дело № 3а-108/2019

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

15 мая 2019 г. г. Кострома

Костромской областной суд в составе

председательствующего судьи Лукоянова А.Н.,

с участием прокурора Соколовой Ю.А.,

при секретаре Политовой О.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, действующего в интересах несовершеннолетнего сына ФИО3, к Костромской областной Думе об оспаривании пункта 5 части 1 статьи 4 Закона Костромской области от 21.07.2008 г. № 351-4-3KO «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Костромской области»,

У С Т А Н О В И Л:

Костромской областной Думой принят Закон Костромской области от 21 июля 2008 года № 351-4-ЗКО «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Костромской области» (далее также – Закон, Закон «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Костромской области»). Закон опубликован в газете «Северная правда» № 33 от 25 июля 2008 года (стр. 91-92).

Пунктом 5 части 1 статьи 4 Закона (в редакции Закона Костромской области №490-5-ЗКО от 07.02.2014 г.) предусмотрено, что многодетным семьям предоставляется мера социальной поддержки в виде ежемесячной социальной выплаты в размере 460 рублей на проезд и питание ребёнка, обучающегося в общеобразовательной организации (кроме детей, находящихся под опекой (попечительством), в том числе в приёмных семьях).

ФИО1, действуя в интересах несовершеннолетнего сына ФИО2, обратился в суд с названным административным иском, указывая в обоснование, что его сын обучается в первом классе МБОУ города Костромы «№ №», является членом многодетной семьи. 17 декабря 2018 года ФИО1 обратился в образовательное учреждение с заявлением о предоставлении сыну бесплатного питания (завтраки и обеды). Однако в письме от 30 января 2019 года образовательное учреждение отказало в предоставлении бесплатного питания, ссылаясь на положения пункта 5 части 1 статьи 4 Закона «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Костромской области».

По мнению административного истца, пункт 5 части 1 статьи 4 Закона противоречит подпункту «б» пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», которым для многодетных семей установлена мера социальной поддержки в виде бесплатного питания (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счет средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных отчислений.

То есть на федеральном уровне закреплено право ребёнка из многодетной семьи получать бесплатное питание в образовательном учреждении.

Оспариваемая норма регионального закона противоречит данной федеральной норме.

То обстоятельство, что в настоящий момент не разработан порядок и условия возмещения расходов на осуществление мер, предусмотренных Указом Президента РФ, не является в достаточной степени правомерным для того, чтобы не признавать действие федерального нормативного правового акта в едином правовом поле Российской Федерации.

Административный истец просит признать недействующим пункт 5 части 1 статьи 4 Закона Костромской области «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Костромской области» с момента его принятия.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области, Департамент по труду и социальной защите населения Костромской области, Департамент образования и науки Костромской области.

В судебном заседании административный истец ФИО1, имеющий высшее юридическое образование, заявленные требования поддержал, суду пояснил, что денежная сумма в размере 460 рублей не покрывает затраты многодетной семьи на питание ребёнка в школе.

Представители административного ответчика Костромской областной Думы ФИО4 и ФИО5 возражали против удовлетворения заявленных требований, суду пояснили (в возражениях на административный иск указано), что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт «ж» части 1 статьи 72) и Федеральным законом от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также – Закон, Закон № 184-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета, подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3.). По этим вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих это право (пункт 3.1. статьи 26.3. Закона). Ни Конституция РФ, ни указанный закон не определяют конкретные способы, условия и объёмы предоставления социальной защиты тем или иным категориям граждан органами государственной власти субъектов РФ. В силу статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3. Закона № 184-ФЗ. Эти расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов. Следовательно, субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно устанавливать меры социальной поддержки многодетных семей за счет средств собственного бюджета. Именно в целях реализации подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3. Закона № 184-ФЗ, а не на основании Указа Президента Российской Федерации, на который ссылается административный истец, принят оспариваемый административным истцом закон. Поскольку предоставление мер социальной поддержки многодетным семьям является расходным обязательством Костромской области, Костромская областная Дума была вправе самостоятельно определить объём и виды мер социальной поддержки многодетным семьям, в том числе предусмотреть ежемесячную социальную выплату в размере 460 рублей на проезд и питание ребёнка, обучающегося в общеобразовательной организации (кроме детей, находящихся под опекой (попечительством), в том числе в приёмных семьях). В Указе Президента Российской Федерации содержится предписание органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не органам законодательной власти, к которым относится Костромская областная Дума, по установлению мер социальной поддержки. Кроме того, Указ предусматривает обеспечение бесплатным питанием за счет средств всеобуча, отчислений от производственной деятельности общеобразовательных учреждений и других внебюджетных отчислений, а не за счет средств бюджетов субъекта РФ. В силу пункта 4 статьи 26.3. Закона № 184-ФЗ в федеральные законы не допускается включение положений, которыми определяются объём и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта РФ.

Представители заинтересованных лиц Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области ФИО6, Департамента по труду и социальной защите населения Костромской области ФИО7 возражали против удовлетворения административных исковых требований, поддержав позицию административного ответчика.

Представитель заинтересованного лица Департамента образования и науки Костромской области в судебное заседание не явился, в возражениях на административный иск указал, что считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, и их представителей, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что требования не подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, в том числе полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами (пункт 1, подпункт 24 пункта 2).По данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1.).

По данным вопросам могут приниматься федеральные законы. Не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объём и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 4).

Согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3. Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Из приведённых норм следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно и за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации осуществляют полномочия по социальной поддержке многодетных семей.

Уставом Костромской области (Закон Костромской области от 24.04.2008 г. N 300-4-ЗКО) предусмотрено, что Костромская областная Дума осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Костромской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 16).

Таким образом, оспариваемый Закон принят уполномоченным органом государственной власти Костромской области и в надлежащей форме.

В ходе рассмотрения дела не установлено обстоятельств, свидетельствующих о нарушении процедуры принятия данного Закона, определённой нормами федерального законодательства (в том числе, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") и нормами законодательства Костромской области (в том числе, Устава Костромской области, Закона Костромской области от 11.01.2007 г. N106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области", Регламента Костромской областной Думы, принятого Постановлением Костромской областной Думы от 10.06.2008 г. N 2985, Регламента Костромской областной Думы, принятого Постановлением Костромской областной Думы от 18.06.2013 г. N 1940).

Не установлено также обстоятельств, свидетельствующих о нарушении порядка опубликования, определённого Законом Костромской области от 11.01.2007 г. N 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области".

В силу приведённых выше норм Костромская областная Дума вправе самостоятельно и за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации осуществлять полномочия по социальной поддержке многодетных семей. При этом данное право, реализация которого осуществляется исключительно за счет регионального бюджета, не обусловлено федеральным регулированием этого вопроса. На федеральном уровне социальная поддержка многодетных семей может осуществляться исключительно за счет средств федерального бюджета. Вышеуказанные нормы Федерального закона № 184-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ не допускают возложение на субъекты Российской Федерации по рассматриваемому полномочию расходных обязательств путём принятия нормативных правовых актов федерального уровня (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В статье 5 оспариваемого Закона Костромской области определено, что расходы, связанные с реализацией настоящего Закона, относятся к расходным обязательствам Костромской области и финансируются за счет средств, предусмотренных на эти цели в областном бюджете.

Самостоятельное осуществление субъектом Российской Федерации полномочий по социальной поддержке многодетных семей за счет средств своего бюджета федеральному законодательству не противоречит и прав граждан не нарушает.

Указанное подтверждается разъяснениями постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", которое согласно части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 г. N 8-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и статью 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" сохраняет свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом Верховного Суда Российской Федерации.

Так, в абзацах 2 и 3 пункта 18 данного постановления разъяснено, что при применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005 г.) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения Бюджетного кодекса РФ о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 г. N584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Следовательно, не имеется оснований для вывода о противоречии оспариваемой нормы Указу Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (далее также – Указ Президента РФ № 431).

Из пункта 3 Указа Президента РФ следует, что субъекты Российской Федерации должны взять на себя расходы на осуществление мер социальной поддержки, предусмотренных данным Указом. Однако это не соответствует вышеприведённым требованиям Федерального закона № 184-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ, имеющим по своей юридической силе приоритет над Указом Президента РФ.

Более того, абзацем 6 подпункта «б» данного Указа, на который ссылается административный истец, предусмотрено, что бесплатное питание (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений должно быть установлено для многодетных семей не за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и не за счет федерального бюджета, а за счет средств всеобуча и отчислений от производственной деятельности учебных заведений и других внебюджетных отчислений.

То есть данная норма по своему содержанию не предусматривает расходных обязательств федерального или регионального бюджета в обеспечении бесплатного питания учащихся из многодетных семей.

Ссылка административного истца на то, что отсутствие бесплатного питания нарушает право его ребёнка, предусмотренное Указом Президента РФ № 431, не является юридически значимой для рассмотрения настоящего дела, поскольку оспариваемой нормой установлена мера социальной поддержки в исполнение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренных Федеральным законом № 184-ФЗ, а не Указом Президента РФ № 431.

Не могут быть признаны состоятельными и имеющими юридическое значение и другие доводы административного истца, в том числе довод о недостаточном размере социальной выплаты, не покрывающем реальные расходы на питание.

Судебные акты по другим делам, на которые ссылается административный истец, не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего дела и не могут определять наличие или отсутствие оснований для признания оспариваемой нормы недействующей.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемое положение Закона Костромской области принято Костромской областной Думой в пределах своих полномочий и не противоречит действующему федеральному законодательству.

В этой связи административное исковое заявление ФИО1, действующего в интересах несовершеннолетнего сына ФИО2, не подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1, действующего в интересах несовершеннолетнего сына ФИО2, к Костромской областной Думе о признании недействующим пункта 5 части 1 статьи 4 Закона Костромской области от 21.07.2008 г. № 351-4-3KO «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Костромской области» отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Костромской областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Костромского областного суда А.Н. Лукоянов