Дело №2а-289/2020

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Куртамышский районный суд Курганской области

в составе председательствующего судьи Половниковой Т.В.,

при секретаре Ивановой Т.В.,

с участием прокурора Переваловой Н.В., 

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Куртамыше 25 мая 2020 года 

административное дело по административному исковому заявлению Курганского транспортного прокурора к Администрации города Куртамыша Курганской области о признании незаконным бездействия, обязанности разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги,

установил:

Курганский транспортный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации города Куртамыша Курганской области о признании незаконным бездействия, выразившееся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ № 138 от 11 марта 2010 г., возложении обязанности разработать и принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги. Свои требования мотивирует тем, что в результате анализа материалов прокурорского надзора и мониторинга муниципального законодательства выявлена потребность в правовом регулировании общественных отношений в области использования воздушного пространства и в области авиации на уровне полномочий, предоставленных органам местного самоуправления в администрации города Куртамыша Курганской области. Установлено, что в случае обращения пользователя воздушного пространства в орган местного самоуправления для получения разрешения использования воздушного пространства над населенным пунктом – г.Куртамыш Курганской области реализовать данную муниципальную услугу не представится возможным, поскольку порядок, регламентирующий оказания данной услуги, отсутствует, услуга в реестре муниципальных услуг не зарегистрирована. Учитывая, что выдача разрешения на использование воздушного пространства над населенными пунктами его пользователям осуществляется органом местного самоуправления, полагает, что данное действие является муниципальной услугой. Разработка порядка предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над населенным пунктом г. Куртамыш является обязанностью данного органа местного самоуправления. Административного регламента, устанавливающего порядок выдачи разрешения использования воздушного пространства над населенным пунктом – г.Куртамыш, нет. Бездействие администрации муниципального образования по разработке административного регламента не позволяет физическим и юридическим лицам получать в центрах Единой системы ОрВД разрешение на использование воздушного пространство над г.Куртамыш, что способствует нарушению закона пользователями воздушного пространства. Просит суд обязать Администрацию города Куртамыша в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ № 138 от 11 марта 2010 г., включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования, просил их удовлетворить. 

Представитель административного ответчика Администрации города Куртамыша по доверенности ФИО1 в судебном заседании административные исковые требования признала в полном объеме. 

Заслушав пояснения сторон, исследовав и оценив представленные доказательства и документы, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации (далее – КАС РФ) прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. 

В силу п. 1 ст. 2 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) воздушное законодательство Российской Федерации состоит из данного кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В соответствии с нормами ст. 2 ВК РФ Постановлением Правительством Российской Федерации № 138 от 11.03.2010 г. утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации (далее - Федеральные правила).

Согласно ст. 11 ВК РФ использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения (п. 1). Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства (п. 2).

В статье 32 ВК РФ закреплены понятие судна и его виды. Так, согласно данной норме воздушное судно - летательный аппарат, поддерживаемый в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды.

Воздушные судна подразделяются, в том числе на пилотируемое воздушное судно (воздушное судно, управляемое в полете пилотом, находящимся на его борту), и на беспилотное воздушное судно (воздушное судно, управляемое, контролируемое в полете пилотом, находящимся вне борта такого воздушного судна (внешний пилот).

В соответствии с п.6.2 Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 31 июля 2009 г. № 128, к авиационным работам отнесены авиационно-химические работы; воздушные съемки; лесоавиационные работы; строительно-монтажные и погрузочно-разгрузочные работы; работы с целью оказания медицинской помощи; летные проверки наземных средств радиотехнического обеспечения полетов, авиационной электросвязи и систем светосигнального оборудования аэродромов гражданской авиации.

Согласно ст. 14 ВК РФ организация использования воздушного пространства обеспечивается посредством безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Для выполнения полетов судов Федеральными правилами установлен разрешительный порядок использования воздушного пространства, независимо от класса воздушного пространства, в котором выполняется полет.

Разрешительный порядок использования воздушного пространства предусматривает направление в оперативные органы (центры) Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее - ЕС ОрВД) представленного плана полета воздушного судна, а также получение разрешения центра ЕС ОрВД на использование воздушного пространства.

Использование воздушного пространства воздушными судами осуществляется посредством установления временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений в интересах пользователей воздушного пространства, организующих полеты воздушных судов.

Федеральные правила предусматривают, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг), подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления (пункт 49).

Представления на установление временного и местного режимов подаются пользователями воздушного пространства в соответствии с Инструкцией по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденной приказом Минтранса России от 27 июня 2011 г. № 171.

Планирование и координирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с федеральными авиационными правилами «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», утвержденными приказом Минтранса России от 16 января 2012 г. № 6 (далее - Федеральные авиационные правила).

Пунктом 40.5 Федеральных авиационных правил предусмотрено, что разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы. 

Таким образом, при необходимости использования воздушного пространства над населенными пунктами пользователю воздушного пространства (физическому лицу, юридическому лицу) в соответствии с пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства необходимо в обязательном порядке получить разрешение органа местного самоуправления.

Курганским транспортным прокурором проведена проверка на предмет наличия у административного ответчика нормативно правового акта, устанавливающего порядок предоставления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства над населенным пунктом г. Куртамыш. В результате данной проверки было установлено, что административного регламента, содержащего порядок обращения пользователей воздушного пространства и выдачи им соответствующего разрешения, у Администрации города Куртамыша нет.

Как следует из ответа Администрации города Куртамыша от 22.01.2019 на запрос транспортного прокурора, административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение полетов над г. Куртамышом разработан и направлен в прокуратуру Куртамышского района для проведения юридической экспертизы, принято постановление Администрации города Куртамыша от 24.05.2018 №94 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения муниципальных функций и административных регламентов предоставления муниципальных услуг в Администрации города Куртамыша».

30.01.2019 в адрес Курганского транспортного прокурора административным ответчиком направлен проект постановления «Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенным пунктом муниципального образования города Куртамыша, а также посадки (взлета) на расположенные в границах муниципального образования города Куртамыша площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации» для проведения юридической экспертизы.

28.02.2019 Курганской транспортной прокуратурой внесены предложения по внесению изменений в вышеуказанный проект в целях устранения коррупциогенных факторов.

Постановлением Администрации города Куртамыша от 21.10.2019 №193 утвержден Порядок выдачи разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией города Куртамыша, посадки (взлета) на расположенные в границах территории города Куртамыша площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее Федеральный закон от 27.06.2010 № 210-ФЗ) регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (часть 1 статьи 1).

Частью 1 ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ также установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно ч. 1 ст. 13 названного Закона, разработку проекта административного регламента и его утверждение осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

В ст.2 данного Закона закреплено понятие муниципальной услуги. Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Учитывая изложенное, а также установленное обстоятельство о том, что выдача разрешения на использование воздушного пространства над населенными пунктами его пользователям осуществляется органом местного самоуправления, суд считает, что данное действие является муниципальной услугой.

Согласно ст.2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. 

Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Таким образом, разработка порядка предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над населенным пунктом г.Куртамыш является обязанностью данного органа местного самоуправления.

Административного регламента, устанавливающего порядок выдачи разрешения использования воздушного пространства над населенным пунктом г.Куртамыш, нет.

Лица, имеющие намерения использовать воздушное пространство над территорией населенных пунктов муниципального образования в целях, не противоречащих законодательству РФ и выполнившим необходимые условия, в соответствии с п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства должны обратиться за разрешением в Администрацию города Куртамыша. 

Согласно п. 1 ст. 3 Устава муниципальное образование город Куртамыш имеет статус городского поселения.

Из содержания п.п. 7, 8, 12, 30 ч. 1, ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует, что к вопросам местного значения поселения относятся: создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организации культуры; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении.

В соответствии со ст. 34 Устава Администрация города Куртамыша является исполнительно-распорядительным органом города Куртамыша, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Куртамыша федеральными законами и законами Курганской области.

Учитывая перечисленные в п. 49 Правил случаи, при которых соответствующее разрешение выдается органом местного самоуправления, принимая во внимание вышеуказанные и иные предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, а также Уставом муниципального образования полномочия, суд считает, что услуга по разработке административного регламента, предоставления которой заявлено прокурором, является муниципальной услугой, поскольку она связана с деятельностью органа местного самоуправления по решению вопросов, отнесенных к вопросам местного значения.

В силу закона административный ответчик как орган, осуществляющий предоставление муниципальной услуги, обязан предоставлять ее в соответствии с административным регламентом. 

Данная обязанность Администрацией города Куртамыша не исполнена, что свидетельствует о незаконном бездействии административного ответчика и нарушении прав неопределенного круга лиц на предоставление муниципальной услуги и безопасное использование воздушного пространства.

Статьей 2 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» регламентировано, что правовую основу противодействия коррупции составляют, в том числе, муниципальные правовые акты.

В соответствии с пп. «ж» п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами местного самоуправления или их должностными лицами определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Таким образом, суд приходит к выводу, что бездействие Администрации города Куртамыша, выразившееся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил, нарушает права неопределенного круга лиц на получение в центрах Единой системы ОрВД разрешения на использование воздушного пространства над населенным пунктом – г.Куртамыш. Отсутствие возможности получить разрешение в Администрации города Куртамыша подталкивает пользователей воздушного пространства на нарушение закона и использование воздушного пространства над населенным пунктом без получения разрешения из центра ЕС ОрВД.

В силу п. 1 и п.7 ст. 11 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг. Формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляются в порядке, установленном местной администрацией.

Указанный административным истцом трехмесячный срок исполнения судебного акта является разумным и объективно позволяет административному ответчику исполнить решение суда при совершении необходимых своевременных и разумных действий по его исполнению. Возражений относительно срока исполнения решения суда представителем административного ответчика не заявлено.

С учетом вышеизложенного суд полагает, что имеются основания для удовлетворения административного искового заявления прокурора в полном объеме. 

Руководствуясь ст.ст.175-181 КАС РФ, суд

решил:

Административное исковое заявление Курганского транспортного прокурора к Администрации города Куртамыша Курганской области о признании незаконным бездействия, обязанности разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги удовлетворить. 

Признать незаконным бездействие Администрации города Куртамыша Курганской области, выразившееся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ № 138 от 11 марта 2010 г.

Обязать Администрацию города Куртамыша Курганской области в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ № 138 от 11 марта 2010 г., включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Курганский областной суд через Куртамышский районный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Т.В. Половникова