Дело № 03а-3/18 Великий Новгород

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

12 февраля 2018 года Новгородский областной суд в составе:

председательствующего судьи Павловой Е.Б., 

при секретаре Ивановой М.С.,

с участием представителя административного истца прокуратуры Новгородской области ФИО1,

представителя заинтересованного лица Губернатора Новгородской области ФИО2 – ФИО3, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Новгородской области, предъявленному в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, к Новгородской областной Думе о признании недействующими статей 2 и 3 Областного закона Новгородской области от 1 февраля 2016 года № 914-ОЗ «Об административных правонарушениях»,

у с т а н о в и л:

27 января 2016 года Новгородской областной Думой принят и 1 февраля 2016 года подписан Губернатором Новгородской области Областной закон от 1 февраля 2016 года № 914-ОЗ «Об административных правонарушениях» (далее Областной закон).

Текст Областного закона опубликован в печатном издании – областная газета «Новгородские ведомости» 5 февраля 2016 года № 3 (4488).

Областным законом от 3 октября 2017 года № 152-03 «О внесении изменения в статью 3 Областного закона «Об административных правонарушениях» (далее Областной закон № 152-03) в Областной закон внесены изменения согласно которым статья 3 изложена в новой редакции. Срок вступления в силу изменений определен с 1 января 2021 года. Областной закон № 152-03 опубликован в печатном издании – областная газета «Новгородские ведомости» 6 октября 2017 года № 14 (4672). 

Согласно статье 2 Областного закона нарушение нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти области в пределах их полномочий, если ответственность за их невыполнение отдельно не установлена настоящим областным законом, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч рублей до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч рублей до ста тысяч рублей.

В соответствии со статьей 3 Областного закона нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч рублей до пяти тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц - от десяти тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч рублей до ста тысяч рублей.

Прокурор Новгородской области обратился в суд в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц к Новгородской областной Думе с административным иском о признании недействующими статей 2 и 3 Областного закона (в первоначальной редакции, действующей до 1 января 2021 года).

В обоснование заявленных требований прокурор Новгородской области указал, что полномочия регионального законодателя по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены тем, что такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение конкретных требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако в данном случае при принятии Областного закона это требование не выполнено.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о неопределенности правового регулирования, а также о нарушении закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.

Оспариваемые нормы нарушают интересы неопределенного круга лиц, поскольку граждане, индивидуальные предприниматели, должностные и юридические лица при применении указанных статей к правоотношениям с их участием не могут точно определить, за какие конкретно действия (бездействие) возможно привлечение к административной ответственности.

Определением суда от 29 января 2018 года к участию в административном деле в качестве заинтересованного лица привлечен Губернатор Новгородской области ФИО2

В судебном заседании представитель административного истца прокуратуры Новгородской области ФИО1 административный иск поддержала по указанным выше мотивам. 

Представитель административного ответчика Новгородской областной Думы в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, представил заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.

В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административное дело рассмотрено в отсутствие неявившегося участника процесса.

В представленных письменных возражениях на административное исковое заявление Новгородская областная Дума считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению, поскольку оспариваемые положения Областного закона не вступают в противоречие с какими-либо федеральными законами либо другими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, приняты в соответствии с требованиями подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Представитель заинтересованного лица Губернатора Новгородской области ФИО2 ФИО4 в судебном заседании административный иск не признал по мотивам, аналогичным изложенным представителем Новгородской областной Думы.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в административном деле, исследовав письменные материалы административного дела, суд находит административный иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Как установлено частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Аналогичное положение содержится в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

При этом положениями пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что к исключительному ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Из этого следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. Следовательно, субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом.

В Постановлении от 27 мая 2003 года N 9-П Конституционным Судом Российской Федерации сформулирована правовая позиция о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

Положениями статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено основополагающее правило о необходимости конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации, а не в отсылочном акте. То есть, правовая норма регионального закона должна отвечать требованиям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования.

Между тем, бланкетная конструкция оспариваемых статей 2 и 3 Областного закона, вводя ответственность за нарушение нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти области в пределах их полномочий, нормативных правовых актов органов местного самоуправления не несет и не содержит в себе какой-либо необходимой информации об этих нормативных правовых актах.

В свою очередь, неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части являются самостоятельными основаниями для признания нормативного правового акта или его части противоречащими федеральному законодательству и недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Изложенное, в своей совокупности, означает, что статьи 2 и 3 Областного закона, допуская на практике фактическое привлечение к ответственности, не отвечают требованиям определенности. Такая нормотворческая деятельность противоречит вышеизложенным положениям действующего федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, порождает неясность и создает неоднозначное толкование нормативного правового акта, что само по себе является недопустимым.

При таких обстоятельствах, оспариваемые прокурором Новгородской области положения Областного закона подлежат признанию недействующими.

Доводы представителей Новгородской областной Думы и Губернатора Новгородской области ФИО2, изложенные в письменных возражениях, отклоняются судом исходя их вышеизложенного толкования и применения положений федерального законодательства. Предлагаемое же представителями административного ответчика и заинтересованного лица применение правовых норм основано, по мнению суда, на ошибочном и неверном толковании норм материального права.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку из письменных материалов дела следует, что оспариваемые нормы Областного закона до принятия судом решения применялись и на их основании реализовывались права граждан, суд считает, что статьи 2 и 3 Областного закона подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу. 

В силу требований пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ на Новгородскую областную Думу следует возложить обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в печатном издании - газете «Новгородские ведомости».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

р е ш и л:

Административное исковое заявление прокурора Новгородской области, предъявленное в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, к Новгородской областной Думе о признании недействующими статей 2 и 3 Областного закона Новгородской области от 1 февраля 2016 года № 914-ОЗ «Об административных правонарушениях» удовлетворить.

Признать статьи 2 и 3 Областного закона Новгородской области от 1 февраля 2016 года № 914-ОЗ «Об административных правонарушениях» недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Обязать Новгородскую областную Думу в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в печатном издании - газете «Новгородские ведомости».

На решение лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление, в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Новгородский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - 16 февраля 2018 года.

Председательствующий Е.Б. Павлова