44OS0000-01-2024-000063-30

Дело № 3а-2/2025 (3а-68/2024)

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

15 июля 2025 года, город Кострома

Костромской областной суд в составе

председательствующего Колесова Р.Н.,

при секретаре Смирновой О.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора Бородиной И.М. к администрации Костромской области, департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области о признании недействующим постановления администрации Костромской области от 11 мая 2021 года № 209-а «О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 24 ноября 2014 года № 469-а»,

у с т а н о в и л:

постановлением администрации Костромской области от 25 ноября 2014 года №469-а создана особо охраняемая природная территория регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский», а также утверждено положение об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский», в соответствии с пунктом 5 которого общая площадь заказника «Сумароковский» в окружных границах составляет 36 952,29 га, в том числе: земли лесного фонда – 20 119,9 га (согласно материалам лесоустройства 2014 года); земли сельскохозяйственного назначения – 16 832,39 га.

Данное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 26 ноября 2014 года.

Постановлением администрации Костромской области от 11 мая 2021 года №209-а «О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 24 ноября 2014 года №469-а» особо охраняемая природная территория регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский» преобразована путём изменения её границ (пункт 1).

Пункт 5 положения об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский» изложен в следующей редакции: «Общая площадь заказника «Сумароковский» в окружных границах составляет 36 581,47 га, в том числе: земли лесного фонда – 20 010,8 га (согласно материалам лесоустройства 2014 года); земли сельскохозяйственного назначения – 16 454,56 га.» (подпункт 1 пункта 2).

Описание местоположения границ (приложение N 1 к положению) и графическое описание местоположения границ (приложение N 2 к положению) особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский» изложены в новой редакции согласно приложению № 1 и приложению № 2 к настоящему постановлению соответственно (подпункты 4, 5 пункта 2).

Указанное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 12 мая 2021 года.

Первый заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора Бородина И.М. обратилась в суд с названным административным исковым заявлением, мотивируя требования тем, что постановление от 11 мая 2021 года № 209-а «О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 24 ноября 2014 года № 469-а», на основании которого особо охраняемая природная территория регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский» преобразована путём изменения её границ, принято администрацией Костромской области в нарушение положений части 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» без соблюдения установленного порядка согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации).

Изменение границ государственного природного заказника «Сумароковский» в сторону уменьшения площади привело к изъятию земель природно-заповедного фонда, что прямо запрещено Федеральным законом от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Указывает также, что Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации по результатам рассмотрения проекта постановления администрации Костромской области «О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 25 ноября 2014 года № 469-а» отказано в его согласовании. 

Поскольку особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния, оспариваемое постановление нарушает права и интересы неопределенного круга лиц.

Просит признать недействующим постановление администрации Костромской области от 11 мая 2021 года № 209-а «О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 24 ноября 2014 года № 469-а» со дня вступления решения суда в законную силу. 

В судебном заседании представитель административного ответчика администрации Костромской области ФИО1 требования не признал, поддержал доводы ранее представленных в материалы дела возражений относительно административного искового заявления, которые сводятся к тому, что оспариваемый правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением требований к процедуре его принятия, опубликован надлежащим образом. Согласование с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды не требовалось, поскольку не принималось решение о создании особо охраняемой природной территории регионального значения, изменении режима особой охраны.

Представитель административного ответчика департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области ФИО2 в судебном заседании полагала административные исковые требования не подлежащими удовлетворению по основаниям, изложенным в ранее представленных письменных возражениях, которые сводятся к тому, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением требований к его форме и виду, процедуре принятия, не противоречит федеральному законодательству и не нарушает права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц. Потенциальная потребность в изменении границ заказника «Сумароковский» возникла в связи с проектированием объекта федерального значения «Строительство и реконструкция участков автомобильной дороги М-8 «Холмогоры» Москва – Ярославль – Вологда – Архангельск, подъезд к г. Кострома на участке обхода г. Кострома, Костромская область». Процедура изменения границ заказника выполнена в соответствии с требованиями статьи 8.1 Закона Костромской области от 15 февраля 2012 года №194-5-ЗКО «Об особо охраняемых природных территориях в Костромской области». Изменению границ заказника предшествовало комплексное экологическое обследование его территории, которое показало, что близость населённых пунктов, автомобильных трасс, интенсивное сельское хозяйство создают существенные факторы беспокойства животных. Изымаемый из состава заказника участок не представляет экологической ценности в качестве местообитания стада лосей и охотничьих видов животных. Кроме того, при разработке проекта постановления было направлено письмо в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации о согласовании проекта, предусматривающего изменение границ и исключение земельного участка из границ государственного природного заказника регионального значения «Сумароковский». 

Заинтересованное лицо Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, будучи надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения административного дела, своего представителя в судебное заседание не направило. В ранее представленных в материалы дела пояснениях указало, что действующим федеральным законодательством порядок ликвидации (упразднения) особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также изменения границ таких территорий не предусмотрен. Из взаимосвязанных положений действующего природоохранного законодательства следует, что изменение границ особо охраняемых природных территорий регионального значения допускается в сторону расширения (увеличения площади) таких территорий.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, суд приходит к следующему. 

Согласно частям 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

На основании документов, представленных административным ответчиком в материалы дела, суд признает оспариваемый нормативный правовой акт принятым уполномоченным органом в надлежащих форме и виде, с соблюдением правил введения в действие.

По этим основаниям нормативный правовой акт административным истцом не оспаривается.

Давая оценку доводам административного истца о несоблюдении процедуры принятия оспариваемого постановления, а именно утверждению его без соблюдения порядка согласования с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, суд приходит к следующему.

Как указано в пунктах «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; законодательство об охране окружающей среды.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (пункт 1 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

В части 3 статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» указано, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев после дня его официального опубликования.

Закон Костромской области от 15 декабря 2012 года № 194-5-ЗКО «Об особо охраняемых природных территориях в Костромской области» регулирует отношения в области охраны и использования, в том числе создания особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также устанавливает категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения в Костромской области (статья 1).

Пунктом 3 части 2 статьи 5 указанного Закона установлено, что к полномочиям администрации Костромской области в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения в числе прочего принятие решения о создании, преобразовании, упразднении особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Статьёй 8.1 установлено, что преобразованием особо охраняемых природных территорий регионального значения является изменение границ, режима особой охраны, категории особо охраняемой природной территории регионального значения (часть 1).

Преобразование особо охраняемой природной территории регионального значения осуществляется по предложению уполномоченного органа, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, общественных объединений (часть 3). 

Предложение о преобразовании особо охраняемой природной территории регионального значения должно содержать материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории регионального значения, проект изменений в положение об особо охраняемой природной территории регионального значения, предлагаемой к преобразованию, согласование с собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков, находящихся в границах преобразуемой особо охраняемой природной территории регионального значения и ее охранной зоны (если охранная зона установлена), при преобразовании в виде изменения границ особо охраняемой природной территории регионального значения, экономическое обоснование преобразования особо охраняемой природной территории регионального значения, согласие соответствующих органов местного самоуправления Костромской области при преобразовании особо охраняемой природной территории регионального значения в особо охраняемую природную территорию местного значения (часть 4).

Предложение о преобразовании особо охраняемой природной территории регионального значения рассматривается уполномоченным органом и направляется на согласование в федеральные органы исполнительной власти в случаях, установленных федеральным законодательством (часть 5).

На основании материалов, указанных в частях 4 и 5 настоящей статьи, по представлению уполномоченного органа администрация Костромской области принимает решение о преобразовании особо охраняемой природной территории регионального значения (часть 6). 

Вместе с тем, в силу подпункта «а» пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Таким органом согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года № 1219 является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, наделенное полномочиями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий.

Пунктом 7 части 3 статьи 6 Закона Костромской области от 15 декабря 2012 года № 194-5-ЗКО также установлена необходимость согласования проекта решения о создании особо охраняемой природной территории регионального значения и проекта положения об особо охраняемой природной территории регионального значения с федеральными органами исполнительной власти в случаях, установленных федеральным законодательством.

Согласно пункту 7 раздела IV приказа Минприроды России от 25 января 1993 года № 14 «Об утверждении Общего положения о государственных природных заказниках общереспубликанского (федерального) значения в Российской Федерации» изменение границ, реорганизация и ликвидация государственных природных заказников осуществляются в том же порядке, что и их образование.

Суд полагает, что указанная норма подлежит в рассматриваемом случае применению по аналогии закона, а, следовательно, преобразование особо охраняемых природных территорий регионального значения должно производиться в том же порядке, что и их создание.

Таким образом, преобразование особо охраняемой природной территории регионального значения в соответствии с подпунктом «а» пункта 6 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях требует согласования с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Поскольку вследствие принятия оспариваемого постановления преобразована особо охраняемая природная территория регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский» путём изменения её границ, администрации Костромской области надлежало предварительно согласовать такие изменения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В материалы дела сведений о согласовании в установленном порядке постановления от 11 мая 2021 года № 209-а «О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 24 ноября 2014 года № 469-а» с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации не представлено, что свидетельствует о нарушении процедуры принятия данного постановления.

Несоблюдение администрацией Костромской области требований федерального законодательства о согласовании принимаемого решения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является существенным нарушением процедуры принятия такого решения.

Иной подход означал бы, что реализация правовых механизмов, закрепленных федеральным законодателем в целях сохранения объектов общенационального достояния, которыми признаны особо охраняемые природные территории, как это следует из преамбулы Закона об особо охраняемых природных территориях, не является обязательной.

В силу части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 29 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. 

Следует иметь в виду, что акты, имеющие нарушения порядка принятия, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта (пункт 40).

В соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. 

При установленных по делу обстоятельствах суд полагает, что административные исковые требования подлежат частичному удовлетворению, а именно следует признать не действующими с момента принятия пункт 1, а также взаимосвязанные с ним подпункты 1, 4 и 5 пункта 2 постановления администрации Костромской области от 11 мая 2021 года № 209-а «О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 24ноября 2014 года № 469-а», которыми изменены общая площадь и границы особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский».

Иные пункты оспариваемого постановления носят характер уточняющих отдельные положения постановления администрации Костромской области от 24ноября 2014 года № 469-а, согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды не требовали, по иным основаниям административным истцом не оспариваются. 

Исходя из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано на официальном сайте администрации Костромской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет («Портал государственных органов Костромской области» (www.adm44.ru).

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

р е ш и л:

административные исковые требования первого заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора Бородиной И.М. удовлетворить частично.

Признать не действующими со дня принятия пункт 1, подпункты 1, 4 и 5 пункта 2 постановления администрации Костромской области от 11 мая 2021 года № 209-а «О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 24 ноября 2014 года № 469-а».

В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказать.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу на официальном сайте администрации Костромской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет («Портал государственных органов Костромской области» (www.adm44.ru).

На настоящее решение в течение одного месяца со дня его вынесения в окончательной форме может быть подана апелляционная жалоба в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Костромской областной суд.

Председательствующий Р.Н. Колесов

Полный текст решения изготовлен 18 июля 2025 года.