Дело № 3а-31/2019

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

26 ноября 2019 года город Южно-Сахалинск

Сахалинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Неволиной Е.В.,

при секретаре Филипповой О.В.,

с участием прокуроров Астаховой Л.С., Данильченко О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью Банк «ИТУРУП» о признании недействующей статьи 33-1 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года № 490 «Об административных правонарушениях в Сахалинской области»,

установил:

18 марта 2004 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области № 490 «Об административных правонарушениях в Сахалинской области», который подписан Губернатором Сахалинской области 29 марта 2004 года и опубликован в газете «Губернские ведомости» 3 апреля 2004 года, № 74-74 (2010 - 2011) (далее – Закон Сахалинской области № 490, Закон об административных правонарушениях в Сахалинской области).

20 апреля 2006 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области № 41-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «Об административных правонарушениях в Сахалинской области», который 02 мая 2006 года подписан Губернатором Сахалинской области и опубликован в газете «Губернские ведомости» № 78 (2555), 05 мая 2006 года (далее Закон области № 41-ЗО).

Названным Законом области № 41-ЗО Закон об административных правонарушениях в Сахалинской области дополнен статьей 33-1, согласно которой неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, если ответственность за их неисполнение отдельно не установлена федеральными законами или настоящим Законом, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Законом Сахалинской области от 04 февраля 2016 года № 2-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «Об административных правонарушениях в Сахалинской области» статья 33-1 изменена, а также дополнена частью 2.

В настоящее время Закон области № 490 действует в редакции от 29 июля 2019 года.

Согласно статье 33-1 Закона Сахалинской области № 490 в действующей редакции, неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, если ответственность за их неисполнение отдельно не установлена федеральными законами или настоящим Законом, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей (часть 1).

Совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет наложение административного штрафа на граждан - от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей (часть 2).

Общество с ограниченной ответственностью Банк «ИТУРУП» (далее – ООО Банк «ИТУРУП», Общество) обратилось в Сахалинский областной суд с административным иском о признании противоречащей федеральному законодательству и не действующей со дня вступления в силу решения суда статьи 33-1 Закона Сахалинской области № 490. В обоснование требований указало, что постановлением административной комиссии города Южно-Сахалинска от 11 июля 2019 года Общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 33-1 Закона Сахалинской области № 490 за нарушение пунктов 3.1.1 и 3.1.9 Правил размещения информационных конструкций на территории городского округа «город Южно-Сахалинск», утвержденных постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 21 ноября 2017 года № 3130-па. Считает, что оспариваемая норма закона не соответствует федеральному законодательству, поскольку в ней не сформулирована объективная сторона административного правонарушения, статья отсылает к неназванным нормативным правовым актам, что влечет правовую неопределенность при ее применении, а также порождает конкуренцию с иными нормами об административной ответственности, содержащимися как в Законе Сахалинской области № 490, так и в федеральном законодательстве. Неопределенность характера оспариваемой нормы нарушает закрепленный в статье 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принцип равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.

В судебном заседании представитель ООО Банк «ИТУРП» Г поддержал административный иск по изложенным в нем основаниям. 

Представители Сахалинской областной Думы Л, Р, и Губернатора Сахалинской области – В, возражали против удовлетворения заявленных требований по доводам, представленным письменно (том 1 л.д. 71-77, 82-84). Ссылаясь на то, что Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не установлена ответственность за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых названными в статье 33-1 органами и должностными лицами, полагали, что законодательный орган Сахалинской области в правомерно предусмотрел такую ответственность. Также считали, что оспариваемая норма, являясь бланкетной, соответствует требованиям формальной определенности и не порождает конкуренцию с иными законоположениями. Кроме того просили учесть отсутствие доказательств, свидетельствующих о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца предписаниями оспариваемой нормы в части ответственности за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан.

Изучив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Данильченко О.В. о частичном удовлетворении административного иска, суд приходит к следующему.

Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы административного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Аналогичная норма, определяющая полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в области законодательства об административных правонарушениях, содержится в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований и органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 19 Устава Сахалинской области от 9 июля 2001 года № 270 (далее – Устав), Сахалинская областная Дума осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Сахалинской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Сахалинской области в пределах полномочий Сахалинской области.

Сахалинская областная Дума состоит из 28 депутатов (часть 1 статьи 15 Устава); заседания Сахалинской областной Думы правомочны при наличии более половины от установленного числа депутатов Сахалинской областной Думы (абзац 2 части 2 статьи 18 Устава).

Согласно части 1 статьи 42 Регламента Сахалинской областной Думы, утвержденного постановлением Сахалинской областной Думы от 27 ноября 2003 года № 8/11/409-3, законы Сахалинской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов областной Думы, если иное не предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В силу частей 1 и 2 статьи 50 Устава Сахалинской области принятый Сахалинской областной Думой закон Сахалинской области в срок не позднее десяти календарных дней со дня принятия направляется Губернатору Сахалинской области для обнародования посредством его подписания и официального опубликования. Губернатор Сахалинской области обязан обнародовать принятый Сахалинской областной Думой закон Сахалинской области либо отклонить этот закон в срок не позднее 14 календарных дней со дня его поступления 

Согласно части 2 статьи 51 Устава законы Сахалинской области вступают в силу со дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Из представленных документов (л.д. 86-225, том 1, л.д. 1-136, том 2) следует, что требования приведенных выше нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Сахалинской областной Думы на принятие Закона об административных правонарушениях в Сахалинской области, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и правила введения его в действие, в том числе порядок опубликования, соблюдены. По данным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Выясняя в соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вопрос о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца оспариваемым нормативным правовым актом, суд установил следующее.

Как видно из материалов дела, постановлением административной комиссии города Южно-Сахалинска от 11 июля 2019 года ООО Банк «ИТУРУП» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 33-1 Закона Сахалинской области № 490, а именно в нарушении пункта 3.1.9 Правил размещения информационных конструкций на территории городского округа «город Южно-Сахалинск», утвержденных постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 21 ноября 2017 года № 3130-па. Нарушение выразилось в размещении отдельно стоящей сборно-разборной конструкции – штендера, с указанием наименования организации и места ее нахождения, что запрещено названным пунктом Правил. Обществу назначено наказание в виде административного штрафа в размере 15000 рублей (л.д. 154-158, том 2).

Кроме того, 28 мая 2019 года членом административной комиссии города Южно-Сахалинска К в отношении ООО Банк «ИТУРУП» составлен протокол об административном правонарушении, в котором изложены сведения об обнаружении 27 апреля 2019 года административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 33-1 Закона Сахалинской области № 490, выразившегося в несоблюдении Обществом части 2 статьи 46 Правил благоустройства территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденных решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 24 июня 2015 года № 177/12-5-5, о праздничном оформлении объектов, расположенных по ул. Ленина от ул. Сахалинской до ул. Пуркаева (л.д. 151-152, том 2).

Также 07 октября 2019 года членом административной комиссии города Южно-Сахалинска М в отношении ООО Банк «ИТУРУП» составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 33-1 Закона Сахалинской области № 490. Из названного протокола следует, что 28 августа 2019 года сотрудником Департамента общественной безопасности и контроля зафиксирован факт размещения не согласованной в установленном порядке информационной конструкции «кредиты, вклады, ипотека «Итуруп Банк» услуги для бизнеса» с восточной стороны здания по Коммунистическому проспекту, 32 в г. Южно-Сахалинске. Как указано в протоколе, установление информационных конструкций, не согласованных с администрацией города Южно-Сахалинска в лице уполномоченного органа, является нарушением пункта 4.2 постановления администрации города Южно-Сахалинска от 21 ноября 2017 года № 3130-па «Об утверждении Правил размещения информационных конструкций на территории городского округа «город Южно-Сахалинск» (л.д. 148-150, том 2).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт применен в отношении административного истца.

При рассмотрении вопроса о соответствии статьи 33-1 Закона Сахалинской области № 490 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Как следует из данного определения, административное правонарушение обладает такими признаками, как противоправность, виновность и обязательное наличие правового запрета на совершение деяния в соответствующем акте законодательного уровня, при этом правовой запрет должен сопровождаться установленной применительно к каждому деянию санкцией. 

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 27 мая 2003 года № 9-П, в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

В определении от 26 апреля 2016 года № 876-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, закрепляя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель обязан соблюдать гарантированное статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом и вытекающее из него требование определенности правовых норм, означающее, что любое административное правонарушение, а равно санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия).

Также Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 29 сентября 2016 года № 1804-О разъяснил, что принцип юридического равенства, вытекающий из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, диктует необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, поскольку юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, по своему содержанию и (или) по форме не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению закрепленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Вопреки приведенным выше требованиям федерального законодательства диспозиция оспариваемой статьи 33-1 Закона об административных правонарушениях в Сахалинской области не содержит описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, отсылает для определения объективной стороны состава правонарушения к решениям, принятым на местном референдуме, на собраниях (сходах) граждан, а также к решениям органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. При этом бланкетная конструкция статьи 33-1 Закона Сахалинской области № 490 не несет необходимой информации о нормативных правовых актах, за нарушение которых наступает административная ответственность, не называет такие акты.

Неопределенность содержания оспариваемой правовой нормы, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе ее правоприменения, что может приводить к различному толкованию ее содержания, и как следствие нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Довод административных ответчиков о соответствии статьи 33-1 Закона области № 490 требованиям формальной определенности отклоняется как несостоятельный по мотивам приведенным выше.

Также признается несостоятельным довод административных ответчиков об отсутствии конкуренции оспариваемой нормы с иными законоположениями. В этой части суд считает заслуживающей внимания правовую позицию административного истца, основанную в частности на анализе положений Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ), согласно которым деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями осуществляется посредством муниципального контроля.

Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства, влечет привлечение к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, из представленных административным истцом документов следует, что Общество привлечено к административной ответственности за нарушение запрета размещения информационных конструкций в виде отдельно стоящих сборно-разборных (складных) конструкций – штендеров.

Вместе с тем, согласно частям 9 и 10 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на ее установку, выданного органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции. При отсутствии такого разрешения установка рекламной конструкции является самовольной.

Установка и (или) эксплуатация рекламной конструкции без предусмотренного законодательством разрешения на ее установку и эксплуатацию, влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 14.37 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, при неопределенности оспариваемой нормы Закона Сахалинской области создается возможность ее неоднозначного толкования и произвольного применения, что может порождать противоречивую правоприменительную практику, а следовательно ведет к нарушению принципа юридического равенства.

Рассматривая вопрос законности установленной оспариваемой нормой административной ответственности за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятым на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, суд приходит к выводу, что в данной части норма также не соответствует принципам правовой определенности, поскольку не указывает за неисполнение каких конкретно решений наступает административная ответственность, тем самым нарушает права административного истца, который должен иметь возможность определить правила поведения на основании доступного, предсказуемого и с достаточной точностью сформулированного закона.

С учетом вышеизложенного статью 33-1 Закона Сахалинской области № 490 следует признать недействующей, как неопределенную, вызывающую неоднозначное толкование и противоречащую нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку оспариваемая норма закона применялась на практике, суд признает ее недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

При подаче административного искового заявления административным истцом уплачена государственная пошлина в размере 4500 рублей согласно платежному поручению от 04 октября 2019 года № 116 (л.д. 19, том 1). Указанные судебные расходы подлежат взысканию с административного ответчика в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 174-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью Банк «ИТУРУП» удовлетворить.

Признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статью 33-1 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года № 490 «Об административных правонарушениях в Сахалинской области».

Взыскать с Сахалинской областной Думы в пользу общества с ограниченной ответственностью Банк «ИТУРУП» расходы на оплату государственной пошлины в размере 4500 рублей.

Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании Сахалинской областной Думы – газете «Губернские ведомости» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, расположенного по адресу: 

<

...>, в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Сахалинского областного суда Е.В. Неволина

Мотивированное решение составлено 05 декабря 2019 года