Дело № 3а-45/2017

РЕШЕНИЕ

 

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

22 декабря 2017 года город Иваново

Ивановский областной суд в составе 

председательствующего судьи Запятовой Н.А.

при секретаре Жаворонковой Е.А.

с участием прокурора Куприяновой М.С., 

представителей административных истцов адвокатов Павловой О.Б., Тихонова М.В., представителей административного ответчика Администрации Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области – ФИО6, ФИО7, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО8 и ФИО9 о признании недействующим решения Совета Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области от 15 сентября 2017 года № 35 «Об утверждении внесенных изменений в Правила землепользования и застройки населенного пункта д. Шалдово Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района»,

УСТАНОВИЛ:

решением Совета Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области (далее – Совет сельского поселения) от 09 июня 2017 года № 22 утверждены Правила землепользования и застройки в границах населенных пунктов Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области (далее – Правила землепользования и застройки сельского поселения), в составе картографического материала к которым утверждены схемы зон с особыми условиями использования территории и схемы градостроительного зонирования в отношении каждого населенного пункта, входящего в состав сельского поселения, в том числе деревни Шалдово. 

В дальнейшем решением Совета сельского поселения от 15 сентября 2017 года № 35 «Об утверждении внесенных изменений в Правила землепользования и застройки населенного пункта д. Шалдово Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района» были внесены соответствующие изменения в схему градостроительного зонирования данного населенного пункта согласно приложениям 1,2 и 3.

Указанное решение было опубликовано на официальном сайте муниципального образования Сунженское сельское поселения Вичугского муниципального района Ивановской области ssp37.ru.

Данным решением произведен перевод земельных участков, расположенных в деревне Шалдово, из одной территориальной зоны в другую: земельный площадью 236 кв.м. переведен из зоны ТР-1 (зона автомобильного транспорта) в зону Ж-1 (зона индивидуальной жилой застройки), а земельный участок площадью 582 кв.м. – из зоны Ж-1 (индивидуальной жилой застройки) в зону ТР-1 (зона автомобильного транспорта). В приложении № 3 к решению Совета сельского поселения содержится описание границ зоны переведенных земельных участков, в приложении № 1 – измененная схема градостроительного зонирования населенного пункта Шалдово, в приложении № 2 – схема размещения рассматриваемых земельных участков. 

ФИО8 и ФИО9 обратились в Ивановский областной суд с настоящим административным иском, в котором просят признать недействующим решение Совета Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области от 15 сентября 2017 года № 35 «Об утверждении внесенных изменений в Правила землепользования и застройки населенного пункта д. Шалдово Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района» в связи с его противоречием законодательству Российской Федерации, а именно частям 1, 2, 3 статьи 33, частям 1,2 статьи 34, частям 2, 3, 7, 8, 10 статьи 35, частям 1, 2, 3, 4 статьи 36, части 12 статьи 85 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 8 статьи 28 Федерального закона Российской Федерации от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества», подпункту «а» пункта 7 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 года № 878. 

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются собственниками двух земельных участков с жилыми домами, расположенных в 

<

адрес>. Полагают, что оспариваемое решение Совета сельского поселения нарушает их права и законные интересы, не соответствует закону как по процедуре его принятия, поскольку при подготовке проекта и проведении публичных слушаний не были учтены предложения большей части жителей деревни, возражавшей против внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения, так и по существу по причине нахождения на земельным участке площадью 236 кв.м. опорного межевого знака и газопровода низкого давления, судьба которых не решена. Земельный участок площадью 236 кв.м. до внесения оспариваемых изменений являлся частью используемой жителями деревни внутрипоселковой дороги, перенос которой в другое место не обусловлен интересами жителей деревни Шалдово. Изменение территориального зонирования производится в интересах ФИО1, принимавшего неоднократные попытки получения спорного земельного участка в личную собственность. 

В судебном заседании представители административных истцов адвокаты Павлова О.Б. и Тихонов М.В. поддержали заявленные требования, дополнительно обосновав их доводами о нарушении при принятии оспариваемого нормативного правового акта полномочий Совета сельского поселения, принципа правовой определенности, принципа первичности генерального плана над правилами землепользования и застройки, о несоответствии размера переводимого земельного участка предельным нормативам градостроительного проектирования, об отсутствии технических заключений на предмет соответствия внесенных изменений техническим регламентам и законных оснований для реализации процедуры внесения изменений в Правила землепользования и застройки. 

В судебном заседании представитель административного ответчика – Совета Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области участия не принимал, надлежащим образом уведомлен о времени и месте судебного заседания, в письменном заявлении председатель Совета поселения ФИО10 просит рассмотреть дело в свое отсутствие. 

В судебном заседании представители административного ответчика – Администрации Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области ФИО6, являющийся главой Сунженского сельского поселения, а также ФИО11 возражали против удовлетворения исковых требований, изложив в письменных возражениях свою позицию о соблюдении компетенции Совета сельского поселения при принятии оспариваемого нормативного правового акта с учетом передачи сельскому поселению части полномочий Вичугского муниципального района Ивановской области и заключения соответствующего соглашения, о соблюдении требований закона к проведению публичных слушаний по проекту внесенных изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения и порядку опубликования муниципальных правовых актов, об отсутствии законодательных ограничений при осуществлении изменения градостроительного зонирования в зависимости от наличия элементов газораспределительной сети в виде указанного в административном иске наружного газопровода низкого давления и опорного межевого знака, а также от наличия или отсутствия у переводимого земельного участка необходимых в соответствии с правилами кадастрового учета индивидуально-определенных признаков, в связи с чем полагали права и законные интересы административных истцов не нарушенными.

Представители заинтересованных лиц – Администрации Вичугского муниципального района Ивановской области и ФГБУ «ФКП Росреестра» в судебном заседании не участвовали, надлежащим образом уведомлены о времени и месте судебного заседания, направили в суд письменные заявления с просьбой о рассмотрении дела в их отсутствии. 

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, показания свидетелей, изучив материалы дела, исследовав и оценив представленные суду доказательства в их совокупности, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам. 

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентировано главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, 

В силу части 8 статьи 213 Кодекса при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Осуществляя проверку оспариваемого нормативного правового акта на соответствие установленным требованиям, суд приходит к следующему.

В ходе судебного разбирательства по данному делу представители административных истцов оспаривали полномочия Совета Сунженского сельского поселения на принятие оспариваемого решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения, ссылаясь на нарушение порядка принятия и опубликования соглашения о передаче полномочий, полагая, что соглашение, являясь нормативно-правовым актом, должно было быть опубликовано в установленном для нормативно-правовых актов порядке, чего сделано не было, а также указав на нарушение установленного порядка заключения соглашения в связи с его заключением после утверждения бюджета на 2017 год.

Суд находит доводы представителей административных истцов в указанной части заслуживающими внимание и исходит при этом из действующего нормативно-правового регулирования в сфере организации местного самоуправления. 

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает, государственные гарантии его осуществления определяет Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно определению, приведенному в статье 2 этого Федерального закона, вопросы местного значения представляют собой вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Компетенция сельского поселения по вопросам местного значения определяется путем отнесения некоторых полномочий городского поселения, поименованных в части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», к полномочиям сельского поселения, к числу которых утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки не относится. 

В силу частей 3 и 4 статьи 14 указанного Федерального закона законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

В соответствии с Законом Ивановской области от 11 января 2005 года №4-ОЗ «О городских и сельских поселениях в Вичугском, Гаврилово-Посадском, Савинском, Тейковском муниципальных районах» муниципальное образование Сунженское сельское поселение находится в составе Вичугского муниципального района Ивановской области.

Устав Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области, принятый решением Совета сельского поселения от 14 мая 2010 года № 11, определяя в статье 7 перечень вопросов местного значения сельского поселения, не относит к числу таковых утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселения. Закон Ивановской области о закреплении этих вопросов за сельскими поселениями муниципального района не издавался.

Соответственно, принятие генеральных планов и правил землепользования и застройки сельских поселений, входящих в состав Вичугского муниципального района Ивановской области, является вопросом местного значения муниципального района. 

Устав Вичугского муниципального района Ивановской области, принятый решением Совета Вичугского муниципального района от 26 января 2012 года № 12-01, относит утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений к вопросам местного значения Вичугского муниципального района, решаемым органами местного самоуправления Вичугского муниципального района на территориях сельских поселения в соответствии с частью 4 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подпункт 14 пункта 1.1 статьи 6 Устава). 

Согласно части 4 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно абзацу третьему части 4 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соглашения о передаче осуществления части полномочий должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В соответствии с частью 2 статьи 6 Устава Вичугского муниципального района, поименованной как «вопросы местного значения муниципального района», органы местного самоуправления Вичугского муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав Вичугского муниципального района в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Совета района. 

Порядок заключения соглашений органами местного самоуправления Вичугского муниципального района с органами местного самоуправления городского, сельских поселений Вичугского муниципального района о передаче (принятии) части полномочий по решению вопросов местного значения утвержден решением совета Вичугского муниципального района от 25 ноября 2016 года № 16-115 и предусматривает в статье 3.2 в качестве необходимого условия для заключения соглашения об осуществлении полномочий (части полномочий) принятие Советом района решения о передаче полномочий (части полномочий), а также принятие советами поселений решения о принятии соответствующих полномочий (части полномочий). 

Во исполнение приведенного нормативного положения Советом Вичугского муниципального района и Советом Сунженского сельского поселения приняты соответствующие решения от 25 мая 2017 года № 52 (том 3 л.д.5-7) и от 09 июня 2017 года № 18 (том 2 л.д.109-110) о передаче и принятии полномочий, в частности, по утверждению генеральных планов и правил землепользования и застройки поселения. 

На основании указанных решений представительных органов местного самоуправления 09 июня 2017 года между Администрациями Вичугского муниципального района Ивановской области и Сунженского сельского заключено соглашение о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения в области градостроительной деятельности, включая указанные вопросы (том 2 л.д.190-193).

Названные решения представительных органов местного самоуправления приняты в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к порядку принятия нормативного правового акта и введения его в действие. Решение Совета Вичугского муниципального района от 25 мая 2017 года № 52 опубликовано в официальном печатном издании «Вестник органов местного самоуправления Вичугского муниципального района» № 6 (117) от 30 мая 2017 года (том 3 л.д.5-8), решение Совета Сунженского сельского поселения от 09 июня 2017 года № 18 было размещено на официальном сайте поселения. 

Административные истцы оспаривали полномочия Совета Сунженского сельского поселения на принятие оспариваемого нормативного правового акта от 15 сентября 2017 года, ссылаясь на то, что заключенное на основании указанных решений представительных органов Соглашение от 09 июня 2017 года о передаче (принятии) полномочий, являющееся по существу нормативным правовым актом, не было опубликовано в установленном для муниципальных нормативных правовых актов порядке и, следовательно, не вступило в законную силу и не повлекло правовых последствий. 

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9).

Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ муниципальный правовой акт – решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Частью 1 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

В части 2 статьи 47 Закона № 131-ФЗ (действовавшей на момент принятия оспариваемого акта) установлено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Соглашение от 09 июня 2017 года отвечает признакам нормативного правового акта, установленным пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48, поскольку им существенно изменена компетенция органов местного самоуправления Сунженского сельского поселения и Вичугского муниципального района Ивановской области по вопросам землепользования, застройки и градостроительной деятельности, в том числе по вопросам утверждения генеральных планов и правил землепользования и застройки поселения.

Следовательно, Соглашение от 09 июня 2017 года непосредственно затрагивает права и обязанности неограниченного круга лиц, обращающихся в указанные органы местного самоуправления за совершением необходимых действий и получением документов, и рассчитано на неоднократное применение в течение периода его действия.

Тот факт, что ни Уставом Сунженского сельского поселения (статья 37), ни Уставом Вичугского муниципального района (статья 34) указанные соглашения в систему муниципальных правовых актов не включены, не исключает их отнесение к таковым с учетом их принятия по вопросам местного значения и заключенного в них содержания. 

Уставом Вичугского муниципального района в пункте 9 статьи 32 установлено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию в газете «Вичугские новости» или информационном бюллетене «Вестник органов местного самоуправления Вичугского муниципального района» в течение 14 дней со дня их принятия и вступают в законную силу после их официального опубликования.

В соответствии со статьей 37 Устава Сунженского сельского поселения муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальное опубликование муниципальных нормативных правовых актов осуществляется посредством опубликования в газете «Вичугские новости» или официальном издании «Вестник органов местного самоуправления Вичугского муниципального района» с дополнительным размещением на официальном сайте Сунженского сельского поселения – ssp37.ru. В случае невозможности опубликования муниципальные нормативные правовые акты подлежат официальному обнародованию. Официальным обнародованием муниципальных нормативных правовых актов является их размещение на информационном стенде администрации Сунженского сельского поселения (

<

адрес>), в сельской библиотеке д. Семигорье (

<

адрес>), сельской библиотеке д. Марфино (

<

адрес>), где они должны находиться не менее десяти календарных дней со дня их официального обнародования. 

Таким образом, Соглашение от 09 июня 2017 года подлежало обязательному официальному опубликованию.

Как усматривается из материалов дела, следует из пояснений лиц, участвующих деле, показаний свидетеля ФИО2, являющегося заместителем главы администрации Сунженского сельского поселения, указанное Соглашение от 09 июня 2017 года на момент принятии оспариваемого нормативного правового акта от 15 сентября 2017 года не было официально опубликовано, следовательно, не вступило в законную силу и не могло повлечь правовых последствий. Факт его обнародования путем размещения на информационных стендах в определенных Уставом местах допрошенный в качестве свидетеля ФИО2 не подтвердил. В ходе проведения служебной проверки по факту изготовления протокола обнародования Соглашения от 09 июня 2017 года главный специалист администрации ФИО3, подписавшая данный протокол, дала письменные объяснения о его составлении в декабре 2017 года. 

В этой связи суд, разрешая ходатайства сторон о признании протокола обнародования Соглашения от 09 июня 2017 года недопустимым доказательством (том 3 л.д.50) и исключении его из числа доказательств по данному делу в порядке статьи 61 КАС РФ, находит его обоснованным, поскольку изложенные в нем сведения, как по факту обнародования, так и в отношении даты его составления не соответствуют действительности. 

Согласно заключению специалиста Ассоциации негосударственных экспертов «Эксперт» № 08/12/17 от 08 декабря 2017 года Соглашение от 09 июня 2017 года фактически было размещено на официальном сайте поселения только 05 декабря 2017 года (том 3 л.д.83-102).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Таким образом, не был соблюден установленный законом порядок передачи осуществления части полномочий Вичугского муниципального района органам местного самоуправления Сунженского сельского поселения. 

При таких обстоятельствах оспариваемое решение от 15 сентября 2017 года принято Советом поселения с нарушением предоставленных полномочий. 

В соответствии с положениями пункта 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Проверяя соответствие содержания оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса к документам территориального планирования муниципальных образований относится, в том числе генеральный план городского округа.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). 

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса. 

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения (части 5, 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 ГрК РФ и частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса).

В соответствии с пунктом 9 статьи 31 ГрК РФ орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Решением Совета Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области от 09 ноября 2012 года утвержден Генеральный план Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области.

В текстовой части Генерального плана сельского поселения (Положении) определен перечень функциональных зон: территории населенных пунктов, производственные территории, зоны сельскохозяйственного назначения, рекреационные территории, зоны особо охраняемых территорий, природные территории, территории объектов историко-культурного наследия, территории инженерной и транспортной инфраструктуры. 

В состав Генерального плана поселения входят карты (схемы). 

В соответствии с картой функциональных зон Генерального плана Сунженского сельского поселения по состоянию на день принятия оспариваемого нормативного правового акта (том 3 л.д.161) вся территория деревни Шалдово отнесена к территориям сельских населенных пунктов без какого-либо функционального зонирования. В 2017 году произведена корректировка Генерального плана сельского поселения, по результатам которой территория деревни Шалдово находится в функциональной зоне градостроительного использования без разбивки по назначению (том 3 л.д.164). 

Допрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля ФИО2, который руководил разработкой проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки, показал, что все населенные пункты Сунженского сельского поселения (деревни) обозначены в картографическом материале к Генеральному плану поселения как территории сельских населенных пунктов; поселковая дорога, участок которой в соответствии с оспариваемыми изменениями переводится в жилую зону, в нем не обозначена; непосредственное градостроительное зонирование в отношении всех населенных пунктов сельского поселения произведено лишь при принятии Правил землепользования и застройки сельского поселения. 

Вместе с тем согласно положениям пункта 11 раздела 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 29 октября 2002 года № 150, при разработке генерального плана на схеме зонирования территорий с учетом ограничений на ее использование, указанных в пункте 10, показываются зоны различного функционального назначения, их границы и виды использования их территорий: жилые, общественно-деловые, производственные, инженерной и транспортной инфраструктур, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов и иные зоны режимных территорий, иные зоны в соответствии с местными условиями, а также зоны особого регулирования градостроительной деятельности. В указанных зонах могут выделяться подзоны. Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ.

Определенные в генеральном плане зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон являются основой для разработки правил землепользования и застройки, устанавливающих градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны.

Вместе с тем в отсутствие в картографическом материале Генерального плана сельского поселения специального функционального зонирования в отношении деревни Шалдово, в принятых 09 июня 2017 года Правилах землепользования и застройки поселения определены виды и состав территориальных зон, выделенных на схеме градостроительного зонирования деревни Шалдово как зоны индивидуально-жилой застройки (Ж-1), общественно-деловая зона (ОД), зоны автомобильного транспорта (ТР-1), зоны рекреационного назначения (Р) (том 2 л.д.128). 

С учетом положений частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки должно соответствовать документам территориального планирования, в том числе границам и содержанию функциональных зон, установленных генеральным планом муниципального образования. 

Согласно статье 6.3 Правил землепользования и застройки сельского поселения настоящие Правила могут быть изменены в установленном порядке с учетом документов территориального планирования, документов по планировке территории, а также изменений в указанные документы. 

Вопреки установленному нормативному регулированию корректировка Правил землепользования и застройки сельского поселения произведена в отношении деревни Шалдово без внесения соответствующих изменений в Генеральный план сельского поселения, что противоречит требованиям градостроительного законодательства и нарушает принцип соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану поселения. 

Согласно разъяснению, данному в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 января 2010 года № 1-П, общеправовой критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы (формальной определенности закона), обусловленный природой нормативного регулирования в правовых системах, основанных на верховенстве права, непосредственно вытекает из закрепленных Конституцией Российской Федерации принципа юридического равенства (статья 19, части 1 и 2) и принципа верховенства Конституции Российской Федерации и основанных на ней федеральных законов (статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 2). Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П и от 11 ноября 2003 года № 16-П).

Оспариваемое решение Совета сельского поселения указанным критериям не отвечает, поскольку перевод земельных участков на схеме градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки (д. Шалдово) из одной территориальной зоны в другую (Ж-1 и ТР-1), в то время как на карте функциональных зон Генерального плана сельского поселения территории этих земельных участков никак не обозначены, допускает неоднозначное толкование содержания этих положений, множественность в их толковании и носит неопределенный характер.

При этом в содержании оспариваемого нормативного правового акта имеются приложения, содержащие графический материал (приложения № 1 и № 2) и описание границ зоны земельных участков, переводимых из одной территориальной зоны в другую (приложение № 3). Вместе с тем описание местоположения переводимых земельных участков и изменившихся в связи с этим границ территориальных зон индивидуальной жилой застройки и автомобильного транспорта не является определенным с точки зрения требований, изложенных в Земельном кодексе Российской Федерации, Градостроительном кодексе Российской Федерации, Федеральных законах №78-ФЗ от 18 июня 2001 года «О землеустройстве», № 218-ФЗ от 13 июля 2015 года «О государственной регистрации недвижимости» (части 18, 20 статьи 32). В данном случае границы земельных участков и изменившиеся в связи с этим границы территориальных зон не установлены в соответствии с требованиями действующего законодательства, карта (план) объекта землеустройства не изготавливалась. 

Кроме того, оспариваемое решение от 15 сентября 2017 года № 35 «Об утверждении внесенных изменений в Правила землепользования и застройки населенного пункта д. Шалдово Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района» имеет юридико-технический дефект, поскольку из его названия неясно, в какой конкретно нормативный правовой акт вносятся изменения, поскольку в отношении отдельного населенного пункта д. Шалдово Правила землепользования и застройки не принимались, что свидетельствует о недостаточной юридико-технической проработке и несоблюдении, в том числе принципа правовой определенности. 

В нарушение вышеуказанных требований градостроительного законодательства административными ответчиками не представлено доказательств осуществления органом местного самоуправления проверки на предмет соответствия проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения требованиям технических регламентов. К участию в комиссии не были привлечены профильные специалисты контролирующих и надзорных органов, отсутствуют заключения о соответствии изменений техническим нормам и правилам (противопожарным, санитарно-гигиеническим, природоохранным и т.д.).

Представляется не обоснованным и приведенные стороной административного ответчика обстоятельства, явившиеся основанием для реализации процедуры внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения. 

Одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон от физических или юридических лиц в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (пункт 2 части 2, пункт 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ).

В подтверждение наличия оснований для внесения изменений в Правила землепользования и застройки административным ответчиком представлено заявление ФИО1 от 08 июня 2017 года в Администрацию Вичугского муниципального района о выделении ему путем перераспределения земельного участка площадью 300 кв.м. в деревне Шалдово для ведения личного подсобного хозяйства (том 3 л.д.1), заявление ФИО1 от 08 июня 2017 года в комитет имущественных и земельных отношений администрации Вичугского муниципального района об изменении границ территориальных зон путем перераспределения земельного участка площадью 300 кв.м. в связи с его неэффективным использованием (том 3 л.д.60), а также письмо главы Вичугского муниципального района на имя главы Сунженского сельского поселения от 28 июня 2017 года о необходимости разработки плана внесения изменений в Правила землепользования и застройки в связи с рассмотрением заявления ФИО1 о предоставлении ему земельного участка площадью 300 кв.м., находящегося в зоне автомобильной дороги общего пользования д. Шалдово, для чего требуется его перевод в зону жилой застройки (том 3 л.д.2).

Вместе с тем стороной административных ответчиков не представлено доказательств неэффективного использования земельного участка. Напротив, из материалов дела, в частности, протокола публичных слушания от 05 сентября 2017 года (том 1 л.д. 201-204), письменных предложений жителей деревни Шалдово по подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения (том 2 л.д. 171-173), показаний допрошенных свидетелей ФИО4, ФИО5 следует, что спорный земельный участок использовался жителями для прохода и проезда к реке. 

Изложенное свидетельствует о том, что изменения в Правила землепользования и застройки внесены без наличия необходимых и достаточных законных оснований. 

При таких обстоятельствах оспариваемый нормативный правовой акт не может быть признан соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. 

Согласно части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При установленных судом в ходе судебного разбирательства обстоятельствах, когда оспариваемое решение Совета поселения принято с нарушением полномочий принявшего его органа, противоречит федеральному законодательству, суд приходит к выводу о наличии правовых оснований, предусмотренных частью 2 статьи 215 КАС РФ, для признания указанного нормативного правового акта недействующим со дня его принятия, в связи с чем административный иск подлежит удовлетворению.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, 

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление ФИО8 и ФИО9 удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия решение Совета Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области от 15 сентября 2017 года № 35 «Об утверждении внесенных изменений в Правила землепользования и застройки населенного пункта д. Шалдово Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района».

Сообщение о принятии данного судебного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном периодическом печатном издании «Вестник органов местного самоуправления Вичугского муниципального района» и официальном сайте Сунженского сельского поселения Вичугского муниципального района Ивановской области ssp37.ru. 

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ивановский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Запятова Н.А.