№ 3а-150/2021

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

6 августа 2021 г. Астраханский областной суд в составе

председательствующего судьи Лавровой С.Е.,

при секретаре Бессаловой Т.Н., 

с участием прокурора Наумовой К.В., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-150/2021 по коллективному административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим распоряжения Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р "О введении режима повышенной готовности на территории Астраханской области"

у с т а н о в и л :

Распоряжением Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р на территории Астраханской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил территориальной подсистемы Астраханской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций с 18 марта 2020 г. Нормативный правовой акт размещен на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области http://pravo-astrobl.ru, 17 марта 2020 г.

В нормативный правовой акт вносились изменения распоряжениями Губернатора Астраханской области от 19 марта 2020 г. № 176-р, 27 марта 2020 г. 182-р, 28 марта 2020 г. № 183-р, 30 марта 2020 г. № 189-р, 4 апреля 2020 г. № 201-р.

Распоряжением Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р (в редакции распоряжения от 4 апреля 2020 г. № 201-р) "О введении режима повышенной готовности на территории Астраханской области» в связи с угрозой распространения на территории Астраханской области новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" и Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" на территории Астраханской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил территориальной подсистемы Астраханской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций с 18 марта 2020 г. (пункт 1).

Правительству Астраханской области поручено утвердить правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями в период действия режима повышенной готовности на территории Астраханской области в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" и Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (пункт 2).

Распоряжение от 4 апреля 2020 г. № 201-р размещено на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области http://pravo-astrobl.ru, 4 апреля 2020 г.

ФИО1 обратился в Астраханский областной суд с коллективным административным исковым заявлением, к которому присоединилось двадцать семь лиц, о признании недействующим распоряжения Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р "О введении режима повышенной готовности на территории Астраханской области".

В ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству ФИО1, являющийся административным истцом и лицом, ведущим административное дело в интересах группы лиц, административные исковые требования уточнил, просил признать недействующим распоряжение Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р "О введении режима повышенной готовности на территории Астраханской области" в редакции распоряжения Губернатора Астраханской области от 4 апреля 2020 г. № 201-р "О внесении изменений в распоряжение Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р», как не соответствующее законодательству Российской Федерации и нарушающее его права и законные интересы граждан. 

Нарушение своих прав административный истец и присоединившиеся к иску граждане связывают с введением на основании оспариваемого нормативного правового акта ограничений, которые нарушают право свободы передвижения, допускают невозможность своевременного получения различного рода услуг, в том числе и медицинских, необоснованно увеличивают финансовые расходы в связи с обязанностью проведение ПЦР-тестов.

В судебном заседании ФИО1 и ФИО2, ведущие административное дело в интересах группы лиц, поддержали административные исковые требования, указав, участниками каких отношений, регулируемых оспариваемым актом они являются, что оспариваемый нормативный правовой акт в указанной ими редакции противоречит имеющим большую юридическую силу пункту 6 и подпункту «д» пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и нарушает их права, поскольку на основании оспариваемого нормативного правового введены ограничения свободного передвижения, выбора места пребывания, своевременного получения услуг, в том числе, медицинских, осуществления в полном объеме профессиональной деятельности, а также обязанности по вакцинации. Кроме того, полагают, что в настоящее время на территории Астраханской области отпала угроза возникновения чрезвычайной ситуации, связанной с распространением новой короновирусной инфекции, следовательно, отсутствуют основания для сохранения режима повышенной готовности.

Представитель Губернатора Астраханской области ФИО3 требования коллективного административного заявления не признал, просил в их удовлетворении отказать, представив письменные возражения по существу административного искового заявления.

Представитель заинтересованного лица - министерства здравоохранения Астраханской области ФИО4 полагала, что оснований для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта не имеется.

Представитель Главного государственного санитарного врача по Астраханской области и Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области ФИО5 в судебном заседании также указала на необоснованность заявленных требований, просила в удовлетворении административного иска отказать.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации не предусмотрено непосредственное участие лиц, являющихся членами группы, в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов которых подано коллективное административное исковое заявление.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Наумовой К.В., полагавшей коллективный административный иск не подлежащим удовлетворению, Астраханский областной суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В силу пункта "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится в том числе решение вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Из приведенных норм следует, что предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Специальным нормативным правовым актом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон № 68-ФЗ). 

Действие закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (преамбула закона). Одной из целей настоящего Федерального закона является предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций (статья 3).

В силу данного Федерального закона органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций могут функционировать в одном из следующих режимов: а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации; б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации; в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации (пункт 6 статьи 4.1).

При введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации - руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, может принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (пункты 8, 9 и 10 статьи 4.1 данного Федерального закона).

Закон Астраханской области от 20 сентября 2006 г. № 60/2006-ОЗ "О защите населения и территории Астраханской области от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера" относит к полномочиям Губернатора Астраханской области введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил территориальной подсистемы Астраханской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 1 статьи 1.1).

Согласно Уставу Астраханской области Губернатор Астраханской области является высшим должностным лицом Астраханской области (статья 22), в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения, подлежащие обязательному исполнению на территории Астраханской области (часть 2 статьи 23). 

Постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ от 24 января 2020 г. № 2 и от 31 января 2020 г. № 3, от 2 марта 2020 г. № 5 высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) рекомендовано утвердить региональные планы организационных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, организовать (при необходимости) мероприятия по усилению режима текущей дезинфекции, проводить дополнительные санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, а также предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV); с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия.

Во исполнение указанных предписаний распоряжением Губернатора в Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р (в редакции распоряжения от 4 апреля 2020 г. № 201-р) с 18 марта 2020 г. на территории Астраханской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил территориальной подсистемы Астраханской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Правительству Астраханской области поручено утвердить правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями в период действия режима повышенной готовности на территории Астраханской области.

Анализ приведенных выше норм позволяет прийти к выводу, что Губернатор Астраханской области при принятии оспариваемого нормативного правового акта действовал в рамках полномочий, определенных федеральным и региональным законодательством. Оспариваемое распоряжение принято в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие, в том числе правил опубликования.

Оспариваемый нормативный правовой акт в редакции от 4 апреля 2020 г. № 201-р, временно установивший на территории Астраханской области режим повышенной готовности для органов управления и сил территориальной подсистемы Астраханской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, прав административных истцов не нарушает, доказательств обратного, судом не установлено. 

На основании оспариваемого распоряжения Губернатора Астраханской области постановлением Правительства Астраханской области от 4 апреля 2020 г. № 148-П «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Астраханской области в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями в период действия режима повышенной готовности на территории Астраханской области, которые являлись предметом судебного контроля и вступившим в законную силу решением Астраханского областного суда от 28 апреля 2020 г. указанное постановление признано соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, принятые меры обусловлены сложившейся на территории Астраханской области эпидемиологической обстановкой, направлены на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, защиту населения области, его здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Астраханской области.

Суд не может согласиться с доводами административного истца, что оспариваемое распоряжение высшего должностного лица Астраханской области ограничивает либо нарушает права и свободы граждан.

Вопреки доводам административного истца, ограничения права на граждан на свободное передвижение, введены не в связи с чрезвычайной ситуацией, а обусловлены необходимостью ее предупреждения, распространения коронавирусной инфекции (2019-nCoV), приняты в соответствии с федеральным законодательством в целях защиты здоровья, прав и законных интересов граждан, проживающих и пребывающих на территорию Астраханской области.

Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (C0VID-19) № 1 от 21 апреля 2020 г. разъяснил, что обстоятельства распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации относятся к обстоятельствам, представляющим угрозу жизни и безопасности граждан, поскольку влекут и могут еще повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения.

Доводы административного истца, что для выполнения всех рекомендованных и предписанных Главным государственным санитарным врачом РФ санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, не требовало введения какого-либо специального правового режима, ограничивающего права и свободы граждан, в том числе режима повышенной готовности, носят предположительный характер и противоречат приведенным выше нормам и установленным обстоятельствам.

Нельзя согласиться с мнением административного истца о том, что введение в регионе режима повышенной готовности может быть признано законным лишь в том случае, если соответствующий нормативный правовой акт был принят после вступления в силу изменений в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ, поскольку как следует из уточненного административного искового заявления, административным истцом оспаривается распоряжение Губернатора в Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р (в редакции распоряжения от 4 апреля 2020 г. № 201-р).

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 25 декабря 2020 г. № 49-П по делу «О проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области" указал, что в ситуации, связанной с распространением коронавирусной инфекции, с конституционно-правовой точки зрения в целом была приемлема реализация в оперативном временном регулировании нормативными актами субъектов Российской Федерации более общих федеральных правовых ориентиров, содержащихся в федеральных законах "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и в период до 1 апреля 2020 года.

Доводы административного истца о том, что реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации должна была быть завершена до 30 апреля 2020 г. включительно и, следовательно, с указанного момента должно было быть отменено оспариваемое Распоряжение, поскольку в его преамбуле отсутствуют ссылки на подпункт "а" пункта 2 Указа Президента РФ от 28 апреля 2020 г. № 294, основан на неправильном понимании норм права.

Обращаясь в суд с указанным требованием административный истец фактически ставит вопрос о необходимости отмены оспариваемого нормативного правового акта, однако вопрос о целесообразности установления нового правового регулирования не может обсуждаться судом, поскольку это привело бы к нарушению закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и их самостоятельности.

Исходя из разъяснений, приведенных в подпункте "а" пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

При изложенных обстоятельствах распоряжение Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р "О введении режима повышенной готовности на территории Астраханской области" в редакции распоряжения Губернатора Астраханской области от 4 апреля 2020 г. № 201-р не нарушает прав административных истцов в указанных в заявлении аспектах, соответствует Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ, не противоречит иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Согласно части 11 статьи 11 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию в случаях, предусмотренных Кодексом. Такому опубликованию подлежат, в частности, решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). С учетом конкретных обстоятельств дела полагаю необходимым опубликовать сообщение о принятом решении в официальном печатном издании - Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области.

Руководствуясь статьями 215, 175-176, 178 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, 

р е ш и л :

коллективное административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующим Распоряжения Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р "О введении режима повышенной готовности на территории Астраханской области" в редакции распоряжения Губернатора Астраханской области от 4 апреля 2020 г. №201-р оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. 

Решение принято в окончательной форме 18 августа 2021 г.