые официально опубликованы в газете «Город Орел» 26 ноября 2008 года, № 47, и «Вестнике Орловского городского Совета народных депутатов», № 10, 2008 год. Действуют в редакции решения Орловского городского Совета народных депутатов от 22 декабря 2016 года № 18/0387-ГС.

<

...> В.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа «Город Орел» (далее – ПЗЗ г. Орла) в той части, в которой Картой градостроительного зонирования городского округа «Город Орел» в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 

<

...> и 

<

...>, расположенных по адресу: 

<

...> установлена территориальная зона 

<

...>, а в отношении земельного участка с кадастровым номером 

<

...> одновременно двух территориальных зон: 

<

...> и зоны 

<

...> с момента вступления решения суда в законную силу.

Заявленные требования мотивированы тем, что административному истцу на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами 

<

...> и 

<

...>, расположенные по адресу: 

<

...> на которых находятся объекты недвижимого имущества, предназначенные для 

<

...>.

В соответствии со схемой функционального зонирования Генерального плана городского округа «Город Орел» (далее – Генплан г. Орла) указанные земельные участки полностью отнесены к зоне 

<

...> 

При этом согласно Карте градостроительного зонирования городского округа «Город Орел» ПЗЗ г. Орла земельный участок 

<

...> входит в территориальную зону 

<

...> а земельный участок с кадастровым номером 

<

...> расположен одновременно в двух территориальных зонах 

<

...> и 

<

...> что противоречит части 3 статьи 9, статьям 33 и 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также функциональной зоне, установленной Генпланом г. Орла, и накладывает ограничение на эксплуатацию земельных участков, которые предназначены 

<

...>, а также препятствует 

<

...> В.В. реализовать право на реконструкцию принадлежащих ему объектов недвижимости 

<

...>.

В судебном заседании представитель административного истца 

<

...> В.В. – 

<

...> Е.В. заявленные требования поддержал по вышеуказанным основаниям.

Представитель административного ответчика Орловского городского Совета народных депутатов 

<

...> М.А. считал заявленные требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению, ссылаясь на то, что предусмотренная действующим законодательством процедура принятия ПЗЗ г. Орла полностью соблюдена, оспариваемый муниципальный правовой акт принят Орловским городским Советом народных депутатов в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. При этом обжалуемое решение не противоречит Генплану г. Орла, а требования к принятию правил землепользования и застройки, установленные Градостроительным кодексом Российской Федерации, не связывают решение вопросов по функциональному и территориальному зонированию с наличием или отсутствием прав юридических и физических лиц на земельные участки. Поскольку земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Представитель заинтересованного лица Администрации города Орла 

<

...> С.Л. возражал против удовлетворения заявленных требований по тем основаниям, что полномочия по решению вопросов об установлении (изменении) функциональных и территориальных зон принадлежат органам местного самоуправления и осуществляются ими в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства для установления правового режима земель и объектов капитального строительства, а собственники и иные правообладатели вправе лишь выбирать из установленных органами местного самоуправления зон. Полагает, что административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав утвержденными ПЗЗ г. Орла и требования заявлены преждевременно, поскольку в настоящее время ведется работа по внесению изменений в Генплан г. Орла и ПЗЗ г. Орла, где будут учтены предложения и замечания заинтересованных лиц с учетом требований действующего законодательства.

Представитель заинтересованного лица Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области 

<

...> О.Н. полагала, что требования административного истца заявлены преждевременно, до завершения работы по внесению изменений в Генплан г. Орла и ПЗЗ г. Орла. По обращениям 

<

...> ФИО1 комиссионно принято решение о возможности изменения общественно-деловой зоны 

<

...> в границах рассматриваемого земельного участка и дополнения градостроительного регламента соответствующим видом разрешенного использования, при условии внесения изменений в Генплан г. Орла, поскольку в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 размер санитарно-защитной зоны для трикотажных и кружевных производств составляет 50 м.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Онищенко С.А., полагавшей, что административные исковые требования подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения предусмотрен статьями 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГрК РФ).

В соответствии с положениями статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ.

Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия).

Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет". Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

В силу части 1 статьи 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет" (часть 3 статьи 32 ГрК РФ).

Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (часть 4 статьи 32 ГрК РФ).

В судебном заседании установлено и сторонами по делу не оспаривается, что Правила землепользования и застройки городского округа «Город Орел» приняты 30 октября 2008 года на правомочном заседании Орловского городского Совета народных депутатов (т. 3 л.д. 42-43), утверждены решением № 38/616-ГС в установленной форме, подписаны мэром г. Орла (т. 2 л.д. 254-255) и официально опубликованы в газете «Город Орел» от 26 ноября 2008 года, № 47 - текст решения (т. 3 л.д. 39-40) и «Вестнике Орловского городского Совета народных депутатов» № 10, 2008 год - текст с приложениями (т. 1 л.д. 224-231).

Принятию оспариваемого нормативного правового акта предшествовала процедура, установленная статьями 

<

...> 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта правил землепользования и застройки, утверждение состава соответствующей комиссии и порядка ее деятельности (т. 2 л.д. 195-206, т. 3 л.д. 1-2), проведение процедуры публичных слушаний с составлением протокола публичных слушаний № 11 от 14 июля 2008 года (т. 3 л.д. 3-8) и заключения о результатах таких публичных слушаний от 16 июля 2008 года (т. 2 л.д. 207-253).

Таким образом, проект ПЗЗ г. Орла подготовлен, а решение об их утверждении принято уполномоченным представительным органом местного самоуправления в установленной форме (статьи 13 и 44 Устава города Орла в редакции от 30 октября 2008 года), подписаны главой муниципального образования, официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частям 1 и 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию однозначной идентификации принадлежности каждого земельного участка только одной из территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования. Один и тот же земельный участок не может находиться одновременно в двух или более территориальных зонах, выделенных на карте градостроительного зонирования.

Положения генерального плана муниципального образования первичны по отношению к правилами землепользования и застройки, что следует из системного толкования части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ. В частности, по смыслу пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ, территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, действие которого распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

В судебном заседании установлено, что 

<

...> В.В. принадлежат на праве собственности нежилые помещения, расположенные по адресу: 

<

...> (т. 1 л.д. 158, 160-164). Все указанные помещения располагаются в одном производственном здании (т. 1 л.д. 165), которое используется административным истцом и его супругой 

<

...> И.В. для размещения принадлежащего им трикотажного производства под товарным знаком «

<

...>» (т. 3 л.д. 31-38).

Указанные нежилые помещения расположены на двух земельных участках, принадлежащих 

<

...> В.В.:

кадастровый номер 

<

...> площадью 

<

...> кв. м., по адресу: 

<

...> категория земель: 

<

...>, разрешенное использования: 

<

...> (т. 1 л.д. 157);

кадастровый номер 

<

...> площадью 

<

...> кв. м., по адресу: 

<

...> категория земель: 

<

...>, разрешенное использование: 

<

...> (т. 1 л.д. 159).

Имея намерение произвести реконструкцию принадлежащего ему здания, расположенного по адресу: 

<

...> под производство трикотажных изделий 

<

...> В.В. обращался 

<

...> марта 2017 года в Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области с заявлением о выдаче разрешения на строительство, которое 

<

...> марта 2017 года заявителем было отозвано (т. 1 л.д. 187-187). Как следует из объяснений представителя административного истца, в отношении данного обращения был подготовлен проект отказа в связи с чем заявитель его отозвал и обратился с настоящим иском в суд.

Из письменных материалов установлено, что в соответствии со Схемой функционального зонирования Генерального плана городского округа «Город Орел», утвержденного решением Орловского городского Совета народных депутатов от 28.02.2008 № 29/425-ГС, земельные участки с кадастровыми номерами 

<

...>, 

<

...> полностью отнесены к производственной функциональной зоне 

<

...> (т. 1 л.д. 185, т. 2 л.д. 7).

Вместе с тем, в соответствии с Картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа «Город Орёл», утвержденных решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30.10.2008 № 38/616-ГС, земельный участок с кадастровым номером 

<

...> входит в территориальную зону 

<

...> а земельный участок с кадастровым номером 

<

...> отнесен одновременно к двум территориальным зонам: 

<

...> и зоне 

<

...> (т. 1 л.д. 186, т. 2 л.д. 6).

В соответствии с градостроительным планом земельного участка кадастровый номер 

<

...> в зоне 

<

...> допускается размещение производственных предприятий, производственных баз строительных, коммунальных, транспортных и других предприятий в качестве условно-разрешенного вида использования (т. 1 л.д. 197-215).

Из ответов Управления градостроительства, архитектуры и землепользования Орловской области и Администрации города Орла на обращения 

<

...> В.В. усматривается, что рассматриваемая территория граничит с земельным участком с кадастровым номером 

<

...> с видом разрешенного использования 

<

...> поэтому в соответствии с требованиями п. 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.11200-03, согласно которым производства трикотажные и кружевные относятся к V классу опасности, устанавливается санитарно-защитная зона 50 м (т. 3 л.д. 79-81). Основанием для внесения изменений в ПЗЗ г. Орла и утверждения проекта ЗСО является заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и расчет санитарно-защитной зоны (т. 1 л.д. 190-196).

Такой расчет санитарно-защитной зоны для трикотажного производства административного истца был произведен.

Согласно экспертному заключению Федерального бюджетного учреждения здравоохранения «

<

...>» № 

<

...> от 

<

...> мая 2015 года, которое подтверждено санитарно-эпидемиологическим заключением Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по 

<

...> области от 

<

...> мая 2015 года, проект санитарно-защитной зоны ИП 

<

...> В.В. (трикотажная фабрика «

<

...>» - 

<

...>) соответствует требованиям СанПиН 2.2.1/2.1.11200-03, проектируемое предприятие не является источником неблагоприятного воздействия на среду обитания и здоровье человека (т. 3 л.д. 75-77).

Согласно экспертному заключению Федерального бюджетного учреждения здравоохранения «

<

...>» № 

<

...> от 

<

...> мая 2017 года на проект ориентировочных расчетов ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха и акустические расчеты ИП 

<

...> В.В. (трикотажная фабрика «

<

...>» - 

<

...> реконструируемый объект), представленный в проекте размер санитарно-защитной зоны соответствует требованиям СанПиН 2.2.1/2.1.11200-03. Расчетная граница санитарно-защитной зоны будет проходить по границам территории предприятия со всех сторон света (т. 3 л.д. 116-125).

С учетом изложенного, требования СанПиН 2.2.1/2.1.11200-03 к размеру санитарно-защитной зоны при реконструкции принадлежащих 

<

...> В.В. объектов трикотажного производства будут соблюдены.

Вместе с тем, установлено, что строительство многоквартирного жилого дома по адресу: 

<

...> имело место с 1998 года, он принят в эксплуатацию 

<

...> 2002 года, когда на рассматриваемых земельных участках располагалось другое производственное предприятие – ОАО «

<

...>». Для его строительства имелась необходимая документация, в том числе заключение Центра госсанэпиднадзора в Орловской области (т. 3 л.д. 110-115).

С учетом установленных обстоятельств суд приходит к выводу о том, что картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа «Город Орел» земельный участок с кадастровым номером 

<

...> отнесен одновременно к двум территориальным зонам: 

<

...> и зоне 

<

...> что противоречит требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ и части 2 статьи 85 ЗК РФ, а земельный участок с кадастровым номером 

<

...> входит в территориальную зону 

<

...> при этом Схемой функционального зонирования Генерального плана городского округа «Город Орел», земельные участки с кадастровыми номерами 

<

...> 

<

...> полностью отнесены к производственной функциональной зоне 

<

...> что противоречит части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Кроме того, оспариваемые положения ПЗЗ г. Орла создают неопределенность правового режима названных земельных участков, на которых расположены принадлежащие 

<

...> В.В. нежилые помещения, и препятствуют их эксплуатации либо реконструкции, в том числе в порядке, предусмотренном частями 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При таких обстоятельствах административное исковое заявление 

<

...> В.В. подлежит удовлетворению, а ПЗЗ г. Орла в оспариваемой части следует признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Поскольку в соответствии с пунктом 5 статьи 31 Устава города Орла (в действующей редакции) нормативные правовые акты органов местного самоуправления подлежат опубликованию в газете «Орловская городская газета», сообщение о принятом решении согласно пункту 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию в данном официальном печатном издании.

При обращении в суд с административным исковым заявлением 

<

...> В.В. уплачена государственная пошлина в размере 

<

...> рублей, что подтверждается чеком-ордером от 

<

...> мая 2017 года.

В соответствии со статьей 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны понесенные по делу судебные расходы, в том числе по оплате государственной пошлины.

В связи с удовлетворением административных исковых требований с административного ответчика подлежат взысканию расходы по оплате государственной пошлины в указанном размере в пользу 

<

...> В.В.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление 

<

...> к Орловскому городскому Совету народных депутатов о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки городского округа «Город Орёл», утвержденных решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 октября 2008 года № 38/616-ГС, удовлетворить.

Признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа «Город Орёл», утвержденные решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 октября 2008 года № 38/616-ГС, в той части, в которой Картой градостроительного зонирования городского округа «Город Орел» в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 

<

...> и 

<

...>, расположенных по адресу: 

<

...> установлена территориальная зона 

<

...>, а в отношении земельного участка с кадастровым номером 

<

...>, расположенного по адресу: 

<

...> одновременно две территориальные зоны: зона 

<

...> и зона 

<

...> с момента вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в газете «Орловская городская газета» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Орловского городского Совета народных депутатов в пользу 

<

...> судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 

<

...> рублей.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 24 июля 2017 года.

Председательствующий Л.В. Майорова