Дело № 2а-1675/2017

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

05 июля 2017 г. г. Биробиджан

Биробиджанский районный суд ЕАО в составе 

председательствующей судьи Даниловой О.П.

с участием: 

представителей административного истца ФИО1, ФИО2, 

представителя административного ответчика ФИО3, 

при секретаре Комаровой О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению управления автомобильных дорог и транспорта правительства Еврейской автономной области о признании незаконным представления прокуратуры Еврейской автономной области от 11.05.2017 № об устранении нарушений законодательства, регламентирующего организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортном, - 

У С Т А Н О В И Л:

Управление автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО (далее – Управление) обратилось в суд с административным иском о признании незаконным представления прокуратуры Еврейской автономной области от 11.05.2017 № об устранении нарушений законодательства, регламентирующего организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортном. В административном исковом заявлении указано, в оспариваемом представлении прокуратура ЕАО требует: рассмотреть представление, принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; принять меры к организации деятельности управления в строгом соответствии с требованиями законодательства, регламентирующего организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом; обеспечить по заключенным управлением договорам исключение фактов незаконных отказов перевозчиков в перевозке пассажиров с детьми на территории области; по фактам допущенных нарушений, изложенных в представлении, решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц управления. Административный истец полагает, что не нарушил требования законодательства, регламентирующего организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом. У субъекта Российской Федерации отсутствуют полномочия по регулированию вопросов обеспечения безопасности дорожного движения. Оборудование автобусов детскими удерживающими устройствами не предусмотрено ни федеральным, ни областным законодательством. При отсутствии нормативного регулирования данного вопроса у заявителя отсутствует возможность предъявления перевозчику требования об установлении удерживающих устройств, как в конкурсной документации, так и в договоре с перевозчиком. Управление не имеет полномочий по установлению требований по оборудованию транспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории области, дополнительным оборудованием (в том числе детскими удерживающими устройствами), а также на осуществление контроля их наличия. Обжалуемое представление нарушает право Управления на осуществление предусмотренной законодательством деятельности, а именно - незаконно обязывает его совершить не установленные действующим законодательством действия. Просит суд признать незаконным и отменить представление прокуратуры Еврейской автономной области от 11.05.2017 № об устранении нарушений законодательства, регламентирующего организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом.

Определением суда от 07.06.2017 к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен и.о. прокуратура ЕАО Колесников А.В.

Определением суда от 16.06.2017 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен ИП ФИО4.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, действующая на основании доверенности, заявленные требования поддержала по изложенным в административном иске доводам. Суду дополнила, что у Управления нет правомочий по контролю за соблюдением перевозчиками правил дорожного движения. При проведении конкурса на осуществление пассажирских перевозок Управление должно лишь убедиться, что транспортное средство соответствует требованиям законодательства. Перевозчик обязан соблюдать правила дорожного движения. Контроль за этим осуществляет ГИБДД. 

Представитель административного истца ФИО2, действующий на основании доверенности, поддержал доводы административного иска и пояснения ФИО1 

Представитель административного ответчика прокуратуры ЕАО ФИО3 в судебном заседании требования административного истца не признала. Поддержала доводы, изложенные и.о. прокурора ЕАО Колесниковым А.В. в письменных возражениях на административное исковое заявление. 

Административный ответчик и.о. прокурора области Колесников А.В. в судебное заседание не явился, направил суду заявление о рассмотрении дела без его участия. 

В письменных возражениях на административное исковое заявление и.о. прокурора ЕАО Колесников А.В. указал, что оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется. Прокуратурой области в период с 13.04.2017 по 12.05.2017 по информации, размещенной 11.04.2017 в информационном агентстве ЕАОMedia «АвтобусноеЧП: в поселке Бира мам с грудничками не пускают в маршрутку до Биробиджана» проведена проверка исполнения законодательства, регламентирующего организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, в ходе которой в деятельности Управления выявлены нарушения требований закона. Установлено, что по итогам проведенного в 2015 году конкурса на обслуживание межмуниципальных автобусных (таксомоторных) маршрутов регулярных перевозок междугородного (пригородного) сообщения на территории ЕАО 29.12.2015 управлением автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО заключен соответствующий договор № с ИП ФИО4 В соответствии условиями договора перевозчик ИП ФИО4 обязан осуществлять перевозки в соответствии с утвержденным организатором перевозок расписанием движения автобуса и схемой маршрута, с соблюдением требований законодательства Российской Федерации, регламентирующих указанную деятельность, осуществлять контроль за соблюдением водителями автобуса Правил дорожного движения, норм вместимости автобуса, согласованного графика (расписания) движения, схемы маршрута, в том числе по перевозке пассажиров (детей) с соблюдением требований п. 22.9 Правил дорожного движения, ст. 21 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта». Пунктом 3.1.2 пункта 3.1 раздела 3 Договора к правам организатора перевозки (управления автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО) отнесено осуществление контроля работы транспорта на маршруте (в том числе соблюдение расписания и схемы маршрута, а также исполнение иных условий настоящего договора).

Право управлением автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО как организатором перевозок в отношении ИП ФИО5 в нарушение требований федерального и областного законодательства своевременно реализовано не было, должный контроль за его деятельностью по перевозке пассажиров по маршруту «Бира-Биробиджан» не осуществлялся, в результате чего в апреле 2017 года имели место факты необоснованного отказа данного перевозчика обеспечить перевозку пассажиров с детьми.

В целях устранения выявленных нарушений законодательства в адрес управления автомобильных направлено представление об устранении нарушений указанного законодательства от 11.05.2017 №.

Довод заявителя об отсутствии нормативного регулирования вопросов оборудования автобусов детскими удерживающими устройствами и неправомерном возложении на заявителя обязанности по совершению не предусмотренных действующим законодательством действий является несостоятельным.

Так, в соответствии с п. 22.9 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 (далее - ПДД), перевозка детей допускается при условии обеспечения их безопасности с учетом особенностей конструкции транспортного средства. Перевозка детей до 12-летнего возраста в транспортных средствах, оборудованных ремнями безопасности, должна осуществляться с использованием детских удерживающих устройств, соответствующих весу и росту ребенка, или иных средств, позволяющих пристегнуть ребенка с помощью ремней безопасности, предусмотренных конструкцией транспортного средства, а на переднем сиденье легкового автомобиля - только с использованием детских удерживающих устройств. В соответствии с 4.1 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, указанных в Приложении № 3 к ПДД, в автобусах, используемых для перевозки пассажиров в междугородном сообщении, места для сидения должны быть оборудованы ремнями безопасности. В этой связи перевозка пассажиров, в том числе детей, должна осуществляться согласно посадочных мест транспортного средства. Без использования ремней безопасности и (или) без использования детских удерживающих устройств, соответствующих весу и росту ребенка, или иных средств, позволяющих пристегнуть ребенка с помощью ремней безопасности, предусмотренных конструкцией транспортного средства, перевозка детей запрещена. Указанные требования касаются всех перевозчиков, осуществляющих перевозку пассажиров, в том числе, с детьми, по междугородним и межмуниципальным маршрутам, без исключения. 

Заинтересованное лицо ИП ФИО4 в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещен по адресу, имеющемуся в материалах дела. 

Суд, с учетом мнения сторон, считает возможным рассмотреть дело в отсутствии административного ответчика и.о. прокурора области Колесникова А.В. и заинтересованного лица ИП ФИО4

Выслушав доводы участников процесса, изучив материалы дела, суд приходит к следующему. 

В силу ч. 1 ст. 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

Таким образом, право на обращение за судебной защитой не является абсолютным и судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

В соответствие со ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

В силу п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона (абз. 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Согласно ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу статей 1, 21 и 22 названного Федерального закона представление об устранении нарушений закона является мерой прокурорского реагирования в рамках реализации прокурором полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, в том числе руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. 

Управлением автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО оспаривается представление от 11.05.2017 №, внесенное и.о. прокурора ЕАО Колесниковым А.В., (поступившее в Управление 29.05.2017), в котором прокурор требует устранить нарушений Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в РФ». В представлении указано, что на основании информации, размещенной 11.04.2017 в информационном агентстве ЕАОMedia «Автобусное ЧП: в поселке Бира мам с грудничками не пускают в маршрутку до Биробиджана» проведена проверка исполнения законодательства регламентирующего организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом. Проверкой, установлено, что межмуниципальный маршрут № «Биробиджан-Бира» включен в реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок Еврейской автономной области. Управлением автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО заключен договор от 29.12.2015№ с ИП ФИО4 на осуществление перевозки по данному маршруту. Пунктом 3.1.2 пункта 3.1 раздела 3 Договора к правам организатора перевозки (управления автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО) отнесено осуществление контроля работы транспорта на маршруте (в том числе соблюдение расписания и схемы маршрута, а также исполнение иных условий настоящего договора). Как показала проверка, право управлением автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО как организатором перевозок в отношении ИП ФИО5 в нарушение требований федерального и областного законодательства своевременно реализовано не было, должный контроль за его деятельностью по перевозке пассажиров по маршруту «Бира-Биробиджан» не осуществлялся, в результате чего в апреле 2017 года имели место факты необоснованного отказа данного перевозчика обеспечить перевозку пассажиров с детьми.

Прокурор требует безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; принять меры к организации деятельности Управления в строгом соответствии с требованиями законодательства, регламентирующего организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом; обеспечить по заключенным управлением договорам исключение фактов незаконных отказов перевозчиков в перевозке пассажиров с детьми на территории области; по фактам допущенных нарушений, изложенных в представлении, решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц Управления. 

В судебном заседании обстоятельства, изложенные в оспариваемом представлении прокурора, нашли свое подтверждение. 

В материалы дела представлен договор на обслуживание межмуниципального автобусного (таксомоторного) маршрута регулярных перевозок междугородного сообщения № 207 «Биробиджан-Бира» от 29.12.2015 №, заключенный управлением автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО с ИП ФИО4 

В соответствии с п. 2.2.1 Договора перевозчик (ИП ФИО4) обязан осуществлять перевозки в соответствии с утвержденным организатором перевозок расписанием движения автобуса и схемой маршрута, с соблюдением требований законодательства Российской Федерации, регламентирующих указанную деятельность.

Также в соответствии с пп. 2.2.6 Договора перевозчик обязан осуществлять контроль за соблюдением водителями автобуса Правил дорожного движения, норм вместимости автобуса, согласованного графика (расписания) движения, схемы маршрута, в том числе по перевозке пассажиров (детей) с соблюдением требований п. 22.9 Правил дорожного движения, статьи 21 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта».

Согласно пп. 3.1.2 Договора организатор перевозки (управления автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО) имеет право осуществлять контроль работы транспорта на маршруте (в том числе соблюдение расписания и схемы маршрута, а также исполнение иных условий настоящего договора) с привлечением представителей Территориального отдела по ЕАО Дальневосточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора, ГИБДД УМВД России по ЕАО и УФНС Росси по ЕАО, а также посредством единой диспетчерской службы Еврейской автономной области. 

В соответствии с п. 22.9 Правил дорожного движения РФ, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090, перевозка детей допускается при условии обеспечения их безопасности с учетом особенностей конструкции транспортного средства. Перевозка детей до 12-летнего возраста в транспортных средствах, оборудованных ремнями безопасности, должна осуществляться с использованием детских удерживающих устройств, соответствующих весу и росту ребенка, или иных средств, позволяющих пристегнуть ребенка с помощью ремней безопасности, предусмотренных конструкцией транспортного средства, а на переднем сиденье легкового автомобиля - только с использованием детских удерживающих устройств.

В соответствии с 4.1 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, указанных в Приложении № к ПДД, в автобусах, используемых для перевозки пассажиров в междугородном сообщении, места для сидения должны быть оборудованы ремнями безопасности.

Материалами дела подтверждается, что имел место факт, когда перевозчик ИП ФИО4 при осуществлении пассажирской перевозки по маршруту «Биробиджан-Бира» отказал в перевозке пассажира с грудным ребенком. Данное обстоятельство сторонами не оспаривается. 

По указанному факту при заместителе начальника управления автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО 26.04.2017 было проведено совещание. Как следует из протокола совещания, который был направлен в прокуратуру ЕАО 05.05.2017, на нем решили: 

Принять к сведению информацию выступающих. 

Рекомендовать субъектам, осуществляющим перевозку пассажиров по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Еврейской автономной области в срок до 25.05.2017 оборудовать в автобусах места для перевозки детей, в том числе грудного возраста, в соответствие с требованиями ст. 22.9 правил дородного движения РФ. 

ИП ФИО4 провести дополнительный инструктаж с водительским составом, осуществляющим перевозки пассажиров по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, по недопущению фактов отказа в перевозке пассажиров с детьми. 

Отделу транспорта управления автомобильных дорог и транспорта правительства области (ФИО2) в срок до 07.06.2017, в соответствие с графиком проведения совместных рейдовых мероприятий с целью установления факта наличия либо отсутствия нарушений требований законодательства в сфере осуществления деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси и пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок на территории ЕАО, провести проверки исполнения субъектами, осуществляющими перевозки пассажиров по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Еврейской автономной области, пункт 2 настоящего протокола. 

Как следует из докладной записки ФИО, направленная заместителю начальника Управления 05.05.2017, претензия (предписание) к перевозчику ИП ФИО4 по факту отказа в перевозке пассажира с грудным ребенком не была направлена ввиду отсутствия на это полномочий, однако, с ИП ФИО4 была достигнута договоренность об установке на транспортном средстве, осуществляющем перевозки пассажиров и багажа по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок № «Биробиджан-Бира», одного детского удерживающего устройства, относящегося к «универсальной» «особой» или иных категорий с учетом требований ГОСТ Р 41.44-2005.

Таким образом, факт нарушения требований закона и прав граждан при осуществлении пассажирских перевозок по межмуниципальному маршруту «Биробиджан-Бира» был установлен в ходе проведенной прокуратурой ЕАО проверки. То, что эти же нарушения имели место, не оспаривается и управлением автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО. Более того, Управление приняло меры по предотвращению данных нарушений до внесения оспариваемого представления прокурора. И данные меры административным истцом приняты, в том числе, в связи с имеющимися на это полномочиями Управления, предусмотренными, в частности, договором № от 29.12.2015, заключенным с ИП ФИО4 

Кроме того, суд принимает во внимание следующее. 

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Определении от 24.02.2005 №, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

В требовательной части представления ставится вопрос о принятии мер к устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Какой либо конкретизации способа устранения выявленных нарушений в представлении не указано. Фактически этот способ устранения нарушений Управление нашло самостоятельно – провело совещание с заинтересованными лицами, с ИП ФИО4 были достигнуты договоренности по вопросу оснащения автобусов детскими удерживающим устройствами. 

Поскольку представление об устранении нарушений закона является актом прокурорского реагирования, а не решением должностного лица прокуратуры, и внесено прокурором в рамках реализации предоставленных законом полномочий, права и законные интересы заявителя в данном случае не нарушаются.

Таким образом, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления. 

На основании вышеизложенного, руководствуясь главой 22 КАС РФ, ст.ст. 174-181 КАС РФ, - 

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административного искового заявления управления автомобильных дорог и транспорта правительства Еврейской автономной области о признании незаконным представления прокуратуры Еврейской автономной области от 11.05.2017 № об устранении нарушений законодательства, регламентирующего организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортном - отказать. 

Решение может быть обжаловано в суд Еврейской автономной области через Биробиджанский районный суд ЕАО в течение месяца со дня вынесения решения судом в окончательной форме.

Судья О.П. Данилова