Р Е Ш Е Н И Е

пос. Адамовка 09 января 2019 года

Судья Адамовского районного суда Оренбургской области Абдулов М.К.,

при секретаре судебного заседания Зайцевой И.И., 

с участием старшего помощника прокурора Адамовского района Калимулина Р.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании протест прокурора Адамовского района на постановление мирового судьи судебного участка № Адамовского района Оренбургской области от 11.12.2018 года, которым производство по делу об административном правонарушении в отношении директора МБОУ «Совхозная ООШ» ФИО1 по статье 19.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения,

У С Т А Н О В И Л :

постановлением мирового судьи судебного участка № Адамовского района Оренбургской области от 11.12.2018 года производство по делу об административном правонарушении в отношении директора МБОУ «Совхозная ООШ» ФИО1 по статье 19.1 КоАП РФ прекращено в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения. 

В протесте, поданном в Адамовский районный суд Оренбургской области, прокурор Адамовского района ставит вопрос об отмене вышеуказанного постановления, указав в его обоснование, что не согласен с выводами мирового судьи о невозможности установить, кому именно причинен вред, а также какой именно вред причинен потерпевшему. Так, в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении от 21.11.2018 года указано, что в оперативном управлении МБОУ «Совхозная ООШ» находится здание школы по адресу: 

<

...>. Директор школы в соответствии с Уставом и должностной инструкцией является должностным лицом, наделенным организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями. Следовательно, действиями ФИО1 нарушаются имущественные права МБОУ «Совхозная ООШ». Однако учитывая, что законным представителем школы является её директор – ФИО1, то по делу об административном правонарушении его невозможно указать и правонарушителем, и потерпевшим. Относительно причиненного вреда, в постановлении по делу об административном правонарушении указано, что без согласия собственника посторонние лица получили право пользования объектом нежилого фонда с нарушением порядка его предоставления, следовательно, нарушены имущественные права МБОУ «Совхозная ООШ», которые не подлежат оценке и являются несущественными. 

В связи с этим просит постановление мирового судьи от 11.12.2018 года в отношении директора МБОУ «Совхозная ООШ» ФИО1 отменить и вернуть дело на новое рассмотрение. 

В судебном заседании старший помощник прокурора Адамовского района Калимулин Р.Р. доводы протеста поддержал и просил его удовлетворить. Дополнительно пояснил, что директор МБОУ «Совхозная ООШ» ФИО1 в нарушение ст. 17.1 Федерального закона о защите конкуренции и ст. 8 Федерального закона об оценочной деятельности, не провел конкурс или аукцион и рыночную оценку сданного в аренду помещения, без согласия собственника предоставил посторонним лицам право пользования объектом нежилого фонда с нарушением порядка его предоставления. Также в соответствии с п. 4 Указа Президента РФ «О свободе торговли» в школьных учреждениях торговля запрещена. 

Лицо, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении – ФИО1 в судебном заседании участия не принимал, о дате, месте и времени рассмотрения протеста был извещен надлежащим образом.

В соответствии с положениями статьи 30.6 КоАП РФ дело рассмотрено в отсутствие лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении ФИО1 

Заслушав старшего помощника прокурора, изучив представленные материалы дела, судья районного суда приходит к следующему. 

Как следует из постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 21.11.2018 года, директор МОБУ «Совхозная ООШ» ФИО1 сдавал в аренду ООО «Легат» для организации торговли нежилое помещение (кабинет без номера на 1 этаже, рядом с кабинетом директора), являющееся муниципальной собственностью, находящееся в отдельно построенном здании по адресу: 

<

...>. Передача помещения в аренду юридически договором аренды оформлена не была. Таким образом, директор МБОУ «Совхозная ООШ» ФИО1 в нарушение ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», ст. 8 Федерального закона от 29.07.1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», ст.ст. 209 и 215 ГК РФ, не провел конкурс или аукцион на право заключения договора аренды, не провел рыночную оценку стоимости передаваемого в аренду имущества, без согласия собственника предоставил постороннему лицу право пользования объектом нежилого фонда с нарушением порядка его предоставления, чем совершил административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.1 КоАП РФ - самоуправство, то есть самовольное, вопреки установленному федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку осуществление своего действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или юридическим лицам. 

В силу ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Согласно ст. 26.11 КоАП РФ судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

Из содержания ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ следует, что в протоколе об административном правонарушении указываются, среди прочего, место, время совершения и событие административного правонарушения, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Часть 3 ст. 30.6 КоАП РФ предусматривает, что судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме. 

Статьей 19.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за самоуправство, то есть самовольное, вопреки установленному федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку осуществление своего действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или юридическим лицам. 

Согласно материалам дела, директором МБОУ «Совхозная ООШ» ФИО1 16.10.2018 года (при этом точное время в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении не указано) нежилое помещение школы предоставлено в безвозмездное пользование ООО «Легат» для рекламы товаров сотрудникам школы. При этом в деле имеется заявление руководителя ООО «Легат» о разрешении проведения такой рекламы. 

Материалы дела не содержат доказательств того, что директором МБОУ «Совхозная ООШ» ФИО1 либо МБОУ «Совхозная ООШ» была извлечена прибыль за предоставление ООО «Легат» помещения в пользование, поскольку по смыслу ст. 606 ГК РФ аренда предполагает возмездность. Следовательно, между МБОУ «Совхозная ООШ» и ООО «Легат» имело место заключение договора безвозмездного пользования имуществом. 

МБОУ «Совхозная ООШ» по своей организационно-правовой форме является муниципальным учреждением, здание школы закреплено за ним на праве оперативного управления (что следует из выписки из ЕГРН), а потому в силу п. 3 ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» проведение конкурса или аукциона на право заключения договора безвозмездного пользования не требовалось. 

Поскольку имущество школы, принадлежащее ему на праве оперативного управления, было предоставлено ООО «Легат» в безвозмездное пользование, в силу ст. 8 Федерального закона от 29.07.1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» проведение оценки предоставленного в безвозмездное пользование объекта недвижимости не является обязательным. 

Следовательно, доводы прокурора о том, что директор МБОУ «Совхозная ООШ» ФИО1 в нарушение ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и ст. 8 Федерального закона от 29.07.1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» не провел конкурс или аукцион на право заключения договора аренды, а также рыночную оценку сданного в аренду помещения, без согласия собственника предоставил посторонним лицам право пользования объектом нежилого фонда с нарушением порядка его предоставления основаны на неверном толковании норм материального права. 

Указом Президента Российской Федерации 29.01.1992 года № 65 «О свободе торговли», изданным при отсутствии по известным причинам предметного законодательного регулирования отношений, опосредующих организацию и осуществление торговой деятельности, в целях развития потребительского рынка, стимулирования конкуренции, преодоления монополизма в сфере розничной торговли и создания условий для быстрого развития торговой и посреднической сети в условиях либерализации цен предприятиям независимо от форм собственности и гражданам было представлено право осуществлять торговую, посредническую и закупочную деятельность без специальных разрешений, с уплатой установленных платежей и сборов, за исключением торговли оружием, боеприпасами, взрывчатыми, ядовитыми и радиоактивными веществами, наркотиками, лекарственными средствами, проездными билетами и другими товарами, реализация которых запрещена или ограничена действующим законодательством (пункт 1). Одновременно пунктом 4 данного Указа было определено, что предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков, автомашин) в местах, отведенных органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений (в первоначальной редакции, действовавшей до принятия Указа Президента Российской Федерации от 23.06.1992 года № 657, - в любых удобных для них местах, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена и территорий, прилегающих к зданиям органов государственной власти и управления).

При оценке нормативного положения, закрепленного в п. 4 Указа Президента Российской Федерации 29.01.1992 года № 65 «О свободе торговли», необходимо иметь в виду, что поскольку указы Президента Российской Федерации - во исполнение требований, содержащихся в статьях 4 (часть 2), 15 (часть 2), 80 (часть 3) и 90 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации, - не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а потому по смыслу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 30.04. 1996 года № 11-П и от 30.04.1997 года № 7-П, издание президентских указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, возможно при условии, что они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Так, в соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); на территории Российской Федерации не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2), а также установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74, часть 1). 

Во взаимосвязи со статьями 2, 17 (части 1 и 3), 18, 45 (часть 1), 71 (пункт "в") и 72 (пункт "б" части 1) Конституции РФ это возлагает на государство обязанность надлежащего - основанного на принципах свободной рыночной экономики - правового обеспечения предпринимательства и экономической инициативы, ориентированного на создание максимально благоприятных условий для развития экономических отношений, в том числе посредством принятия развернутой системы мер, направленных на эффективную реализацию и защиту прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, потребителей производимых ими товаров (услуг), а также других лиц, непосредственно не вовлеченных в сферу предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Образующее в совокупности с другими конституционными правами и свободами основу правового статуса личности в Российской Федерации (статья 64 Конституции Российской Федерации) право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не является абсолютным и в силу статей 17 (часть 3), 55 (часть 3) и 74 (часть 2) Конституции РФ может быть, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, ограничено федеральным законодателем в конституционно значимых целях с обязательным соблюдением требований необходимости, пропорциональности, соразмерности и справедливости - с тем, однако, непременным условием, что соответствующие законодательные нормы не будут нарушать разумного баланса между публичными интересами общества и экономическими правами отдельных индивидов (их объединений), а вводимые федеральным законом ограничения в данной сфере - посягать на само существо гарантированного статьей 34 (часть 2) Конституции Российской Федерации права и приводить к утрате его реального содержания (постановления от 12.11.2003 года № 17-П, от 16.07.2008 года № 9-П, от 31.1.2011 года № 1-П, от 30.03.2016 года № 9-П и др.).

Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» закрепляет - наряду с Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 7.02.1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - правила, устанавливающие порядок и условия торговли как вида предпринимательской деятельности, связанной с приобретением и продажей товаров, имеющие отправное (базовое) значение для правового регулирования отношений в области торговой деятельности в Российской Федерации (часть 1 статьи 1 и часть 1 статьи 3). В этом качестве он преследует цели обеспечения единства экономического пространства в Российской Федерации посредством установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности; развития торговой деятельности для удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров; обеспечения соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечения при этом соблюдения прав и законных интересов населения; разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности (часть 2 статьи 1).

Согласно статье 8 «Права и обязанности хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, при организации торговой деятельности и ее осуществлении» названного Федерального закона хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) вправе, за исключением установленных федеральным законом случаев, самостоятельно определять, в частности, вид торговли (оптовая и (или) розничная торговля); форму торговли (в стационарных торговых объектах, вне стационарных торговых объектов, в том числе на ярмарках, выставках, развозная торговля, разносная торговля, дистанционный способ продажи товаров, продажа товаров с использованием автоматов и иные формы торговли); способ торговли (с использованием торговых объектов и (или) без использования торговых объектов); тип торгового объекта, используемого для осуществления торговой деятельности (стационарный торговый объект и (или) нестационарный торговый объект); цены на продаваемые товары; иные порядок и условия осуществления торговой деятельности (пункты 1, 2, 3, 5, 8 и 11 части 2).

Из приведенных законоположений, рассматриваемых во взаимосвязи со статьей 2 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», закрепляющей основные понятия, предназначенные для целей государственного регулирования торговой деятельности (включая понятия торговой деятельности, розничной торговли, стационарного торгового объекта, нестационарного торгового объекта, торговой сети), с очевидностью вытекает, что разносная торговля является одной из самостоятельных форм торговли, которая осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями путем продажи товаров непосредственно по месту нахождения (пребывания) потенциальных покупателей без использования торговых - как стационарных, так и нестационарных - объектов.

Именно такое понимание разносной торговли находит подтверждение и в других законодательных и подзаконных нормативных актах. Так, Налоговый кодекс Российской Федерации определяет разносную торговлю в качестве вида розничной торговли, осуществляемой вне стационарной розничной сети путем непосредственного контакта продавца с покупателем в организациях, на транспорте, на дому или на улице, относя к ней торговлю с рук, лотков, из корзин и ручных тележек (абзац восемнадцатый статьи 346.27), а Правила продажи отдельных видов товаров (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 года № 55) характеризуют ее как разновидность розничной торговли в месте нахождения покупателя вне стационарных мест торговли: на дому, по месту работы и учебы, на транспорте, на улице и в иных местах (абзац второй пункта 4).

Соответственно, на хозяйствующих субъектов, занимающихся разносной торговлей, не распространяется предусмотренный пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации 29.01.1992 года № 65 «О свободе торговли» запрет торговать в школьных учреждениях. 

Не предусматривает запрета на осуществление разносной и прочей торговли в школах и Федеральный закон от 29.12.2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Поскольку Указ Президента Российской Федерации 29.01.1992 года № 65 «О свободе торговли» был издан до принятия Конституции Российской Федерации, ООО «Легат» 16.10.2018 года осуществляло в школе разносную торговлю, следовательно, пункт 4 Указа Президента Российской Федерации 29.01.1992 года № «О свободе торговли» в настоящем деле применим быть не может. 

Обязательными признаками деяния, предусмотренного ст. 19.1 КоАП РФ, являются самовольное, вопреки установленному федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку осуществление своего действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или юридическим лицам, а в действиях директора МБОУ «Совхозная ООШ» ФИО1 отсутствуют указанные признаки объективной стороны правонарушения, следовательно, в действиях директора МБОУ «Совхозная ООШ» ФИО1 отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 19.1 КоАП РФ. 

Согласно ч. 2 ст. 30.7 КоАП РФ изменение постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста, если при этом усиливается административное наказание или иным образом ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение, не допускается.

Указанная правовая позиция корреспондирует положениям статьи 46, части 1 статьи 50, статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 04.11.1950 года), из которых следует, что произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно - поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, недопустим.

В поданном протесте прокурором поставлен вопрос об отмене судебного решения по основаниям, которые по результатам нового рассмотрения могут ухудшить положение лица, в отношении которого производство по делу об административном правонарушении прекращено.

Вместе с тем, протест прокурора о незаконности судебного постановления не содержит доводов о наличии существенных (фундаментальных) нарушений, повлиявших на исход дела, и представляет собой переоценку доказательств, имеющихся в материалах дела, что не может служить основанием к пересмотру вступившего в законную силу судебного постановления. 

Мировой судья с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, значимые по делу обстоятельства им установлены правильно. Нарушений норм материального и процессуального закона, влекущих отмену или изменение постановления, судьей районного суда не установлено.

Доводы протеста не опровергают правильность выводов мирового судьи, содержащихся в постановлении, направлены на переоценку обстоятельств дела и представленных доказательств, основанием для отмены состоявшегося постановления не являются.

Поскольку выводы мирового судьи соответствуют материалам дела и требованиям закона, оснований для удовлетворения протеста прокурора не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 30.6 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

Р Е Ш И Л :

постановление мирового судьи судебного участка № Адамовского района Оренбургской области от 11.12.2018 года, которым дело об административном правонарушении в отношении должностного лица директора МБОУ «Совхозная ООШ» ФИО1, привлекаемого к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, прекращено в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения, оставить без изменения, а протест прокурора Адамовского района – без удовлетворения.

Решение вступает в законную силу с момента оглашения.

Судья: ФИО4