г. Волгоград Дело № 3а-462/2017

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Волгоградский областной суд

в составе судьи Кубасова И. Г., 

при секретаре Собяниной Т.Д.,

с участием прокурора Бережнова А.И.,

рассмотрев 31 мая 2017 года в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ИП ФИО1 о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Правил благоустройства территории городского округа Волгоград, утверждённых Решением Волгоградской городской Думы от 21 октября 2015 года № 34/1091, в редакции Решения от 22 марта 2017 года №55/1588,

у с т а н о в и л :

21 октября 2015 года Решением № 34/1091 Волгоградской городской Думы утверждены Правила благоустройства территории городского округа Волгоград, № 55/1588 (далее Правила), устанавливающие единые и обязательные к исполнению нормы и требования для всех юридических лиц независимо от их правового статуса и форм хозяйственной деятельности, физических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также должностных лиц, ответственных за благоустройство территорий, при проектировании, строительстве, создании, эксплуатации и содержании объектов благоустройства территории городского округа Волгоград.

В соответствии с указанными Правилами благоустройство территории городского округа Волгоград обеспечивается: хозяйствующими субъектами и физическими лицами, осуществляющими благоустройство территорий, находящихся у них в собственности, и участвующими в благоустройстве прилегающих территорий, если иное не предусмотрено законом или договором (пункт 2.3.3 Правил); хозяйствующими субъектами при размещении нестационарных торговых объектов на основании договора на размещение, заключенного по результатам торгов. Хозяйствующие субъекты проводят работы по благоустройству территории общего пользования согласно схеме территории, подлежащей благоустройству, которая включается в документацию о торгах на право размещения нестационарного торгового объекта и является неотъемлемой частью договора на размещение (пункт 2.3.4 Правил).

В целях обеспечения благоустройства территории городского округа Волгоград за хозяйствующими субъектами и физическими лицами закрепляются для уборки и санитарного содержания прилегающие территории в границах, определенных по согласованию с ними (пункт 2.6.1 Правил).

Границы прилегающих территорий определяются по согласованию с собственниками зданий (помещений в них) и сооружений, участвующими в благоустройстве данных территорий. Граница и содержание прилегающих к многоквартирному жилому дому территорий определяются решением собственников помещений данного дома. Определение границ уборки прилегающих территорий между физическими лицами и хозяйствующими субъектами осуществляется соответствующими территориальными структурными подразделениями администрации Волгограда или уполномоченными ими муниципальными учреждениями жилищно-коммунального хозяйства районов Волгограда с составлением схематических карт, по дорожной сети - отраслевым (функциональным) структурным подразделением администрации Волгограда, осуществляющим дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Волгоград, по согласованию с ними.

Один экземпляр схематических карт передается хозяйствующему субъекту или физическому лицу для организации уборочных работ, второй - для координации и контроля находится в территориальном структурном подразделении администрации Волгограда (отраслевом (функциональном) структурном подразделении администрации Волгограда, осуществляющим дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Волгоград) (пункт 2.6.2 Правил).

Хозяйствующие субъекты, владельцы частного жилищного фонда обязаны производить уборку территорий, находящихся у них в собственности, а также прилегающих территорий при наличии согласованных схематических карт и соглашения о благоустройстве (уборке) территории общего пользования (пункт 2.6.3 Правил).

Владельцы нестационарных торговых объектов (лотков, киосков, павильонов и других нестационарных торговых объектов) и сезонных кафе - территория отведенного места под размещение объекта и прилегающая территория на расстоянии 10 м от внешней границы места, но не далее проезжей части улицы (пункт 2.6.4.7 Правил).

ИП ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня принятия Правил приведенных выше пункта 2.3.3 в части слов «и участвующими в благоустройстве прилегающих территорий», пункта 2.3.4 полностью, пункта 2.6.1 в части слов «хозяйствующими субъектами», «прилегающие», пункта 2.6.2 в части слов «хозяйствующими субъектами», «прилегающих», пункта 2.6.3 в части слов «хозяйствующие субъекты», «а также прилегающих территорий», подпункта 2.6.4.7 полностью.

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемое правовое регулирование неправомерно возлагает обязанности на граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по содержанию и благоустройству не принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве прилегающих территорий. А поскольку такое правовое регулирование не отнесено к компетенции органов местного самоуправления и может быть установлено только федеральным законом или договором, приведённые положения Правил не соответствуют требованиям статьи 210 и части 1 статьи 421 Гражданского Кодекса Российской Федерации, закрепивших бремя содержания принадлежащего имущества исключительно за собственником и установивших принцип свободы граждан и юридических лиц в заключении договоров, постольку оспариваемые положения Правил должны быть признаны недействующими со дня принятия Правил.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности ФИО2 требования поддержала в полном объёме, за исключением требований о признании недействующим абзаца 2 подпункта 2.6.5.9 Правил (в указанной части определением суда от 31.05.2017 производство по делу прекращено). Заявленные требования в части признания недействующим полностью пункта 2.6.2 Правил уточнила, просила признать недействующим третье предложение пункта 2.6.2 в части слов «хозяйствующими субъектами», «прилегающих».

Опрошенный в судебном заседании ФИО1 требования поддержал, пояснив суду, что более 25 лет осуществляет предпринимательскую деятельность, связанную с торговлей продуктами питания на территории Волгограда, используя предоставленное ему администрацией Центрального района г.Волгограда право на размещение нестационарных торговых объектов. До февраля 2017 года названным правом он пользовался в отношении 7 объектов, при этом выполнял все требования муниципальных властей в части благоустройства прилегающей к объектам территории: замощение, уборка мусора, снега и т.д., затратив на указанные цели значительные денежные средства. Вместе с тем в связи со сложным финансовым положением отказался от заключения с администрацией района соглашений о благоустройстве, следствием чего стал отказ от выдачи ему разрешения на размещение нестационарных торговых объектов. При этом, как он полагал, основание отказа от предоставления права на размещение таких объектов является надуманным, в настоящее время право на размещение нестационарных объектов на части территории Центрального района г.Волгограда предоставлено другим предпринимателям. Пытаясь сохранить свой бизнес, был вынужден согласился на условия, выдвинутые муниципальной властью, подписав ДД.ММ.ГГГГ года Договор №№ 

<

...> на право размещения нестационарного торгового объекта на территории Центрального района Волгограда, в соответствии с Приложением №2 к которому, принял на себя обязательства по замощению и благоустройству прилегающей территории площадью 28,5 кв.м. 

Представитель ответчиков Волгоградской городской Думы и главы города Волгограда ФИО3 по доверенности, представитель заинтересованного лица администрации Центрального района г.Волгограда ФИО4 просили суд в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что оспариваемыми Правилами установлено такое правовое регулирование, при котором благоустройство и уборка территории городского округа Волгоград осуществляется собственниками земельных участков, если иное не предусмотрено законом или договором, либо специализированными организациями на основании соглашений с хозяйствующими субъектами и физическими лицами. При этом, заключение договора носит добровольный характер, а случаи понуждения к заключению таких договоров отсутствуют. 

Выслушав объяснения сторон, заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры Бережнова А.И., полагавшего заявленные требования необоснованными и не подлежащим удовлетворению, судебные прения, Волгоградский областной суд приходит к выводам об обоснованности заявленных требований, за исключением нормативных положений Правил, не затрагивающих прав и интересов административного истца (пункт 2.6.4.7 Правил в части слов «сезонных кафе).

В силу предписаний части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации не могут быть признаны законными ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленные не федеральным законом, а иными нормативными правовыми актами.

Согласно абзацу 18 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» благоустройство территории поселения (городского округа) - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Таким образом, исходя из буквального толкования приведенной нормы, благоустройство территории представляет собой совокупность действий по выполнению определенных задач, которая не предусматривает установление каких-либо запретов.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесены: утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

В ходе рассмотрения дела судом установлено, что оспариваемые в части Правила благоустройства территории городского округа Волгоград утверждены Решением Волгоградской городской Думы от 21 октября 2015 года № 34/1091. 

Нормативный правовой акт подписан главой городского округа Волгоград, его первоначальный текст опубликован в издании «Городские вести. ФИО5 - Сталинград - Волгоград», № 116, 29.10.2015 и вступил в силу со дня его опубликования и в настоящее время действует в редакции Решения от 22 марта 2017 года №55/1588.

Правила благоустройства территории городского округа Волгоград устанавливают единые и обязательные к исполнению нормы и требования для всех юридических лиц независимо от их правового статуса и форм хозяйственной деятельности, физических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также должностных лиц, ответственных за благоустройство территорий, при проектировании, строительстве, создании, эксплуатации и содержании объектов благоустройства территории городского округа Волгоград (пункт 1.1).

Определяя компетенцию Волгоградской городской Думы на принятие оспариваемого решения, суд принимает во внимание то обстоятельство, что пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), отнесено к вопросам местного значения городского округа.

Согласно части 1 статьи 7 названного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 4 данной правовой нормы муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

На уровне городского округа город Волгоград наделён полномочиями по утверждению правил благоустройства территорий городского округа Волгоград, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий. 

Организация благоустройства территорий городского округа Волгоград (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа Волгоград, отнесены к полномочиям городской Думы как представительного органа муниципального образования подпунктом 24 пункта 1 статьи 1 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29.06.2005 № 20/362 (ред. от 22.07.2016).

Форма муниципального нормативного правового акта, порядок его подписания и опубликования соответствуют положениям статьи 26 Устава города-героя Волгограда.

Вместе с тем Волгоградский областной суд находит обоснованными доводы административного истца о нарушении его прав оспариваемыми положениями Правил благоустройства, поскольку в результате их принятия на территории муниципального образования город-герой Волгоград создано такое правовое регулирование, при котором, не смотря на отсутствие в Правилах прямого указания о возложении обязанности по благоустройству прилегающих территорий на не являющихся собственниками земельных участков хозяйствующих субъектов, такая обязанность возлагается на них в каждом случае при заключении договоров на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда. 

При этом, оспариваемые административным истцом пункты 2.3.3, 2.3.4 2.6.1, 2.6.2, 2.6.3 и подпункт 2.6.4.7 Волгоградской городской Думой допускают неоднозначное толкование, допускающее возложение на хозяйствующих субъектов обязанности по благоустройству не являющейся их собственностью прилегающей территории при наличии согласованных схематических карт и соглашения о благоустройстве (уборке) территории общего пользования. 

В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» суд, установив, что оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим.

Удовлетворяя требования административного истца, суд принимает во внимание положения статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В соответствии с пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, законом или добровольно принятым обязательством.

Как видно из текста оспариваемого нормативного правового акта, вопреки требованиям вышеприведенных норм федерального законодательства Волгоградской городской Думой установлен такой порядок организации благоустройства, который фактически понуждает граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц заключать договор по уборке и содержанию собственными силами территории общего пользования, прилегающей к границам земельных участков, зданиям и сооружениям граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об обоснованности заявленных административным истцом исковых требований.

Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о соблюдении принципов свободы договора и отсутствии случаев понуждения к заключению договоров о принятии на себя обязательств по благоустройству прилегающей территории суд находит несостоятельными, поскольку они противоречат последовательным и подробным объяснениям ФИО1, не верить которому у суда нет оснований.

Кроме того, суд принимает во внимание обязательный к исполнению и действующий на территории муниципального образования город-герой Волгоград муниципальный нормативный правовой акт - Решение Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 № 52/1513 (ред. от 19.04.2017) «Об утверждении Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда и типовой формы договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда», пунктом 1.2 которого утверждена типовая форма договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда.

Пунктом 2.1.7 типовой формы договора установлена обязанность хозяйствующего субъекта в течение срока действия договора обеспечить благоустройство прилегающей территории в соответствии с техническим заданием, соблюдение санитарных норм и правил, соблюдение специализации объекта, градостроительных регламентов, экологических, противопожарных и иных нормативов и правил. Пункт 1 Технического задания на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда содержит перечень требований к хозяйствующему субъекту, в том числе: площадь объекта, на размещение которого получен разрешение, площадь благоустройства с описанием работ по благоустройству, которые обязан принять на себя собственник нестационарного торгового объекта (площадь мощения, количество и виды малых архитектурных форм, количество объектов озеленения, описание объектов озеленения).

Анализ приведённых положений указанного нормативного правового акта позволяет сделать суду вывод о том, что при предоставлении хозяйствующему субъекту права на размещение на территории муниципального образования городской округ город-герой Волгоград нестационарного торгового объекта на указанное лицо в любом случае положениями договора возлагается обязанность по благоустройству прилегающей территории, не зависимо от того является ли хозяйствующий субъект собственником земельного участка или нет.

Не могут опровергнуть выводов суда доводы представителей ответчиков и заинтересованного лица о том, что в соответствии с Правилами благоустройство территории городского округа Волгоград обеспечивается собственниками земельных участков либо иными лицами в соответствии с требованиями закона или положениями договора, заключенного на добровольной основе.

Приведённая позиция связана с неправильным толкованием нормативных положений оспариваемых в части Правил. 

Так, в силу пункта 2.3.3 Правил благоустройство территории городского округа Волгоград обеспечивается: во-первых, хозяйствующими субъектами и физическими лицами, осуществляющими благоустройство территорий, находящихся у них в собственности, и участвующими в благоустройстве прилегающих территорий, если иное не предусмотрено законом или договором; во-вторых, хозяйствующими субъектами при размещении нестационарных торговых объектов на основании договора на размещение, заключенного по результатам торгов.

Административный истец является лицом, с которым заключен договор на размещение нестационарного торгового объекта. При этом, обязанность по проведению мероприятий по благоустройству прилегающей территории возложена на него договором на размещение нестационарного торгового объекта с обязательным условием принятия на себя обязательств по благоустройству прилегающей территории, как это следует из выше приведенного пункта 2.3.3 Правил.

При таких обстоятельствах заявленные требования подлежат удовлетворению, за исключением требований о признании недействующим полностью подпункта 2.6.4.7 Правил, положениями которого обязанность по благоустройству территории отведенного места под размещение объекта и прилегающей территории на расстоянии 10 м от внешней границы места, но не далее проезжей части улицы возложена, в том числе, и на владельцев сезонных кафе, коим административный истец не является.

Учитывая, что оспариваемые в части Правила применялись, и на их основании были реализованы права и обязанности граждан и организаций, Волгоградский областной суд с учётом положений пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 № 48 (ред. от 09 февраля 2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», полагает необходимым признать оспариваемые в части Правила недействующими со дня вступления в законную силу решения суда, а не со дня их принятия, как об этом просит административный истец.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 215-217 КАС РФ, суд

р е ш и л :

административное исковое заявление ИП ФИО1 удовлетворить в части.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 2.3.3 в части слов «хозяйствующими субъектами, участвующими в благоустройстве прилегающих территорий», абзац 1 пункта 2.3.4 полностью, абзац 2 пункта 2.3.4 в части слов «хозяйствующие субъекты проводят работы по благоустройству территории общего пользования согласно схеме территории, подлежащей благоустройству, которая является неотъемлемой частью договора на размещение», пункт 2.6.1 в части слов «хозяйствующими субъектами», «прилегающие», третье предложение пункта 2.6.2 в части слов «хозяйствующими субъектами», «прилегающих», пункт 2.6.3 в части слов «хозяйствующие субъекты», «а также прилегающих территорий», подпункт 2.6.4.7 в части слов «Владельцы нестационарных торговых объектов (лотков, киосков, павильонов и других нестационарных торговых объектов)», «территория отведенного места под размещение объекта и прилегающая территория на расстоянии 10 м от внешней границы места, но не далее проезжей части улицы» Правил благоустройства территории городского округа Волгоград, утверждённых Решением Волгоградской городской Думы от 21 октября 2015 года № 34/1091, в редакции Решения от 22 марта 2017 года №55/1588.

Возложить на административных ответчиков обязанность опубликовать сообщение о решении суда в печатном издании - газете «Городские вести» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 1 месяца через Волгоградский областной суд.

Судья: Подпись И. Г. КУБАСОВ

Верно, судья: И.Г. КУБАСОВ