Дело № 12-30/19

Р Е Ш Е Н И Е

25 декабря 2019 года с. Кваркено 

Кваркенский районный суд Оренбургской области в составе председательствующего судьи Заполиной Е.А.,

при секретаре Шмелевой Е.А.,

с участием заместителя прокурора Кваркенского района Оренбургской области Нефедова А.Н.,

лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении ФИО1,

его представителя ФИО2,

рассмотрев протест прокурора Кваркенского района Оренбургской области на постановление Оренбургского УФАС России от 03.10.2019 года по делу об административном правонарушении в отношении главы администрации МО Красноярский поссовет ФИО1 по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, 

у с т а н о в и л:

заместителем руководителя Оренбургского УФАС России вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении главы администрации МО Красноярский поссовет ФИО1 за отсутствием в его действиях состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.

Прокурор обратился в суд, с протестом на вышеуказанное постановление по делу об административном правонарушении.

В обоснование доводов протеста указал, что опротестованное постановление незаконно, подлежит отмене, в силу следующего. Оренбургское УФАС России при рассмотрении дела об административном правонарушении применены положения ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ, предусматривающие обратную силу закона, улучшающего положения лица, совершившего административное правонарушение. В постановлении указано, что Федеральным законом от 01.05.2019 года № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе внесены изменения, согласно которым закупка у единственного поставщика может осуществляться на сумму, не превышающую трехсот тысяч рублей. Принятое решение Оренбургским УФАС России мотивировано тем, что глава администрации МО Красноярский поссовет ФИО1 имел правовые основания осуществлять закупку у единственного поставщика, так как цена каждого из договоров (и в совокупности) не превышает 300000 рублей, в связи с этим следует, что в его действиях отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ. Прокуратурой Кваркенского района проведена проверка исполнения требований законодательства о закупках для муниципальных нужд, в деятельности администрации МО Красноярский поссовет выявлены нарушения. Проведенной проверкой установлено, что администрацией МО Красноярский поссовет в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, заключено пять договоров об оказании услуг по очистке от снега дорог населенных пунктов МО Красноярский поссовет с ООО «Аква». Общая сумма заключенных в указанный период времени договоров об оказании услуг по очистке от снега дорог составляет 372200 рублей. Из договоров следует, что ООО «Аква» надлежит выполнить идентичные услуги на территории одного муниципального образования. Таким образом, администрация МО Красноярский поссовет с единственным исполнителем за период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ заключила 5 договоров, без проведения конкурсных процедур на оказание одноименных услуг на территории МО Красноярский поссовет. Указанные договоры образовали единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную в 5 договоров для формального соблюдения ограничений, в том числе с целью преодоления установленного законом требования о проведении конкурентных процедур, установленных Законом № 44-ФЗ. Применение Закона № 44-ФЗ обязательно при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд. В данной ситуации Заказчик был обязан осуществлять закупку с применением способов определения поставщиков по результатам публичных процедур. Применение в качестве способа определения поставщика размещения заказа у единственного поставщика является нарушением Закона №44-ФЗ. В результате заключения МО Красноярский поссовет указанных договоров с ООО «Аква», как с единственным поставщиком, вышеназванный хозяйствующий субъект получил доступ к оказанию услуг по максимально возможной цене, без участия в какой-либо конкурентной борьбе, без подачи предложений о снижении цены договора, тем самым был поставлен в преимущественное положение с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность. Оренбургским УФАС России сделан необоснованный вывод о том, что в действиях главы администрации МО Красноярский поссовет ФИО1 отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.

Просит суд постановление заместителя руководителя Оренбургского УФАС России от 03.10.2019 года о прекращении производства по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении главы администрации МО Красноярский поссовет ФИО1 за отсутствием состава административного правонарушения отменить и вернуть дело на новое рассмотрение.

Заместитель прокурора в судебном заседании протест поддержал, просил отменить постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении и направить дело на новое рассмотрение.

Представитель Оренбургского УФАС России в судебное заседание не явился, о месте и времени слушания дела извещен надлежащим образом. В представленном суду заявлении просил рассмотреть дело в свое отсутствие, просил отказать в удовлетворении протеста прокурора Кваркенского района Оренбургской области.

Суд в соответствии со смыслом ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

ФИО1 в судебном заседании возражал по поводу протеста прокурора, полагал постановление УФАС законным и обоснованным, просил оставить его без изменения.

Представитель ФИО1 – ФИО2 поддержал позицию ФИО1, суду пояснил, что не согласен с протестом прокурора. Отметил, что администрацией МО Красноярский поссовет были заключены неоднородные договоры, касающиеся различных сумм оплаты услуг и различных периодов оказания услуг. Факт схожести услуг сам по себе не свидетельствует об однородности сделок. Документально подтвержденное исполнение сделок от ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ составляет 290200 рублей, что не превышает предельной суммы, указанной в п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Соглашением от ДД.ММ.ГГГГ договор от ДД.ММ.ГГГГ в части неисполненных обязательств на сумму 80800 рублей был расторгнут. Обратил внимание, что осуществление закупки у единственного поставщика само по себе не является неправомерной возможностью избежания конкурентных способов определения исполнителей необходимых услуг. Эффективность закупки у единственного поставщика с более высокой результативностью обеспечения муниципальных нужд подтверждается информацией финансового органа муниципального района, согласно которой затраты по уборке километра муниципальных дорог являются в Красноярском поссовете самыми низкими. Под каждый случай выпадения снега, органом местного самоуправления заключался договор по уборке территорий от снега, в целях оперативной эффективности при исполнении местных полномочий по благоустройству территории и содержанию автомобильных дорог. Отметил, что прокурор Кваркенского района обратился в Кваркенский районный суд, опротестовывая постановление вынесенное должностным лицом территориального федерального органа, компетенция которого распространяется на всю Оренбургскую область. Прокурор Кваркенского района не уполномочен на принесение протеста в отношении должностного лица, территориальная компетенция которого превышает компетенцию районного прокурора. Кроме того, указал, что на момент проведения проверки, ФИО1 должностным лицом администрации МО Красноярский поссовет, не являлся. Просил в удовлетворении протеста прокурора отказать. 

В соответствии с ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ суд не связан доводами протеста и проверяет дело в полном объеме.

Выслушав участвующих лиц, исследовав материалы дела, суд пришел к следующему. 

В соответствии с ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 4 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей.

Федеральным законом от 01.05.2019 N 71-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В силу ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. 

С учетом названных норм закона, суд при рассмотрении настоящего дела руководствуется указанными изменениями, улучшающими положение ФИО1

Согласно постановлению о возбуждении дела об административном правонарушении от 13 сентября 2019 года, вынесенному заместителем прокурора Кваркенского района Оренбургской области Нефедовым А.Н., администрация муниципального образования Красноярский поссовет, в лице главы ФИО1, как муниципальный заказчик производила искусственное дробление единого заказа на группу однородных товаров (работ, услуг), чтобы избежать конкурентных процедур определения подрядных организаций для выполнения работ, услуг. При этом администрация муниципального образования Красноярский поссовет заключила через непродолжительное время с одним исполнителем на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" пять договоров об оказании услуг по очистке от снега дорог населенных пунктов муниципального образования Красноярский поссовет на общую сумму 372200 рублей. Прокурор сделал вывод о том, что в нарушение ч. 5 ст. 24 данного Закона заказчик при выборе способа определения исполнителя совершил действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки. Действия главы администрации МО Красноярский поссовет ФИО1 квалифицированы по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.

Прекращая производство по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения, должностное лицо антимонопольного органа исходило из того, что заключение и исполнение каждого из заключенных договоров в рамках ч. 4 ст. 93 Закона N 44-ФЗ представляло собой отдельную закупку и не противоречило закону о контрактной системе. Закон N 44-ФЗ не содержит понятия одноименности товаров, работ и услуг, не ограничивает возможность заключения с одним и тем же поставщиком нескольких договоров на приобретение одних и тех же товаров, работ и услуг по основанию, предусмотренному п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ, в течение календарного периода времени, а потому заключение заказчиком на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ нескольких договоров с одним и тем же поставщиком на приобретение одних и тех же товаров, работ и услуг для одних и тех же целей не противоречит Закону N 44-ФЗ, с учетом определенных п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ ограничений (годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пяти процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей).

Согласно статье 8 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям названного Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Федерального закона N 44-ФЗ. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (части 1, 2, 5 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ).

В силу пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком при закупке товара, работы или услуги на сумму, не превышающую триста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.

Идентичными товарами, работами, услугами признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки (ст. 13 Закона о контрактной системе).

Согласно материалам дела в ходе проведенной прокуратурой 

<

адрес> проверки о нарушениях законодательства о контрактной системе в сфере закупок установлено, что ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ 01 и ДД.ММ.ГГГГ администрация МО Красноярский поссовет, главой которой являлся ФИО1, заключены договоры с ООО "Аква" об оказании услуг по очистке от снега дорог населенных пунктов МО Красноярский поссовет Кваркенского района Оренбургской области на суммы 99 000 рублей, 99 000 рублей, 43 000 рублей, 32 200 рублей и 99 000 рублей соответственно, по которым оплата произведена заказчиком фактически на общую сумму 290 200 рублей.

По результатам проверки сделан вывод о том, что фактически между заказчиком и ООО "Аква" имела место единая сделка по оказанию услуг очистки от снега дорог населенных пунктов МО Красноярский поссовет Кваркенского района Оренбургской области, искусственно раздробленная и оформленная пятью самостоятельными договорами для формального соблюдения ограничений, предусмотренных Федеральным законом N 44-ФЗ, в целях осуществления закупки с единственным поставщиком, что в отсутствие конкурентных процедур способствовало созданию преимущественного положения единственного поставщика и лишило других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность, возможности реализовать свое право на заключение контракта.

Постановлением заместителя прокурора Кваркенского района Оренбургской области от ДД.ММ.ГГГГ в отношении главы муниципального образования Красноярский поссовет ФИО1 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по факту ненадлежащего способа определения поставщика, принятия решения о закупке товаров для обеспечения муниципальных нужд у единственного поставщика с нарушением требований, установленных Федеральным законом N 44-ФЗ.

Поскольку при выборе поставщика заказчик обязан был провести конкурсные процедуры (как минимум в форме запроса котировок) и только после этого переходить к определению поставщика, заключению договора поставки, суд считает, что в действиях ФИО1 усматриваются признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.

Фактические обстоятельства дела подтверждены собранными доказательствами: постановлением о возбуждении производства по делу об административном правонарушении (л.д. 36-42), копиями договоров от ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ января, ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 66, 67, 76, 77, 89, 90, 96, 97, 103, 104), актами сдачи –приемки оказанных услуг по договору от ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 70-73), копиями платежных поручений от ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ на суммы 34000 рублей и 64600 рублей соответственно (л.д. 74, 75), актами сдачи –приемки оказанных услуг по договору от ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 80-84, 86, 87), копиями платежных поручений от ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ на суммы 20400 рублей, 30600 рублей и 47200 рублей соответственно (л.д. 74, 75), актом сдачи –приемки оказанных услуг по договору от ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 93, 94), копией платежного поручения от ДД.ММ.ГГГГ на сумму 43000 рублей (л.д. 95), актом сдачи –приемки оказанных услуг по договору от ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 101, 102), копией платежного поручения от ДД.ММ.ГГГГ на сумму 32200 рублей (л.д. 100), актом сдачи –приемки оказанных услуг по договору от ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 108, 109), копией платежного поручения от ДД.ММ.ГГГГ на сумму 18200 рублей (л.д. 110), решением Совета депутатов МО Красноярский поссовет Кваркенского района Оренбургской области № от ДД.ММ.ГГГГ, в соответствии с которым ФИО1, избран главой МО Красноярский поссовет Кваркенского района Оренбургской области.

Судом исследованы указанные доказательства, проверена законность получения этих доказательств, и в соответствии с требованиями ст. ст. 26.2, 26.11 КоАП РФ, как каждое доказательство, так и их совокупность, суд принимает их как допустимые, достоверные и достаточные доказательства для разрешения настоящего дела.

Принимая во внимание тождественность предмета договоров, временной интервал, в течение которого заключены договора, суд приходит к выводу о наличии факта дробления одной закупки на несколько (пять) закупок, каждая из которых на сумму до 100 000 рублей, в целях заключения с единственным поставщиком.

Названные договора образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную 5 договорами для формального соблюдения ограничений, предусмотренных Законом о контрактной системе.

Отсутствие публичных процедур приводит к неэффективному использованию бюджетных средств. При составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных ими бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ).

Нарушение заказчиком ч. 5 ст. 24 Закона N 44-ФЗ при выборе способа определения подрядчика влечет за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

При изложенных обстоятельствах, учитывая, что фактически все договоры образуют единую сделку, превышающую 300000 рублей, на такую закупку с учетом требований ст. 8 Закона N 44-ФЗ не распространяются положения п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ.

Проанализировав собранные доказательства, суд приходит к выводу, что заместителем прокурора сделан обоснованный вывод о единых объемах требуемых оказания услуг, искусственно разделенных на части, что свидетельствует о выборе заказчиком ненадлежащего способа определения исполнителя в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ. В данном случае указанными действиями нарушен принцип обеспечения конкуренции контрактной системы.

Довод о том, что договоры фактически оплачены на сумму 290200 рублей, что не превышает установленную ФЗ № 44 сумму 300000 рублей и не противоречит данному закону, суд находит несостоятельным, поскольку договоры от ДД.ММ.ГГГГ а также от ДД.ММ.ГГГГ были заключены на длительный срок, до ДД.ММ.ГГГГ и на момент возбуждения дела об административном правонарушении являлись действующими.

Суд не учитывает соглашение от ДД.ММ.ГГГГ о расторжении договора № от ДД.ММ.ГГГГ, поскольку оно не является юридически значимым, так как вынесено после принятия решения о прекращении дела об административном правонарушении. В постановлении заместителя руководителя Оренбургского УФАС России от ДД.ММ.ГГГГ ссылка на данное соглашение не приведена.

В силу ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Все договоры от имени юридического лица - заказчика подписаны его руководителем – главой ФИО1, занимавшим указанную должность на основании решения Совета депутатов МО Красноярский поссовет Кваркенского района Оренбургской области № от ДД.ММ.ГГГГ.

Таким образом, нарушение имело место вследствие ненадлежащего исполнения ФИО1 организационно-распорядительных функций.

Действия ФИО1 правильно квалифицированы по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.

Суд не соглашается с доводом о том, что настоящее дело об административном правонарушении не подсудно Кваркенскому районному суду, поскольку по общему правилу, установленному в ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ, дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения.

В силу п. 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при определении территориальной подсудности дел по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные должностными лицами, необходимо исходить из территории, на которую распространяется юрисдикция должностных лиц, а не из места расположения органа, от имени которого должностным лицом составлен протокол или вынесено постановление по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном статьей 29.10 КоАП РФ. То есть в таких ситуациях территориальная подсудность рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях должна определяться местом совершения правонарушения, а не местом нахождения соответствующего органа.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится, в числе прочего, решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что постановление вынесено с существенными нарушениями норм административного законодательства и подлежит отмене с направлением в Оренбургский УФАС России для устранения нарушений и принятия решения по подведомственности.

Сроки давности привлечения ФИО1 на момент рассмотрения судом протеста прокурора не истекли, постановление о прекращении дела об административном правонарушении признано судом незаконным, а рассмотрение дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ не относится к исключительной подведомственности суда, в связи с чем, вопрос о виновности ФИО1 подлежит разрешению Оренбургским УФАС России.

Руководствуясь ст. ст. 30.6, 30.7, 30.8 КоАП РФ, суд

р е ш и л:

протест прокурора Кваркенского района Оренбургской области удовлетворить. 

Постановление заместителя руководителя Оренбургского УФАС России от 03 октября 2019 года о прекращении дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении ФИО1, отменить, дело об административном правонарушении направить в Оренбургское УФАС России на новое рассмотрение.

Решение может быть обжаловано в Оренбургский областной суд через Кваркенский районный суд в течение десяти суток со дня получения копии решения.

Судья п/п Е.А.Заполина