Дело № 3а-135/2017 

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

03 августа 2017 года г. Ижевск УР

Верховный суд Удмуртской Республики в составе:

председательствующего судьи Кричкер Е.В., 

с участием прокурора отдела прокуратуры УР Нечаева А.В.,

при секретаре Зеленцовой Н.З., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению уполномоченного лица инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики ФИО1 о признании незаконным и отмене постановления Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 27 апреля 2017 года № 196.2-5 «Об отказе Совету регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) в регистрации в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики», 

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 27 апреля 2017 года № 196.2-5 «Об отказе Совету регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) в регистрации в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики» (далее по тексту – Постановление ЦИК УР от 27 апреля 2017 года № 196.2-5, оспариваемое Постановление ЦИК УР) Совету регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) отказано в регистрации в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики по проекту закона Удмуртской Республики «О порядке избрания глав городских округов, глав муниципальных районов в Удмуртской Республике на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании и их месте в системе органов местного самоуправления».

Отказ в регистрации в качестве инициативной группы мотивирован тем, что в нарушение требований части 3 статьи 20 Закона Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года № 10-РЗ «О референдуме Удмуртской Республики» (в редакции от 23 декабря 2016 года, действовавшей на момент принятия оспариваемого Постановления ЦИК УР) (далее по тексту – Закон УР № 10-РЗ) в ходатайстве инициативной группы по проведению референдума отсутствует вопрос, на который участники референдума должны были дать ответ, определяющий судьбу проекта закона (л.д.47-49). 

Уполномоченное лицо инициативной группы Совета регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) по проведению референдума Удмуртской Республики ФИО1 (далее по тексту – административный истец) обратился в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене Постановления ЦИК УР от 27 апреля 2017 года № 196.2-5, ссылаясь на то, что оно является незаконным, необоснованным и нарушает права и законные интересы регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) на проведение референдума, поскольку принято вопреки положениям пункта 3 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон № 67-ФЗ) (л.д.45, 46).

Административный истец ФИО1 был своевременно извещён о времени и месте судебного заседания, но в суд не явился, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявлял (л.д.62, 64, 65). 

В силу части 3 статьи 243 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту – КАС РФ), суд рассмотрел административное дело в его отсутствие.

Представитель Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики (далее по тексту – ЦИК УР, административный ответчик) – ФИО2 (доверенность от 01 августа 2017 года сроком до 31 декабря 2017 года, диплом БВС 0549444 от 26 июня 1999 года, регистрационный номер 47257 от 03 июля 1999 года – л.д.72, 73) в судебном заседании просил отказать административному истцу в удовлетворении заявленных требований, полагая их необоснованными. При этом пояснил, что вопрос об избрании глав городских округов и глав муниципальных образований в настоящее время законодательно урегулирован на региональном уровне, поэтому к представленному в ЦИК УР ходатайству с проектом закона, предполагающим иное правовое регулирование данного вопроса, необходимо было приложить вопрос, определяющий дальнейшую судьбу указанного проекта закона. Например, о его одобрении, или о его принятии, или о его передаче для рассмотрения в представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Отсутствие данного вопроса, по мнению представителя административного ответчика, противоречит как требованиям федерального законодательства, так и требованиям законодательства Удмуртской Республики. 

Изучив материалы административного дела, выслушав представителя административного ответчика, заслушав заключение прокурора Удмуртской Республики об удовлетворении заявленного требования, исследовав и оценив собранные по делу доказательства в их совокупности в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ, суд приходит к следующему.

В соответствии с предписаниями пункта 1 статьи 1 Федерального закона № 67-ФЗ, основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований определяются вышеназванным законом.

Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом № 67-ФЗ (пункт 3 статьи 1 того же Федерального закона).

При этом пунктом 6 той же статьи установлено, что федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона. 

В связи с чем, при рассмотрении настоящего административного дела суд берёт за основу и применяет нормы Федерального закона № 67-ФЗ, а не Закона УР № 10-РЗ.

Исследуя вопрос правомочности Совета регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) на обращение в ЦИК УР с ходатайством о проведении референдума УР, суд приходит к следующему. 

Право принимать участие в референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о референдумах, в силу части 2 статьи 36 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее по тексту – ФЗ о политических партиях), имеет политическая партия, представившая в уполномоченные органы документы, подтверждающие государственную регистрацию её региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, и её региональные отделения, а также иные структурные подразделения.

Пунктом 3 статьи 14 Федерального закона № 67-ФЗ установлено, что выдвинуть инициативу проведения референдума субъекта Российской Федерации может, в том числе избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума.

Статья 24 ФЗ о политических партиях предоставляет право избрания постоянно действующих руководящих органов региональных отделений политической партии. В частности, таким руководящим органом регионального отделения политической партии является Совет этой партии.

Судом установлено и не оспаривается участниками процесса, что региональное отделение в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) зарегистрировано Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике 31 октября 2012 года (л.д.39).

Согласно пункту 4 статьи 5 Устава Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС), принятого XV Съездом Политической партии «Республиканская партия России» 16 июня 2012 года, с изменениями, внесёнными XVI Съездом Политической партии «Республиканская партия России – Партия народной свободы» 05 июля 2015 года, XVII Съездом Политической партии «Республиканская партия России – Партия народной свободы» 10 октября 2015 года, зарегистрированного в установленном законом порядке (далее по тексту – Устав Партии), одной из основных целей Партии, в том числе является выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента Российской Федерации, глав субъектов Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов (л.д.19 на обороте).

Пунктом 2 статьи 20 Устава Партии установлено, что постоянно действующим коллегиальным руководящим органом регионального отделения Партии является Совет регионального отделения (л.д.23).

Заседание Совета регионального отделения является правомочным, если на нём присутствуют более половины от установленного количества его членов. Решение Совета регионального отделения считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа присутствующих на его заседании (пункт 4 статьи 33 Устава Партии, л.д.28).

Согласно подпункту 3 пункта 4 статьи 57 Устава Партии правом принятия решений по иным вопросам, связанным с участием Партии, её структурных подразделений в референдуме субъекта Российской Федерации, обладают органы Партии, её структурных подразделений, указанные в законодательстве Российской Федерации, законодательстве субъекта Российской Федерации. При отсутствии такого указания, правом принятия указанных решений обладают органы Партии, её структурных подразделений, уполномоченные на то решениями Совета регионального отделения (л.д.34 на обороте).

На внеочередном общем собрании регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) было принято решение об утверждении количественного состава членов Совета регионального отделения ПАРНАС в Удмуртии в количестве четырёх человек (протокол № 13 от 02 апреля 2017 года, л.д.40, 41).

В соответствии с протоколом заседания Совета регионального отделения в Удмуртской республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) № 18 от 11 апреля 2017 года, где принимало участие трое из четырёх членов Совета (большинство), единогласно приняты решения: о выступлении Совета регионального отделения Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики по проекту закона Удмуртской Республики «О порядке избрания глав городских округов, глав муниципальных районов в Удмуртской Республике на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и их месте в системе органов местного самоуправления»; о выдвижении региональным отделением Партии, как избирательным объединением, инициативы проведения референдума Удмуртской Республики по вышеназванному проекту закона Удмуртской Республики; о назначении ФИО1 и ФИО3 лицами, уполномоченными действовать от имени инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики (л.д.50-53).

14 апреля 2017 года в Центральную избирательную комиссию Удмуртской Республики поступило ходатайство о регистрации Совета регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики по проекту закона Удмуртской Республики «О порядке избрания глав городских округов, глав муниципальных районов в Удмуртской Республике на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и их месте в системе органов местного самоуправления», подписанное всеми членами Совета регионального отделения в Удмуртской Республике, поддержавшими решение о выдвижении инициативы проведения референдума (л.д.54, 55).

Таким образом, суд приходит к выводу, что Советом регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) соблюдён установленный законом порядок реализации инициативы проведения референдума Удмуртской Республики.

Суд установил, что на день принятия оспариваемого Постановления ЦИК УР в состав Центральной избирательной комиссии УР входило 14 членов комиссии с правом решающего голоса (Постановления Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 мая 2012 года № 770-IV и от 16 февраля 2016 года № 723-V; Указы Президента Удмуртской Республики от 30 мая 2012 года № 101 и от 16 ноября 2016 года № 232).

Согласно части 5 статьи 15 Закона Удмуртской Республики от 13 ноября 2002 года № 61-РЗ «О Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики» (далее по тексту – Закон УР «О ЦИК УР»), заседание ЦИК УР является правомочным, если на нём присутствует большинство от установленного числа членов ЦИК УР с правом решающего голоса.

Решения ЦИК УР принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих членов ЦИК УР с правом решающего голоса (часть 8 статьи 15 Закона УР «О ЦИК УР»).

Как следует из протокола заседания ЦИК УР от 27 апреля 2017 года, в её работе приняло участие 10 членов ЦИК УР с правом решающего голоса, то есть большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Следовательно, заседание ЦИК УР, на котором было принято оспариваемое Постановление, являлось правомочным. 

При этом Постановление ЦИК УР от 27 апреля 2017 года за № 196.2-5 было принято единогласно, что свидетельствует о соблюдении вышеназванных положений Закона УР «О ЦИК УР» (л.д.66-71).

Согласно постановлению ЦИК УР от 27 апреля 2017 года № 196.2-5, основанием для отказа в регистрации в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики явилось отсутствие вопроса, на который участники референдума должны дать ответ, определяющий судьбу проекта, что, по мнению ЦИК УР, свидетельствует о несоответствии ходатайства требованиям Федерального закона № 67-ФЗ (пункт 7 статьи 2) и Закона УР № 10-РЗ (часть 3 статьи 20), с чем суд не может согласиться, в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 3 статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ, в ходатайстве инициативной группы по проведению референдума, в том числе должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум.

Часть 3 статьи 20 Закона УР № 10-РЗ имеет аналогичное содержание.

В силу статьи 2 Закона УР № 10-РЗ, референдум Удмуртской Республики проводится на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона № 67-ФЗ, иных федеральных законов, Конституции Удмуртской Республики, настоящего Закона, иных законов Удмуртской Республики (часть 1 статьи 2).

Основные понятия и термины, используемые в настоящем Законе, определяются в соответствии с Федеральным законом № 67-ФЗ (часть 2 той же статьи). 

Пунктом 7 статьи 2 Федерального закона № 67-ФЗ определено, что для целей настоящего Федерального закона термин и понятие «вопроса (вопросов) референдума» означает вопрос (вопросы), проект закона, иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум.

Исходя из чего, суд констатирует, что приложенный к представленному в ЦИК УР ходатайству проект закона является вопросом, по которому административный истец предложил провести референдум Удмуртской Республики. 

Граждане Российской Федерации голосуют на референдумах за вынесенные на референдумы вопросы или против них непосредственно (статья 6 Федерального закона № 67-ФЗ).

При этом в бюллетене воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «Да» или «Нет» либо «За» или «Против», справа от которых помещаются пустые квадраты. Если на референдум вынесен проект нормативного акта, то в бюллетене воспроизводится его текст либо указывается наименование этого нормативного акта (пункт 9 статьи 63 Федерального закона № 67-ФЗ).

Таким образом, как в конкретных вышеперечисленных правовых нормах, так и в действующем законодательстве о выборах вообще, отсутствует требование о том, что к заявленному ходатайству о регистрации инициативной группы по проведению референдума по проекту закона инициативная группа обязана приложить дополнительный вопрос, на который участники референдума должны дать ответ, определяющий судьбу проекта закона. 

Гарантии прав граждан Российской Федерации на назначение референдума установлены главой II Федерального закона № 67-ФЗ, статья 12 которой определяет требования к вопросам референдума.

В частности, пунктом 7 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ установлено, что вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

В судебном заседании представитель административного ответчика ссылался на указанные обстоятельства в случае, если предложенный административным истцом законопроект будет вынесен на референдум Удмуртской Республики. 

Между тем, порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации регламентирован статьёй 36 Федерального закона № 67-ФЗ, содержащей правовые предписания об обязанностях избирательной комиссии, а также предусматривающей основания отказа в регистрации инициативной группы.

Так, избирательная комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и, в случае их соответствия требованиям Федерального закона № 67-ФЗ, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, принять решение о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации принимать решение о назначении референдума (пункт 5 статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ).

Таким образом, именно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ в порядке и сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации (пункт 6 статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ).

Из системного толкования пунктов 8 и 11 статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ следует, что решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о проверке предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации вопроса на соответствие требованиям закона является для избирательной комиссии обязательным: в случае принятия положительного решения избирательная комиссия осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, в противном случае – отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации и в силу прямого указания в пункте 12 той же статьи выдаёт ей решение, в котором приводит основания отказа.

Из чего следует, что федеральный законодатель не предоставляет избирательной комиссии право давать правовую оценку вопросу, вынесенному на референдум, равно как и решениям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о соответствии требованиям статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, в отсутствие решения представительного органа государственной власти Удмуртской Республики (Государственного Совета Удмуртской Республики) о проверке на соответствие требованиям статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ вопроса, предложенного Советом регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) для вынесения на референдум Удмуртской Республики, у ЦИК УР отсутствовали основания для отказа в удовлетворении их ходатайства о регистрации в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики по проекту закона Удмуртской Республики «О порядке избрания глав городских округов, глав муниципальных районов в Удмуртской Республике на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и их месте в системе органов местного самоуправления». Притом, что требование административного ответчика о необходимости приобщения инициативной группой дополнительного вопроса, на который участники референдума должны дать ответ, определяющий судьбу проекта, – не основано на нормах законодательства о выборах.

Суд признаёт, что незаконное Постановление ЦИК УР от 27 апреля 2017 года № 196.2-5 нарушает права и законные интересы регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС), как избирательного объединения, на выдвижение инициативы проведения референдума Удмуртской Республики по предложенному законопроекту.

Данные обстоятельства, в силу части 1 статьи 244 КАС РФ, являются основанием для удовлетворения заявленных административным истцом требований о признании незаконным и отмене Постановления ЦИК УР от 27 апреля 2017 года № 196.2-5. 

Руководствуясь статьями 244, 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявление уполномоченного лица инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики ФИО1 о признании незаконным и отмене постановления Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 27 апреля 2017 года № 196.2-5 «Об отказе Совету регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) в регистрации в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики» удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 27 апреля 2017 года № 196.2-5 «Об отказе Совету регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии «Партия народной свободы» (ПАРНАС) в регистрации в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики».

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия через Верховный Суд Удмуртской Республики.

Решение в окончательной форме изготовлено председательствующим судьей 04 августа 2017 года. 

Председательствующий,

судья Верховного суда

Удмуртской Республики Кричкер Е.В.