Дело № 3а-15/2024

УИД 57OS0000-01-2024-000010-58

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

22 апреля 2024 года город Орел

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чуряева А.В.

при секретаре Смирновой А.Ю.

с участием прокурора Талибуллина Р.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации Орловского муниципального округа Орловской области и Орловскому окружному Совету народных депутатов о признании недействующим в части Генерального плана Орловского муниципального округа Орловской области, утвержденного решением Орловского окружного Совета народных депутатов от 29 декабря 2022 года № 26/386-ОС,

установил:

решением Орловского окружного Совета народных депутатов от 29 декабря 2022 года № 26/386-ОС утвержден Генеральный план Орловского муниципального округа Орловской области (далее – Генеральный план).

Текст Генерального плана вместе с приложениями 30 декабря 2022 года опубликован в газете «Муниципальный вестник».

В последующем решениями Орловского окружного Совета народных депутатов от 22 июня 2023 года № 31/444-ОС, от 21 декабря 2023 года № 37/518-ОС в Генеральный план вносились изменения.

В материалах по обоснованию Генерального плана содержится карта территорий и зон с особыми условиями использования территорий, на которой с момента утверждения Генерального плана 29 декабря 2022 года отображена планируемая санитарно-защитная зона скотомогильника в районе с. Становой Колодезь.

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации Орловского муниципального округа Орловской области и Орловскому окружному Совету народных депутатов, в обоснование которого указывает, что в ее пользовании более 20 лет находится расположенная в с. Становой Колодезь Орловского муниципального округа Орловской области лесопильная мастерская. 

Ссылается на то, что неоднократно подавала в местную администрацию заявления об утверждении схемы расположения земельного участка под лесопильной мастерской для предоставления этого земельного участка ей в аренду, но в удовлетворении заявлений отказывалось. В частности, в письме начальника управления муниципального имущества и архитектуры администрации Орловского района Орловской области (в настоящее время – Орловский муниципальный округ Орловской области) от 25 ноября 2020 года ей сообщено, что в границах испрашиваемого земельного участка ранее располагался скотомогильник.

При ознакомлении с Генеральным планом ей стало известно, что вокруг указанного скотомогильника отображена санитарно-защитная зона. Однако полагает, что решение об установлении данной санитарно-защитной зоны в установленном порядке не принималось, проект санитарно-защитной зоны с ее характеристиками не составлялся.

Просит учесть, что отображенная в Генеральном плате санитарно-защитная зона скотомогильника создает ей препятствия для реализации прав.

С учетом этого по результатам уточнения заявленных требований просит суд признать недействующим Генеральный план в части отображения на карте территорий и зон с особыми условиями использования территорий планируемой санитарно-защитной зоны скотомогильника в районе с. Становой Колодезь.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области и Управление ветеринарии Орловской области.

Административный истец ФИО1, извещенная о дате и месте судебного заседания, в суд не явилась. Ее представитель по доверенности ФИО2 в судебном заседании поддержала заявленные требования.

Представитель Орловского окружного Совета народных депутатов по доверенности ФИО3 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований.

Указала, что Генеральный план утвержден Орловским окружным Советом народных депутатов в рамках установленной правотворческой процедуры и надлежащим образом введен в действие.

Просила учесть, что спорная планируемая санитарно-защитная зона отображена на карте территорий и зон с особыми условиями использования территорий Управлением градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области при разработке проекта Генерального плана, и Орловский окружной Совет народных депутатов при утверждении Генерального плана не наделен полномочиями по проверке правильности такого отображения.

Присутствовавший до объявления в судебном заседании перерыва ФИО4, представлявший как Орловский окружной Совет народных депутатов, так и администрацию Орловского муниципального округа Орловской области, дополнительно просил учесть, что отображение на карте Генерального плана спорной планируемой санитарно-защитной зоны не нарушает прав административного истца, поскольку не может служить основанием для отказа в утверждении по ее заявлению схемы расположения земельного участка. В подтверждение этого представил ответ начальника Управления муниципального имущества, землепользования и архитектуры администрации Орловского муниципального округа Орловской области от 12 апреля 2024 года, которым ФИО1 отказано в утверждении схемы расположения земельного участка по иным основаниям.

Представитель Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области по доверенности ФИО5 в судебном заседании также возражала против удовлетворения административного искового заявления, ссылаясь на то, что спорная санитарно-защитная зона является планируемой и отображена на карте Генерального плана в соответствии с требованиями приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 января 2018 года № 10 «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 7 декабря 2016 года № 793».

Просила учесть, что данная планируемая санитарно-защитная зона отображена на карте Генерального плана на основании полученной от Управления ветеринарии Орловской области информации о расположении в районе с. Становой Колодезь скотомогильника, который может относиться к I классу опасности. Поскольку до настоящего времени обследование данного скотомогильника не осуществлено, и решение об установлении вокруг него санитарно-защитной зоны в установленном порядке не принято, Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области посчитало возможным отобразить на карте проекта Генерального плана данную санитарно-защитную зону как планируемую в целях информирования заинтересованных лиц о возможности ее установления в будущем. 

Также полагала, что отображение спорной планируемой санитарно-защитной зоны на карте Генерального плана носит исключительно информационный характер и не может порождать каких-либо правовых последствий для граждан и организаций.

Представитель Управления ветеринарии Орловской области по доверенности ФИО6 при разрешении спора полагалась на усмотрение суда. Указала в судебном заседании, что спорный скотомогильник является недействующим, не имеет захоронений животных, павших от сибирской язвы и других болезней, вызываемых спорообразубщими микроорганизмами. Пояснила, что согласно утвержденному плану мероприятий при наличии финансирования будет осуществлена работа по обследованию данного скотомогильника, отбору из него проб с последующим разрешением вопроса о его возможной ликвидации. Сослалась на то, что Управление ветеринарии Орловской области не располагает сведениями о принятии решения о создании вокруг данного скотомогильника санитарно-защитной зоны.

Основываясь на положениях части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося административного истца и представителя администрации Орловского муниципального округа Орловской области.

Выслушав объяснения явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле, допросив свидетеля, изучив материалы дела, проверив Генеральный план в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Талибуллина Р.Г., считавшего необходимым прекратить производство по настоящему делу ввиду того, что оспариваемый нормативный правовой акт не затрагивает прав, свобод и законных интересов административного истца, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Применительно к оспариванию генерального плана аналогичная норма предусмотрена частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), из которой следует, что право оспорить генеральный план в судебном порядке предоставлено правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана.

Из пункта 3 части 1 статьи 128, пункта 1 части 1 статьи 194, части 1 статьи 214 КАС РФ следует, что суд может прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не усматривается, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Конкретизируя данные законоположения применительно к стадии принятия административного искового заявления к производству суда, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце шестом пункта 19 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта в случаях, если из сведений, содержащихся в административном исковом заявлении и (или) приложенных к нему документах, с очевидностью следует, что административный истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, либо следует, что оспариваемый акт не может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца. 

Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019) дополнительно указал, что судья вправе отказать в принятии административного искового заявления на основании пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ только в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт очевидно и бесспорно не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца.

Данные разъяснения применимы и к разрешению вопроса о прекращении производства по делу по указанному выше основанию.

Из объяснений представителя административного истца в судебном заседании следует, что в пользовании административного истца более 20 лет находится расположенная в с. Становой Колодезь Орловского муниципального округа Орловской области лесопильная мастерская. В подтверждение этого представлен заключенный между административным истцом и обществом с ограниченной ответственностью «ИНТЕР РАО – Орловский энергосбыт» договор энергоснабжения от 1 июня 2019 года в отношении здания, расположенного по адресу: 

<

адрес>.

Также установлено, что административный истец неоднократно обращалась в местную администрацию с заявлениями об утверждении схемы расположения используемого ею в с. Становой Колодезь земельного участка на кадастровом плане территории в целях дальнейшего предоставления его в аренду.

Отказывая в удовлетворении одного из этих заявлений, начальник управления муниципального имущества и архитектуры администрации Орловского района 25 ноября 2020 года указала, что в границах испрашиваемого земельного участка ранее располагался скотомогильник. 

Ссылаясь на то, что в настоящее время вокруг указанного скотомогильника в Генеральном плане отображена санитарно-защитная зона, административный истец просит признать данный нормативный правовой акт в этой части недействующим.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым Генеральным планом, его положениями с учетом заявленных оснований административного искового заявления могут быть нарушены права административного истца. Следовательно, административный истец вправе требовать рассмотрения по существу заявленных ею административных исковых требований, в связи с чем вопреки заключению прокурора оснований для прекращения производства по настоящему делу не имеется.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального, городского округа отнесено в том числе утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки муниципального, городского округа.

Частью 1 статьи 24 ГрК РФ предусмотрено, что генеральный план муниципального округа, в том числе внесение в него изменений, утверждается соответственно представительным органом местного самоуправления муниципального округа.

Уставом Орловского муниципального округа предусмотрено, что представительным органом местного самоуправления данного муниципального округа является Орловский окружной Совет народных депутатов, состоящий из 29 депутатов (части 1 и 2 статьи 29). Решения окружного Совета народных депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального округа, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов окружного Совета народных депутатов (часть 1 статьи 52). Решение, принятое окружным Советом народных депутатов, направляется Главе округа для подписания и опубликования в течение 10 дней с даты принятия. Глава округа имеет право отклонить решение, принятое окружным Советом народных депутатов. В этом случае решение в течение 10 дней возвращается в окружной Совет народных депутатов с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если Глава округа отклонит решение, оно вновь рассматривается окружным Советом народных депутатов. Если при повторном рассмотрении решение будет одобрено в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов окружного Совета народных депутатов, оно подлежит подписанию Главой округа в течение семи дней и опубликованию (часть 3 статьи 52). Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальный округ, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в течение семи рабочих дней с момента их подписания и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальное опубликование муниципальных правовых актов округа или соглашений, заключенных между органами местного самоуправления, осуществляется в газете «Муниципальный вестник». Обнародование муниципального правового акта осуществляется путем размещения указанного акта на информационных стендах, досках объявлений в организациях и учреждениях, расположенных на территории округа (часть 4 статьи 57).

С учетом изложенного, Орловский окружной Совет народных депутатов является представительным органом местного самоуправления Орловского муниципального округа Орловской области, уполномоченный на принятие в данном муниципальном образовании генерального плана и на внесение в него изменений.

Порядок принятия и внесения изменений в генеральный план регламентирован в статьях 24 – 25 ГрК РФ с учетом особенностей, предусмотренных Законом Орловской области от 20 декабря 2019 года № 2441-ОЗ, которым ряд полномочий органов местного самоуправления Орловской области по подготовке генеральных планов, правил землепользования и застройки и по внесению в них изменений перераспределен Правительству Орловской области или уполномоченным им органам исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области (в том числе Управлению градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области).

Ранее соблюдение указанного порядка при утверждении Генерального плана уже установлено вступившим в силу решением Орловского областного суда от 19 сентября 2023 года по административному делу № 3а-18/2023 об оспаривании ФИО13. отдельных положений данного Генерального плана. В настоящем деле административный истец доводов о нарушении правотворческой процедуры при утверждении Генерального плана не заявлял.

Разрешая доводы административного истца по существу заявленных требований, судом установлено следующее.

В районе с. Становой Колодезь Орловского муниципального округа Орловской области располагается недействующий скотомогильник.

Согласно ветеринарно-санитарной карточке площадь данного скотомогильника составляет 30 кв.м., время первого захоронения биологических отходов в нем неизвестно.

Из составленных в 2023 году актов эпизоотологического обследования скотомогильника следует, что данный скотомогильник не имеет захоронений животных, павших от сибирской язвы, от ЭМКАра и других болезней, вызываемых спорообразующими микроорганизмами, не входит в зону паводковых затоплений. В актах также указано, что скотомогильник является неиспользуемым, не имеет собственника, является недействующим.

Приведенные в указанных документах сведения подтвердили в судебном заседании представитель Управления ветеринарии Орловской области, а также допрошенный в качестве свидетеля начальник бюджетного учреждения Орловской области «Центр ветеринарии Орловского района с эпизоотическим отрядом» ФИО14., обследовавший названный скотомогильник. Они также пояснили, что в настоящее время планируется более подробное обследование данного скотомогильника, в том числе с исследованием его проб, с целью разрешения вопроса о его ликвидации.

Из письма заместителя руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Орловской области от 11 марта 2024 года следует, что решение об установлении санитарно-защитной зоны для указанного скотомогильника не принималось.

Также установлено, что сведения о данном скотомогильнике содержались в ранее действовавшем генеральном плане Станово-Колодезьского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденном решением Станово-Колодезьского сельского Совета народных депутатов от 6 июня 2013 года № 17/90-СС. В текстовой части данного генерального плана в разделе «Реестр законсервированных недействующих скотомогильников» было указано на его площадь 0,2 га, размер санитарно-защитной зоны 1000 м и приведены координаты его места нахождения. В приложенных к генеральному плану схемах и картах санитарно-защитная зона этого скотомогильника отображена не была.

При разработке проекта нового генерального плана Орловского муниципального округа Орловской области Управлением градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области изучены полученные от Управления ветеринарии Орловской области сведения о расположенных на территории данного муниципального образования скотомогильниках, в связи с чем в подготовленном для утверждения проекте Генерального плана на карте территорий и зон с особыми условиями использования территорий отображена спорная планируемая санитарно-защитная зона.

Проверив Генеральный план в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план является документом территориального планирования муниципального округа.

Согласно частям 3, 6, 8 статьи 23 ГрК РФ генеральный план состоит из положения о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов местного значения, карты границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов) и карты функциональных зон. Приложением к генеральному плану являются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт, на которых в том числе отображаются зоны с особыми условиями использования территорий.

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают в том числе зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Статьей 1 ГрК РФ предусмотрено, что к зонам с особыми условиями использования территорий относятся в том числе санитарно-защитные зоны.

Из абзаца второго пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» следует, что санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 (далее – СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

В частности, пунктами 4.2, 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности осуществляются постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

К I классу опасности относятся в том числе скотомогильники с захоронением в ямах (пункт 12.1.4 таблицы 7.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее – Правила от 3 марта 2018 года № 222).

Согласно пункту 1 указанных Правил санитарно-защитные зоны устанавливаются как в отношении планируемых к строительству и реконструируемых, так и в отношении действующих объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека.

В решении об установлении санитарно-защитной зоны указываются наименование объекта, в отношении которого устанавливается санитарно-защитная зона, адрес такого объекта; ограничения использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны. К решению об установлении (изменении) санитарно-защитной зоны прилагаются сведения о границах такой зоны, которые должны содержать наименование административно-территориальных единиц и графическое описание местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек ее границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (пункты 18, 20 Правил от 3 марта 2018 года № 222).

Санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 25 Правил от 3 марта 2018 года № 222).

В силу пунктов 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Таким образом, из приведенных норм следует, что установленные в предусмотренном законом порядке санитарно-защитные зоны подлежат обязательному отображению в документах территориального планирования.

Между тем следует учитывать, что генеральным планом определяется стратегия градостроительного развития, в связи с чем планирование соответствующей территории направлено не только на фиксацию существующего положения, но и на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем.

Исходя из этого, действующее законодательство не исключает возможности отображения в генеральном плане в информационных целях и планируемых санитарно-защитных зон, решение об установлении которых еще не принято.

Это подтверждается и приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 января 2018 года № 10, которым утверждены Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. В пункте 104.1 этих Требований установлено, что для отображаемых в генеральных планах санитарно-защитных зон предусмотрено два условных обозначения: сплошная линия – для существующих объектов, пунктирная линия – для планируемых объектов.

Из карты территорий и зон с особыми условиями использования территорий Генерального плана Орловского муниципального округа Орловской области следует, что спорная санитарно-защитная зона отображена в ней пунктирной линией, и в условных обозначениях к данной карте специально указано, что санитарно-защитная зона с таким обозначением является планируемой.

Таким образом, оспариваемые положения Генерального плана нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Каких-либо нарушений прав административного истца вследствие отображения в Генеральном плане спорной планируемой санитарно-защитной зоны в ходе судебного разбирательства также не установлено.

Из письма начальника Управления муниципального имущества, землепользования и архитектуры администрации Орловского муниципального округа Орловской области от 12 апреля 2024 года следует, что очередное заявление административного истца об утверждении схемы расположения на спорном участке местности земельного участка отклонено по иным основаниям – в связи с отсутствием на схеме расположения земельного участка сведений об объекте капитального строительства, расположенном в непосредственной близости от испрашиваемого земельного участка, а также в связи с тем, что в заявлении не указан вид разрешенного использования испрашиваемого земельного участка, без ссылок на отображенную в Генеральном плане планируемую санитарно-защитную зону.

С учетом изложенного, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ оснований для удовлетворения административного искового заявления ФИО1 не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 – 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующим в части Генерального плана Орловского муниципального округа Орловской области, утвержденного решением Орловского окружного Совета народных депутатов от 29 декабря 2022 года № 26/386-ОС, оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

В окончательной форме решение составлено 27 апреля 2024 года.

Председательствующий А.В. Чуряев