3а-16/2021

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Коми в составе:

председательствующего судьи Пешкина А.Г.,

при секретаре Вахниной Т.А.,

с участием прокурора Юдина А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Сыктывкаре Республики Коми 22 июня 2021 года административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Дорожная строительная компания «Карьер» о признании недействующим приказа Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от 20 января 2020 года №70 «Об утверждении нормативно-технологических карт», взыскании судебных расходов,

установил:

приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от 20 января 2020 года №70 (далее - Приказ №70) утверждены и введены в действие с 1 января 2020 года нормативно-технологические карты в разрезе государственных учреждений лесного хозяйства Республики Коми (лесничеств) в целях единого подхода к расчету затрат на выполнение работ (услуг), осуществляемых казенными учреждениями Республики Коми (лесничествами) на договорной основе в соответствии с Уставом учреждения на осуществление иных платных видов деятельности.

Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от 10 июня 2020 года №1011 в Приказ №70 внесены изменения (л.д.101, т.1).

ООО «ДСК «Карьер» подано административное исковое заявление о признании не действующим Приказа №70, взыскании судебных расходов. 

В обоснование требований административный истец указывает о том, что утвержденная оспариваемым приказом нормативно-технологическая карта У-3 (расчет затрат, связанных с очисткой территории и приведением ее в состояние, пригодное для дальнейшего использования) применена к нему в расчете ущерба в деле об административном правонарушении, а также при определении цены иска о возмещении ущерба за размещение в лесах отходов производства и потребления, поданного Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми в Арбитражный Суд Республики Коми. Считает, что оспариваемый акт обладает признаками, свидетельствующими о его нормативном характере, при этом официально не опубликован.

Заинтересованными лицами по делу привлечены Правительство Республики Коми, Федеральное агентство лесного хозяйства, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Коми.

Административным истцом, а также заинтересованными лицами Федеральным агентством лесного хозяйства, Управлением Минюста России по Республике Коми, извещенными надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, явка представителей для участия в судебном заседании не обеспечена. 

Федеральным агентством лесного хозяйства представлен письменный отзыв на административное исковое заявление, в котором учреждением изложена позиция об отсутствии признаков нормативного характера у оспариваемого Приказа №70. 

Представитель административного ответчика Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми и заинтересованного лица Правительства Республики Коми ФИО1 в суде не согласился с требованиями административного истца, указав, что оспариваемый приказ не является нормативным правовым актом, издан при реализации функций и полномочий учредителя в отношении образованных на территории Республики Коми лесничеств, в связи с чем не подлежит опубликованию. 

Заслушав объяснения представителя административного ответчика и заинтересованного лица Правительства Республики Коми, заключение прокурора, поддержавшего позицию административного истца, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации №50) оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений. Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

К числу признаков, характеризующих нормативный правовой акт, согласно разъяснениям, изложенным в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №50, относится издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. 

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации). 

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. 

С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

Частью 5 статьи 2 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на основании и во исполнение данного Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

В соответствии с положением пункта 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочия по осуществлению на землях лесного фонда охраны и защиты лесов переданы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации. 

Согласно пункту 2 статьи 80.2 Федерального закона от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2018 года №1730 утверждены Особенности возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства, которыми установлен порядок возмещения вреда, включая таксы и методику возмещения вреда.

Из содержания пункта 2 Особенностей следует, что под уполномоченным органом понимается орган государственной власти, осуществляющий федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), или орган местного самоуправления, осуществляющий муниципальный лесной контроль, действующие в пределах полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации.

В сноске 6 Приложения №3 к Особенностям указано, что в случае если в соответствии с таксами размер ущерба исчисляется исходя из размера затрат, связанных с очисткой территории и приведением ее в состояние, пригодное для дальнейшего использования, применяются действующие на день совершения правонарушения установленные уполномоченными органами исполнительной власти цены и нормативы затрат, связанных с очисткой территории и приведением ее в состояние, пригодное для дальнейшего использования.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми, утвержденного постановлением Правительства Республики Коми от 24 августа 2017 года №452 (далее - Положение о Министерстве), Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми (Минприроды Республики Коми) является органом исполнительной власти Республики Коми, исполняющим функции по формированию и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области изучения, воспроизводства, использования и охраны ресурсов недр, водных объектов и ресурсов, объектов животного мира и среды их обитания, в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (далее - природные объекты и ресурсы), охраны окружающей среды, государственной экологической экспертизы, лесных отношений на территории Республики Коми, по предоставлению государственных услуг в пределах компетенции Министерства, а также уполномоченным органом исполнительной власти Республики Коми на осуществление на территории Республики Коми регионального государственного экологического надзора, федерального государственного охотничьего надзора, федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах на территории Республики Коми в рамках переданных полномочий Российской Федерации, а также уполномоченным органом исполнительной власти Республики Коми, координирующим в этих сферах (областях) деятельность иных органов исполнительной власти Республики Коми.

Названным Положением на Министерство возложены определенные государственные функции, среди которых осуществление государственного экологического надзора, включающего федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) в рамках переданных полномочий Российской Федерации (подпункт 10 пункта 10.1), федеральный государственный пожарный надзор в лесах в рамках переданных полномочий Российской Федерации (пункт 10.2), разработка и принятие нормативных правовых актов в пределах компетенции Министерства, в том числе носящих межведомственный характер, в области изучения, воспроизводства, использования и охраны природных объектов и ресурсов, охраны окружающей среды Республики Коми, в области лесных отношений, в области обращения с отходами.

В силу подпункта 10 пункта 14 Положения министр природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми в рамках своих полномочий издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства. 

Вышеприведенные положения позволяют сделать вывод о том, что утверждая Приказом №70 нормативно-технологическую карту (расчет затрат, связанных с очисткой территории и приведением ее в состояние, пригодное для дальнейшего использования), применяемую для расчета размера ущерба, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, Министерство природных ресурсов и окружающей среды Республики Коми действовало в пределах предоставленных ему полномочий и в пределах своей компетенции по принятию нормативных правовых актов. 

Оспариваемым Приказом №70 на главных лесничих (главных государственных инспекторов по охране леса) возложена обязанность в своей работе строго руководствоваться утвержденными нормативно-технологическими картами, что свидетельствует об обязательности их применения при расчете размера ущерба, причиненного лесам на территории лесничеств. 

29 мая 2020 года мастером леса (участковым государственным инспектором по охране леса) Куратовского участкового лесничества, государственным лесным инспектором Республики Коми, государственным инспектором Республики Коми по пожарному надзору в лесах П. составлен акт о лесонарушении №2-К, согласно которому на участке (Куратовское участковое лесничество, квартал ... выдел ...), находящемся в аренде ООО «ДСК «Карьер», установлен факт размещения отходов производства и потребления, ответственность за которая предусмотрена частью 1 статьи 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 

В пункте 9 указанного акта о лесонарушении отражено, что размер ущерба составил 12 351 498 рублей.

Согласно приложению к акту о лесонарушении размер ущерба рассчитан с использованием нормативно-технологической карты НТК №У-3, утвержденной Приказом №70. 

Обстоятельства причинения вреда послужили основанием для обращения Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми в Арбитражный суд Республики Коми с исковым заявлением к ООО «ДСК «Карьер» о возмещении причиненного ущерба в размере 12 351 498 рублей. 

Изложенное подтверждает непосредственное применение в отношении административного истца при расчете размера ущерба нормативно-технологической карты У-3, утвержденной оспариваемым Приказом №70. 

Содержание Приказа №70 свидетельствует о том, что он обладает признаками, характеризующими его как нормативный правовой акт, поскольку он издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти; устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, которые подлежат неоднократному применению; направлен на урегулирование правоотношений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Поэтому позиция административного ответчика о том, что оспариваемый приказ не является нормативным правовым актом ввиду отсутствия правовых последствий применения оспариваемого Приказа №70 и его необязательности для суда, разрешающего вопрос о взыскании ущерба, либо для причинителя ущерба ввиду наличия у него возможности не согласиться с произведенным на основании нормативно-технологической карты расчетом, является ошибочной и не свидетельствует о его ненормативном характере.

При таком положении суд считает, что ООО «ДСК «Карьер» вправе оспорить Приказ №70, который является нормативным правовым актом и был применен в отношение административного истца.

Статьей 15 Конституции Российской Федерации установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановление №50 указал (абзац четвертый пункта 31), что проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает. Поэтому необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В соответствии со статьей 5 Закона Республики Коми от 04.11.2002 №101-РЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Коми и иных правовых актов, принимаемых в Республике Коми, а также о порядке опубликования материалов, подлежащих официальному опубликованию» нормативные правовые акты органов исполнительной власти Республики Коми подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. 

Согласно части 4 статьи 8 названного Закона №101-РЗ официальным опубликованием нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Коми считается первая публикация (первое размещение (опубликование) полного текста этих актов в одном из следующих источников официального опубликования: газета «Республика»; газета «Коми му»; журнал «Бюллетень органов государственной власти Республики Коми»; сетевое издание «Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации» (http://law.rkomi.ru); «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Из изложенного следует, что оспариваемый Приказ №70 в соответствии с указанными нормами, мог вступить в силу лишь после его официального опубликования. Вместе с тем, судом установлено и не оспаривается административным ответчиком, что Приказ №70 не зарегистрирован в реестре нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Коми, официально не опубликован.

Доказательств, подтверждающих обеспечение возможности ознакомления с его содержанием иным способом (в том числе на сайте Министерства) административным ответчиком не представлено. 

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 40 постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации №50, судам следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемый Приказ №70 официально не опубликован в установленном законом порядке, он является не вступившим в законную силу и подлежит признанию не действующим со дня его принятия. Кроме того, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт имеет ограниченный срок действия, то признание его не действующим с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таких обстоятельствах административное исковое заявление является обоснованным и подлежит удовлетворению.

С учетом требований пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В силу части 1 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты. 

Согласно статье 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

При подаче административного иска ООО «ДСК «Карьер» уплачена государственная пошлина в размере 4500 рублей, которая подлежит взысканию с административного ответчика в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 103, 111, 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, 

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Дорожная строительная компания «Карьер» удовлетворить. 

Признать недействующим со дня принятия приказ Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от 20 января 2020 года №70 «Об утверждении нормативно-технологических карт».

Взыскать с Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми в пользу общества с ограниченной ответственностью «Дорожная строительная компания «Карьер» судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 4500 рублей.

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором должен был быть опубликован оспоренный нормативный правовой акт, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Коми в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 6 июля 2021 года.

Судья А.Г. Пешкин