УИД № 34OS0000-01-2023-000167-49 

Дело № 3а-161/2023

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Волгоград 7 ноября 2023 года

Волгоградский областной суд в составе

председательствующего судьи Раптановой М.А., 

при ведении протокола помощником судьи Никитиной А.В., 

с участием прокурора Романенко Ф.С.,

представителя административного истца ФИО1, представителей административных ответчиков: Волгоградской областной Думы ФИО2 и ФИО3, Губернатора Волгоградской области - ФИО4, представителей заинтересованных лиц: комитета строительства Волгоградской области ФИО5, Администрации Волгоградской области Н.Ю.ПБ. и ФИО6,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М.Р.С. о признании недействующим пункта 1 части 2 статьи 1.1 Закона Волгоградской области от 5 февраля 2013 года № 5-ОД «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области» в редакции Закона Волгоградской области от 28 декабря 2021 года № 128-ОД, 

установил:

24 января 2013 года Волгоградской областной Думой принят Закон Волгоградской области № 5-ОД «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области» (далее – Закон № 5-ОД), который 5 февраля 2013 года подписан Губернатором Волгоградской области и официально опубликован в печатном издании «Волгоградская правда» № 23 от 8 февраля 2013 года.

Законом Волгоградской области от 28 декабря 2021 года № 128-ОД «О внесении изменения в Закон Волгоградской области от 05 февраля 2013 года №5-ОД «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области» (далее – Закон № 128-ОД) Закон № 5-ОД дополнен статьей 1.1 «Социальная выплата на приобретение жилого помещения лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 25 лет», согласно пункту 1 части 2 которой социальная выплата предоставляется при условии отсутствия судимости и (или) факта уголовного преследования в отношении заявителя. 

Закон Волгоградской области № 128-ОД вступил в силу с 1 марта 2022 года.

10 августа 2023 года административный истец обратился в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 1 части 2 статьи 1.1 Закона № 5-ОД в редакции Закона №128-ОД, указав в обоснование иска с учетом его уточнений, что оспариваемая норма противоречит требованиям федерального законодательства и нарушает его права и законные интересы на получение меры социальной поддержки (т. 1 л.д. 203-209). Так, приказом комитета строительства Волгоградской области от 1 июня 2023 года № 1096-ОД «Об отказе в предоставлении сертификата», административному истцу отказано в предоставлении жилищного сертификата по причине наличия 

<

.......>.

Полагает, что пункт 1 части 2 статьи 1.1 Закона № 5-ОД (в редакции Закона № 128-ОД), устанавливающий одно из условий предоставления социальной выплаты отсутствие судимости и (или) факта уголовного преследования, содержит нормы неопределенного правового содержания, ограничивает реализацию конституционных прав на жилище, государственную поддержку и социальную защиту, предусмотренных положениями статей 7, 39, 40 Конституции Российской Федерации, поскольку, исходя из буквального толкования, предусматривает отказ в выдачи сертификата при наличии судимости, вне зависимости от того, была ли она снята или погашена в установленном порядке либо любого факта уголовного преследования. Считает, что в силу части 3 статьи 55 и пункта «о» части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации введение ограничений прав лиц, имеющих судимость, относится к полномочиям исключительной компетенции федерального законодателя, а не регионального. По мнению истца, оспариваемая норма противоречит положениям части 1 статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации, пункту 55 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, раскрывающим понятие и правовые последствия судимости, уголовного преследования.

Административный истец считает, что оспариваемым нормативным положением установлено правовое регулирование, снижающее уровень правовых гарантий граждан, предусмотренных Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», положения которого на основании Федерального закона от 4 августа 2023 года № 461-ФЗ дополнены статьей 8.1, подпункт 5 пункта 2 которой допускает предоставление выплаты на приобретение благоустроенного жилого помещения в собственность при отсутствии у заявителя судимости и (или) факта его уголовного преследования за умышленное преступление. 

В судебном заседании представитель административного истца У.А.ВБ. поддержал заявленные требования, просил их удовлетворить, отметив, что пункт 1 части 2 статьи 1.1 Закона 5-ОД в редакции Закона 128-ОД противоречит статье 8.1 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ, поскольку в оспариваемую норму до настоящего не внесены изменения.

Представители административных ответчиков: Волгоградской областной Думы - ФИО2 и ФИО3, Губернатора Волгоградской области - ФИО4 просили в удовлетворении административного искового заявления отказать по доводам, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление (т. 1 л.д. 51-60, 152-161).

В судебном заседании представитель заинтересованных лиц комитета строительства Волгоградской области (далее - Облстрой) и Администрации Волгоградской области ФИО5 просила отказать в удовлетворении административных исковых требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве (т. 1 л.д. 173-177).

Представитель заинтересованного лица Администрации Волгоградской области ФИО6 полагал, что оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется, в связи с чем просил в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объеме.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что оснований для удовлетворения требований административного искового заявления не имеется, изучив материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела административный истец М.Р.С. относится к категории лиц из 

<

.......>. На основании вступившего в законную силу решения Центрального районного суда города Волгограда от 10 февраля 2021 года на Облстрой возложена обязанность предоставить М.Р.С. жилое помещения из специализированного жилищного фонда Волгоградской области для проживания по договору найма специализированного жилого помещения. 22 мая 2023 года, ссылаясь на положения статьи 1.1 Закона Волгоградской области № 5-ОД, он обратился в Облстрой с заявлением о предоставлении социальной выплаты на приобретение жилого помещения в собственность, удостоверяемой жилищным сертификатом взамен жилого помещения по договору специализированного жилищного фонда. Приказом комитета строительства Волгоградской области № 1096-ОД от 1 июня 2023 года административному истцу отказано в предоставлении жилищного сертификата со ссылками на Закон Волгоградской области № 5-ОД и абзацы 2 и 3 пункта 2.5 Порядка предоставления лицам, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц их числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, социальной выплаты на приобретение жилого помещения в собственность, утвержденным постановлением Правительства Волгоградской области от 19 марта 2013 года № 109-п «О мерах по реализации Закона Волгоградской области от 5 февраля 2013 года № 5-ОД» (далее – Порядок), по причине несоответствия заявителя условиям, установленным пунктом 1.3 Порядка (отсутствие судимости и (или) факта уголовного преследования в отношении заявителя) и непредставления в соответствии с пунктом 2.1 Порядка документов в полном объеме (справки из психоневрологического и наркологического диспансеров, подтверждающих, что заявитель не состоит на соответствующем учете) (т. 1 л.д. 212-226).

В справке, выданной ИЦ ГУ МВД России по Краснодарскому краю 2 мая 2023 года имеются сведения о том, что М.Р.С. имеет 

<

.......> Уголовного кодекса Российской Федерации (т. 1 л.д. 219).

При изложенном, в соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ, разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в абзаце первом пункта 5 его постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», М.Р.С. является лицом, в отношении которого применены оспариваемый нормативный правовой акт, а также субъектом регулируемых правоотношений, полагающим, что этим актом нарушаются его права и законные интересы. Соответственно, он имеет право на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании данного нормативного правового акта недействующим в части.

Как следует из части 8 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя при рассмотрении административного дела полномочия органа и процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующему.

В силу пункта «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 34 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 414-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями.

На основании части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Федеральный закон № 159-ФЗ) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ), действующей на момент принятия Закона Волгоградской области № 5-ОД, и частью 1 статьи 14 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 года № 1-ОД (далее - Устав Волгоградской области) Волгоградская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным законодательным и представительным органом государственной власти Волгоградской области.

Исходя из пункта 3 части 1 статьи 16 Устава Волгоградской области, к полномочиям Волгоградской областной Думы, в том числе относятся законодательное регулирование по предметам ведения Волгоградской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Волгоградской области в пределах полномочий Волгоградской области. Волгоградская областная Дума в пределах своих полномочий принимает правовые акты в форме законов и постановлений. Порядок принятия законов Волгоградской области и постановлений Волгоградской областной Думы устанавливается федеральным законодательством, настоящим Уставом, законом Волгоградской области и Регламентом Волгоградской областной Думы.

Согласно части 1 статьи 32 Закона Волгоградской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах» от 1 октября 2002 года № 736-ОД (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта) официальным опубликованием законов Волгоградской области признается их опубликование в газете «Волгоградская правда».

В целях регулирования правоотношений в области обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, в рамках предоставленных федеральным законодательством полномочий, Волгоградской областной Думой был рассмотрен проект закона № 3-2013з от 16 января 2013 года, принят в первом чтении - постановление Волгоградской областной Думы от 24 января 2013 года № 79/3440, принят во втором чтении - постановление от 24 января 2013 № 79/3441, направлен Губернатору Волгоградской области для подписания и обнародования. Закон Волгоградской области от 5 февраля 2013 года № 5-ОД «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области» обнародован Губернатором Волгоградской области, опубликован в газете «Волгоградская правда» № 23 от 08 февраля 2013 года (т. 1 л.д. 61-90, 144).

Являясь законодательным органом субъекта Российской Федерации, Волгоградская областная Дума в соответствии с нормами Федерального закона № 184-ФЗ наделялась рядом полномочий, которые она вправе решать самостоятельно. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 26.3 указанного закона до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии с частями 3 и 4 статьи 26.3-1 Федерального закона № 184-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренных настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Аналогичные положения в настоящее время содержатся в пункте 49 части 1, части 5 статьи 44, части 3 статьи 48 Федерального закона № 414-ФЗ.

Статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов, закреплено право органов государственной власти самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов.

Таким образом, на федеральном уровне определено, что меры социальной поддержки граждан, в том числе детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут определяться органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с учетом возможностей бюджета публично-правового образования.

Исходя из частей 1 и 2 статьи 6 Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 года № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области» (далее – Закон Волгоградской области № 169-ОД в редакции, действовавшей на момент внесения изменений), законы Волгоградской области регулируют наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения и принимаются Волгоградской областной Думой по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Законами регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом Волгоградской области и законами Волгоградской области к ведению и полномочиям Волгоградской области.

Право законодательной инициативы в Волгоградской областной Думе принадлежит и Губернатору Волгоградской области. Порядок внесения и рассмотрения законопроектов определяется законом Волгоградской области и Регламентом Волгоградской областной Думы (части 1 и 2 статьи 34 Устава Волгоградской области).

Согласно частям 2-4 статьи 35 Устава законы Волгоградской области принимаются Волгоградской областной Думой большинством голосов от установленного числа депутатов Волгоградской областной Думы. Закон Волгоградской области не может быть принят без законопроекта, рассмотренного в соответствии с Регламентом Волгоградской областной Думы в комитете или комиссии Волгоградской областной Думы. Принятый закон Волгоградской области в течение 10 рабочих дней направляется Губернатору Волгоградской области для подписания и обнародования.

Статья 36 Устава определяет, что Губернатор Волгоградской области в течение 14 календарных дней с момента поступления закона Волгоградской области из Волгоградской областной Думы обнародует его, удостоверив обнародование путем подписания, либо отклоняет его. В случае отклонения закона Волгоградской области Губернатором Волгоградской области отклоненный закон возвращается в Волгоградскую областную Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений. Если Губернатор Волгоградской области отклоняет закон Волгоградской области, то Волгоградская областная Дума рассматривает данный закон повторно. Если при повторном рассмотрении закон Волгоградской области будет одобрен в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Волгоградской областной Думы, он не может быть повторно отклонен и подлежит обязательному обнародованию Губернатором Волгоградской области в течение 7 календарных дней со дня поступления из Волгоградской областной Думы.

Законы Волгоградской области подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы Волгоградской области не применяются. Порядок официального опубликования иных нормативных правовых актов Волгоградской области и вступления их в силу определяется законом Волгоградской области (статья 37 Устава).

Согласно части 1 статье 29 Закона Волгоградской области № 169-ОД официальным опубликованием нормативного правового акта Волгоградской области считается первая публикация его полного текста в газете «Волгоградская правда» или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Как установлено судом, изменения в Закон № 5-ОД в оспариваемой части внесены Губернатором Волгоградской области с установленным пакетом документов. 24 декабря 2021 года Волгоградской областной Думой рассмотрен проект закона Волгоградской области от 17 декабря 2021 года № 146-2021з, который принят большинством голосов депутатов в первом чтении - постановлением Волгоградской областной Думы №28/1976, во втором чтении - постановлением № 28/1977, направлен Губернатору Волгоградской области. 

Губернатором Волгоградской области подписан и обнародован Закон Волгоградской области от 28 декабря 2021 года № 128-ОД «О внесении изменения в Закон Волгоградской области от 5 февраля 2013 года № 5-ОД «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области» (т. 1 л.д. 115-134).

В соответствии с положениями статьи 29 Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области» текст документа опубликован в сетевом издании «Волгоград.Ру» www.pravo.volgograd.ru, 28 декабря 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 28 декабря 2021 года, в газете «Волгоградская правда», № 153-СП от 31 декабря 2021 года (т. 1 л.д. 135, 145).

Закон Волгоградской области № 128-ОД вступил в силу с 1 марта 2022 года.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что Закон Волгоградской области № 5-ОД и изменения, внесенные в него Законом Волгоградской области № 128-ОД, приняты уполномоченным органом в пределах компетенции, в установленной форме и с соблюдением правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правил их опубликования.

Проверяя законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются административным истцом, исходя из части 7 и пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ, суд приходит к выводу об их соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, для чего, в частности, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7).

Как уже указывалось выше, в соответствии с пунктами «ж,к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты граждан, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статьей 40 Конституции Российской Федерации провозглашено право каждого на жилище.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в ряде его решений, конституционное право на жилище предполагает обязанность создания органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для его осуществления с целью предоставления жилья бесплатно или за доступную плату из государственных и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам Российской Федерации, нуждающимся в жилище (статья 40 Конституции Российской Федерации); реализация этого права может быть обусловлена определенными требованиями, закрепленными в нормативных актах жилищного законодательства (Определения от 29 мая 2014 года №1027-0, от 27 февраля 2020 года № 395-0 и др.). При этом законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе определять категории граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства.

Жилищный кодекс Российской Федерации предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений (статья 2).

Статьей 109.1 Жилищного кодекса РФ детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гарантировано предоставление жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Социальные гарантии, связанные с обеспечением жилыми помещениями детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены Жилищным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом № 159-ФЗ.

Согласно статье 8 Федерального закона № 159-ФЗ детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

Часть 8 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ относит дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации.

Статья 5 Федерального закона № 159-ФЗ устанавливает, что законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Таким образом, федеральный законодатель, определив в Федеральном законе № 159-ФЗ общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в жилищной сфере, предоставил право субъектам Российской Федерации устанавливать дополнительные меры социальной поддержки указанной категории граждан в целях обеспечения их жилыми помещениями.

В силу части 3 статьи 48 Федерального закона № 414-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направление расходования денежных средств своего бюджета.

Пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Реализуя вышеуказанные положения федерального законодательства, Волгоградской областной Думой принят Закон Волгоградской области № 128-ОД, которым Закон Волгоградской области № 5-ОД дополнен новой статьей 1.1, согласно положениям которой установлена дополнительная мера социальной поддержки в виде однократной социальной выплаты на приобретение жилого помещения в собственность, удостоверяемой сертификатом. 

Так, основной региональный нормативный правовой акт дополнен статьей 1.1 следующего содержания:

«1. Лицам, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 25 лет, включенным в список и не реализовавшим право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральным законодательством и настоящим Законом, и в отношении которых имеется вступившее в законную силу решение суда о предоставлении жилого помещения специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения (далее - заявители), однократно предоставляется за счет средств областного бюджета социальная выплата на приобретение жилого помещения в собственность (далее - социальная выплата), удостоверяемая жилищным сертификатом.

2. Социальная выплата предоставляется при одновременном соблюдении следующих условий:

1) отсутствие судимости и (или) факта уголовного преследования в отношении заявителя;

2) заявитель не состоит на учете в наркологическом и (или) психоневрологическом диспансере;

3) в отношении заявителя отсутствует вступившее в законную силу решение суда об ограничении в дееспособности или признании недееспособным;

4) заявитель непрерывно в течение не менее шести месяцев на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты осуществляет трудовую (служебную) деятельность, либо деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, либо иную деятельность, приносящую доход, либо обучается в организации, осуществляющей образовательную деятельность, по очной форме обучения.

Условие, предусмотренное настоящим пунктом, не распространяется на граждан, имеющих двух и более детей или ребенка в возрасте до 3 лет, а также неработающих трудоспособных граждан, осуществляющих уход за ребенком-инвалидом.

3. Социальная выплата предоставляется только после утверждения судом мирового соглашения, заключенного между заявителем и органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим управление жилищным фондом Волгоградской области, одновременно предусматривающего:

отказ заявителя от взыскания по исполнительному документу, выданному на основании вступившего в законную силу решения суда о предоставлении заявителю жилого помещения специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения;

предоставление органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим управление жилищным фондом Волгоградской области, социальной выплаты заявителю в соответствии с условиями, предусмотренными настоящей статьей, и порядком, устанавливаемым Администрацией Волгоградской области.

4. Порядок определения размера социальной выплаты устанавливается Администрацией Волгоградской области».

Обращаясь с настоящим административным иском, истец оспаривает установленную пунктом 1 части 2 данной статьей норму права, предусматривающую в качестве одного из условий предоставления социальной выплаты отсутствие у заявителя судимости и (или) факта его уголовного преследования, считая противоречащей её нормам права, имеющим большую юридическую силу.

Между тем, судом установлено, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта спорные правоотношения не были урегулированы на федеральном уровне. Федеральными нормативными правовыми актами не предусматривалась ни возможность, ни основания такой выплаты.

Впервые такое правовое регулирование федеральным законодателем введено Федеральным законом от 4 августа 2023 года № 461-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», статьей 1 которого основной Федеральный закон № 159-ФЗ дополнен статьей 8.1, предусматривающей, в частности также как и региональный закон, одним из условий предоставления названной социальной выплаты отсутствие у претендента на выплату судимости и (или) факта его уголовного преследования. Однако в отличие от оспариваемого Закона Волгоградской области № 5-ОД (в редакции Закона № 128-ОД), отсутствие факта судимости и (или) уголовного преследования ограничено Федеральным законом только преступлениями, относящимися к категории умышленных.

При этом частью 6 статьи 2 Федерального закона от 4 августа 2023 года № 461-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписано в течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона привести свои законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (в редакции настоящего Федерального закона).

Таким образом, из анализа приведенных выше норм федерального и регионального законодательства, следует, что меры социальной поддержки на территории Волгоградской области в виде социальной выплаты на приобретение жилых помещений в собственность, удостоверяемой сертификатом, лицам, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, и достигли возраста 25 лет, предоставляемые за счет средств регионального бюджета, предусмотренные оспариваемым нормативным правовым актом являются дополнительными мерами социальной поддержки (по сравнению с действовавшими в тот период федеральными нормами), в связи с чем, определение оснований, порядка, размера и условий их реализации относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.

В этой связи законодательный орган Волгоградской области был вправе установить такое условие предоставления приведенной выше социальной выплаты как отсутствие у заявителя судимости и (или) факта уголовного преследования. 

Позднее, как указано выше, аналогичное условие было введено Федеральным законом № 159-ФЗ, который ограничил учет судимости и (или) факта уголовного преследования только за умышленные преступления. Указанное обстоятельство, однако, не влияет на законность оспариваемого нормативного правового акта, поскольку у административного ответчика имеется шестимесячный срок для приведения его в соответствие с изменениями, принятыми Федеральным законом от 4 августа 2023 года № 461-ФЗ, в течение переходного периода до 4 февраля 2024 года.

Возможность установления в нормативном правовом акте переходного периода допускается, в связи с чем не приведение оспариваемой нормы в соответствие с внесенными федеральным законодателем изменениями до установленной предельной даты действующему законодательству не противоречит, является правом органа власти и направлено, прежде всего, на предварительную подготовку и проведение организационных мероприятий по применению нового правового регулирования. 

В этой связи довод истца о несоответствии оспариваемой нормы положениям статьи 8.1 Федерального закона № 159-ФЗ в связи с тем, что внесенными Федеральным законом № 461-ФЗ изменениями отказ в предоставлении выплаты на приобретение жилья предусмотрен при наличии судимости и (или) факта уголовного преследования только за умышленные преступления, является несостоятельным.

Более того, как верно отмечено представителем административного ответчика, в соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 8.1 Федерального закона № 159-ФЗ, введенной Федеральным законом № 461-ФЗ, отсутствие у заявителя судимости и (или) факта его уголовного преследования за умышленное преступление является одним из условий предоставления выплаты для приобретения жилого помещения в собственность.

Между тем, из материалов дела следует, что М.Р.С. имеет 

<

.......> Уголовного кодекса Российской Федерации, которые в силу статьи 24 УК РФ относятся к умышленным преступлениям.

Следовательно, несоответствие, по мнению истца, оспариваемой нормы Закона 5-ОД нормам Федерального закона 159-ФЗ, с учетом внесенных в него изменений Федеральным законом № 461-ФЗ, в части требований об отсутствии судимости за любые, а не только умышленные преступления, не затрагивает права и законные интересы истца.

Доводы административного истца о том, что оспариваемая норма, предусматривающая отказ в предоставлении выплаты при наличии судимости, вне зависимости от того, была ли она снята или погашена в установленном порядке, либо любого факта уголовного преследования, устанавливает ограничения для реализации конституционного права на жилище, являются также необоснованными.

Как разъяснено в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В данном случае, введение выплаты не подменяет существующий механизм обеспечения жильем детей-сирот и лиц из их числа, гарантированный Федеральным законом №159-ФЗ, а расширяет возможности по реализации права на обеспечение жилым помещением посредством приобретения жилья в собственность за счет средств социальной выплаты указанной категории лиц, которые успешно социализировались в обществе.

Согласно пояснительной записке к проекту закона Волгоградской области от 17 декабря 2021з № 146-20213 «О внесении изменения в Закон Волгоградской области от 5 февраля 2013 года № 5-ОД «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области» социальная выплата будет предоставляться указанным лицам при соответствии их условиям, свидетельствующим об их адаптированности к самостоятельной жизни.

Таким образом, отсутствие судимости в данном случае выступает как критерий социальной адаптации таких граждан. При этом, лица указанной категории, имеющие судимость, в связи с установленным ограничением не лишаются права на приобретение жилого помещения в общем порядке, гарантированного федеральным законодательством, поскольку за ними сохраняется право на обеспечение жилыми помещениями специализированного жилищного фонда Волгоградской области по договорам найма.

Оспариваемые положения нормативного правового акта являются ясными и определенными, двойного толкования не содержат. 

С доводом истца о том, что, установив в качестве условия предоставления социальной выплаты отсутствие у заявителя судимости и (или) факта уголовного преследования, Волгоградская областная Дума вышла за пределы имеющихся у нее полномочий, поскольку такие критерии и правовые последствия вправе устанавливать федеральный, а не региональный законодатель, суд согласиться не может. 

Согласно части 1 статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Судимость в соответствии с настоящим Кодексом учитывается при рецидиве преступлений, назначении наказания и влечет за собой иные правовые последствия в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.

В соответствии с пунктом 55 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации уголовное преследование - процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.

В своем Определении от 25 апреля 2019 года № 1187-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что за пределами уголовно-правового регулирования судимость приобретает автономное значение и влечет за собой не уголовно-правовые, а общеправовые, опосредованные последствия, которые устанавливаются не Уголовным кодексом Российской Федерации, а иными федеральными законами исходя из природы и специфики регулирования соответствующих отношений, не предполагающих ограничений уголовно-правового характера. 

Оспариваемой истцом нормой Закона № 5-ОД отсутствие судимости и (или) факта уголовного преследования в отношении заявителя является одним из условий получения социальной выплаты, введенной региональным законодателем в виде дополнительного механизма реализации лицами, которые относились к категории детей-сирот и лиц из их числа, конституционного права на жилище. Как указывалось выше, отсутствие судимости в данном случае выступает в качестве критерия социальной адаптации таких граждан. 

Как разъяснено в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. 

С учетом изложенного, предоставление социальной выплаты, что в данном случае является усмотрением субъекта Российской Федерации, а также установление условий ее предоставления, соответствует федеральному законодательству. Определение круга лиц, которым оказывается адресная социальная поддержка субъекта Российской Федерации, является правом органов государственной власти субъекта Российской Федерации. 

Более того, несоответствие граждан критериям, предусмотренным статьей 1.1 Закона № 5-ОД, лишь свидетельствует о невозможности получить региональную социальную выплату, но не ограничивает и не затрагивает их права на обеспечение жилым помещением, гарантированного федеральным законодательством.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемый пункт 1 части 2 статьи 1.1 Закона № 5-ОД в редакции Закона № 128-ОД принят уполномоченным органом, в соответствии с установленной процедурой его принятия, опубликования и вступления в законную силу, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, как по процедуре принятия, так и по существу, затрагивает, но не нарушают прав и законных интересов административного истца.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения административного иска не имеется. 

Поскольку решение суда состоялось не в пользу административного истца, то в соответствии с частью 1 статьи 111 КАС РФ и разъяснениям, изложенным в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела», правом на возмещение понесенных по делу судебных расходов он не обладает. Его требование о взыскании с ответчика расходов на оплату услуг представителя в размере 

<

.......> рублей и уплату государственной пошлины в сумме 

<

.......> рублей удовлетворению не подлежит.

Исходя из положений статьи 215 КАС РФ, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Волгоградской областной Думы.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований М.Р.С. о признании недействующим подпункта 1 части 2 статьи 1.1 Закона Волгоградской области от 5 февраля 2013 года № 5-ОД «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области» (в редакции Закона Волгоградской области от 28 декабря 2021 года № 128-ОД) и взыскании судебных расходов по уплате государственной пошлины и оплате услуг представителя отказать.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Волгоградская правда» либо в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Волгоградской областной Думы, если названное печатное издание прекратило свою деятельность. 

Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. 

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Раптанова М.А.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 16 ноября 2023 года.