Дело № 3а-647/2017

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

27 сентября 2017 года г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,

при секретаре Борозненко Л.Р.,

с участием:

прокурора Карасева С.В.,

представителя административного ответчика Правительства Ростовской области ФИО1, 

представителя заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску заместителя прокурора Ростовской области об оспаривании отдельных пунктов Положения о режиме особой охраны государственного природного заказника «Горненский», утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 27 ноября 2014 года № 789,

у с т а н о в и л :

Постановлением Правительства Ростовской области от 27 ноября 2014 года № 789 «О создании государственного природного заказника «Горненский» создана особо охраняемая природная территория областного значения – государственный природный заказник «Горненский», установлены его границы (приложение № 1 к постановлению) и утверждено Положение о режиме особой охраны государственного природного заказника «Горненский» (приложение № 2 к постановлению, далее по тексту Положение).

В соответствии с пунктами 1.2, 1.3 Положения заказник имеет биологический (ботанический и зоологический) профиль и предназначен для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов животных, растений и грибов, а также видов, ценных в хозяйственном, научном и культурном отношениях. Заказник создан без ограничения срока действия и без изъятия земель у владельцев и пользователей земельных участков, расположенных в границах заказника.

В пункте 3.1 Положения (подпункты 3.1.1-3.1.26) перечислены виды деятельности, запрещенной на территории заказника.

Пункт 3.1.16 Положения предусматривает запрет мойки автотранспортных средств на берегах водоемов.

Согласно пункту 3.1.26 Положения запрещено осуществление иных видов деятельности, влекущих за собой снижение экологической ценности данной территории или влекущих вред охраняемым природным объектам, за исключением проведения геологоразведочных и добычных работ.

Заместитель прокурора Ростовской области Паволин С.В. обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 3.1.16 Положения в части слов «на берегах водоемов» и пункта 3.1.26 Положения в части слов «за исключением геологоразведочных и добычных работ», полагая, что оспариваемые нормы не соответствуют целям создания государственного природного заказника, могут повлечь причинение вреда природным комплексам и их компонентам, противоречат ст. 58, 59 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», п. 1 ст. 24 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Кроме того, по мнению прокурора, формулировка «на берегах водоемов» имеет признаки неопределенности.

В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Ростовской области Карасев С.В. поддержал изложенные выше требования.

Представитель Правительства Ростовской области Правительства Ростовской области ФИО1 и представитель Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области ФИО2 возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. 

В соответствии со ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Согласно ст. 59 Федерального закона № 7-ФЗ правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса (ст. 22 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).

В силу п. 1 и 3 ст. 24 Федерального закона № 33-ФЗ на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

На основании ст. 23, п. 6 ст. 2 Федерального закона № 33-ФЗ создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а в необходимых случаях и с иными федеральными органами.

Постановление Правительства Ростовской области от 27 ноября 2014 года № 789, неотъемлемой частью которого является Положение, относится к числу нормативных правовых актов, поскольку устанавливает обязательные для исполнения неограниченным кругом лиц требования, рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений. 

На момент обращения прокурора с административным иском в суд постановление № 789 действует в редакции постановлений Правительства Ростовской области от 11 мая 2016 года № 337 и от 15 марта 2017 года № 157 (внесенные ими изменения не затрагивают редакцию оспариваемых прокурором пунктов Положения).

С соблюдением требований, закрепленных в ст. 4 Областного закона Ростовской области от 29 декабря 2003 года № 85-ЗС «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области» постановление Правительства Ростовской области от 27 ноября 2014 года № 789 официально опубликовано 2 декабря 2014 года на интернет-портале www.pravo.gov.ru, номер опубликования 6100201412020011 (вступило в силу со дня официального опубликования). Изменяющие постановления опубликованы на том же интернет-портале соответственно 16 мая 2016 года (номер опубликования 6100201605160010) и 20 марта 2017 года (номер опубликования 6100201703200038).

Согласно ст. 52, 58, 61 Устава Ростовской области, утвержденного Областным законом Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС, Правительство Ростовской области является высшим органом исполнительной власти Ростовской области, который возглавляет Губернатор Ростовской области. Правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в виде постановлений Правительства Ростовской области. 

Таким образом, нормативный правовой акт, положения которого являются предметом проверки в данном деле, был принят Правительством области в пределах полномочий, предоставленных ему федеральным и областным законодательством, и в форме, предусмотренной областным законодательством, подписан уполномоченным на то должностным лицом (губернатором). Порядок опубликования постановления и вступления его в законную силу соблюден.

Проверяя оспариваемые пункты Положения на соответствие их актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает следующее.

С учетом содержания ст. 23 и 24 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» прерогатива принятия решения о том, в каком виде должна быть создана та или иная особо охраняемая природная территория (ООПТ) регионального значения и какой объем ограничений, определяющих режим охраны, позволит решить задачи, связанные с созданием конкретной ООПТ, принадлежит высшему органу государственной власти субъекта федерации. 

В рассматриваемом случае содержание режима охраны природного заказника «Горненский» определялось по усмотрению Правительства Ростовской области, основанному на материалах научного комплексного экологического обследования территории в Красносулинском районе Ростовской области, предшествовавшего приданию ей статуса государственного природного заказника областного значения. 

Изучив представленные на согласование Комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области проект Положения о заказнике и схемы его планируемого расположения, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации указало на то, что под земельным участком проектируемого заказника в недрах залегают полезные ископаемые, учитываемые Государственным балансом полезных ископаемых Российской Федерации. С учетом изложенного региональным органам предложено либо исключить из территории заказника участки, под которыми находятся месторождения полезных ископаемых, либо изменить редакцию проекта Положения о заказнике, предусмотрев возможность проведения на его территории геологоразведочных и добычных работ (л.д. 89-90).

Рекомендации Минприроды России учтены разработчиками проекта, границы планируемого заказника скорректированы, часть участков, на которых находятся месторождения, выведены за пределы заказника, часть осталась в границах ООПТ, пункт 3.1.26 проекта Положения дополнен словами «за исключением геологоразведочных и добычных работ», что позволило соблюсти разумный баланс государственных и общественных интересов. 

Исследованные судом материалы свидетельствуют о том, что установление ограниченного режима охраны на участках залегания месторождений полезных ископаемых в границах заказника является более предпочтительным для состояния природной среды, чем полное отсутствие каких-либо охранных режимов в случае полного выведения этих участков за границы ООПТ. 

Доработанные с учетом рекомендаций Минприроды России материалы по созданию заказника, во исполнение требований ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», являлись предметом оценки государственной экологической экспертизы, положительное заключение которой утверждено приказом Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области от 27 февраля 2014 года № 36-ГЭ. Комиссия, проводившая государственную экологическую экспертизу, пришла к выводу о том, что предложенный режим охраны позволит обеспечить выполнение задач, для которых создается заказник «Горненский». Какие-либо замечания по содержанию предложенного режима охраны комиссией в заключении высказаны не были. Заключение государственной экологической экспертизы не оспаривалось.

По результатам рассмотрения доработанных проектов постановления Правительства Ростовской области о создании заказника и Положения о природном заказнике «Горненский» Минприроды России согласовало их письмом от 20 августа 2014 года. 

Утверждение прокурора о том, что предусмотренная Положением возможность проведения геологоразведочных и добычных работ не соответствует целям и задачам, для которых создан заказник, не подтверждено доказательствами, научными экологическими исследованиями.

Действующая редакция пункта 3.1.16 Положения, устанавливающего запрет на мойку автотранспортных средств на берегах водоемов, не противоречит указанным прокурором нормам федерального законодательства, поскольку направлена на предотвращение возможного попадания в водоемы загрязняющих веществ и причинения в связи с этим вреда флоре и фауне водоемов и их прибрежной зоны.

Доводы прокурора, участвующего в деле, о необходимости распространения действия упомянутого запрета не только на берега водоемов, которыми согласно п. 3 ч. 2 ст. 5 Водного кодекса Российской Федерации признаются озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища, но и на берега водотоков (рек, ручьев, каналов – п. 2 ч. 2 ст. 5 ВК РФ), равно как и на всю территорию природного заказника «Горненский», отклоняются судом, учитывая, что имеющаяся, по мнению административного истца, целесообразность расширения сферы действия той или иной нормы или её дополнения не может служить основанием для признания этой нормы недействующей.

«Берег водоема» является общераспространенным выражением, смысл которого не вызывает сомнений. Это словосочетание широко используется при описании режимов различных особо охраняемых территорий, в том числе федерального значения. Каких-либо объективных данных, указывающих на неопределенность данной нормы, то есть на то, что в правоприменительной практике этому словосочетанию придается различное толкование, не имеется.

При указанных обстоятельствах основания для признания недействующими оспариваемых прокурором положений нормативного правового акта отсутствуют.

Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

В удовлетворении административных исковых требований заместителя прокурора Ростовской области о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу отдельных пунктов Положения о режиме особой охраны государственного природного заказника «Горненский», утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 27 ноября 2014 года № 789: пункта 3.1.16 в части слов «на берегах водоемов», пункта 3.1.26 в части слов «за исключением проведения геологоразведочных и добычных работ» отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 2 октября 2017 года

Судья О.А.Руднева