г. Волгоград Дело № 3а-95/2017

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Волгоградский областной суд 

в составе судьи Кубасова И. Г., 

с участием:

административного истца 

уполномоченного

представителя инициативной группы

по проведению референдума, в качестве

которой выступает Волгоградское 

областное отделение Политической 

партии «Коммунистическая партия 

Российской Федерации» ФИО1,

представителя заинтересованного лица

Волгоградского областного отделения 

Политической партии 

«Коммунистическая партия 

Российской Федерации» ФИО2, 

представителей 

административного ответчика

Избирательной комиссии

Волгоградской области ФИО3 и ФИО4,

представителей заинтересованного лица

Волгоградской областной Думы ФИО5 и ФИО6,

прокурора Волгоградской

областной прокуратуры Стрельниковой В.В.,

при секретаре Собяниной Т. Д.,

рассмотрев 30 января 2017 г. в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 - уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, в качестве которой выступает избирательное объединение Волгоградское областное отделение Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» о признании незаконным и отмене постановления Избирательной комиссии Волгоградской области № 297/2395-5 от 05 декабря 2016 года «Об отказе в регистрации инициативной группе по проведению референдума Волгоградской области - Бюро Комитета Волгоградского областного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» в связи с нарушением порядка его вынесения, 

у с т а н о в и л :

Волгоградской областной Думой 24 ноября 2016 года рассмотрено ходатайство инициативной группы по проведению референдума Волгоградской области, в качестве которой выступает избирательное объединение Волгоградское областное отделение Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» (далее - инициативная группа), по результатам которого вынесено постановление № 36/2528. В соответствии с названным постановлением вопросы: 1). «Считаете ли Вы необходимым отменить статьи Закона Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. №246-ОД «Социальный Кодекс Волгоградской области», ухудшающие с 1 июля 2016 года положение социально незащищенных слоёв населения Волгоградской области?»; 2. «Считаете ли Вы необходимым проводить капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах за счёт средств федерального бюджета, а не за счёт средств граждан?»; 3. «Считаете ли Вы необходимым ввести регулирование цен на товары первой необходимости?»; 4. «Считаете ли Вы необходимым увеличить в 2 раза финансирование из средств областного бюджета внутримуниципальных и межмуниципальных автобусных перевозок?»; 5. «Считаете ли Вы необходимым принять закон Волгоградской области «О мерах социальной поддержки граждан, родившихся в период с 1 января 1928 года по 2 сентября 1945 года (Дети войны)?»; 6. «Считаете ли Вы необходимым запретить реализацию проекта по добыче никеля в Прихоперье?» признаны не отвечающими требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 7 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 №1475-ОД «Об областном референдуме».

Постановлением Избирательной комиссии Волгоградской области (далее – Избирком, Комиссия) от 05 декабря 2016 года № 297/2395-5 отказано в регистрации инициативной группе по проведению референдума Волгоградской области.

Ссылаясь на нарушение Избиркомом положений части 1 статьи 30 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и полагая, что права инициативной группы при принятии выше названного постановления Избиркомом были нарушены, уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума Волгоградской области ФИО1 обратился в Волгоградский областной суд с административным иском, в котором просил признать незаконным и отменить постановление Избирательной комиссии Волгоградской области № 297/2395-5 от 05 декабря 2016 года «Об отказе в регистрации инициативной группе по проведению референдума Волгоградской области - Бюро Комитета Волгоградского областного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» по основаниям нарушения порядка его вынесения.

ФИО1 приведены доводы о том, что о заседании 05 декабря 2016 года ни он, ни другие уполномоченные представители инициативной группы Избиркомом извещены не были, указанным лицам не была обеспечена возможность свободного доступа на заседание избирательной комиссии в помещение, в котором осуществлялась работа с документами, связанными с референдумом, созданы препятствия в осуществлении права присутствовать на заседании комиссии. 

В судебном заседании ФИО1 заявленные требования поддержал в полном объеме по изложенным в административном исковом заявлении основаниям, просил суд постановление Избирательной комиссии Волгоградской области № 297/2395-5 от 05 декабря 2016 года «Об отказе в регистрации инициативной группе по проведению референдума Волгоградской области - Бюро Комитета Волгоградского областного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» признать незаконным и отменить. 

Представители Избирательной комиссии Волгоградской области ФИО3 и ФИО4, действующие на основании доверенностей, просили в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что, несмотря на отсутствие официального извещения уполномоченных представителей инициативной группы референдума о предстоящем 05 декабря 2016 года заседании Избиркома, на котором должен был рассматриваться вопрос о регистрации инициативной группы, о дне заседания ФИО1 знал из телефонного разговора с членом избирательной комиссии Ф.Н.М. 

Привели доводы о том, что в силу пункта 34 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кампания референдума начинается со дня регистрации инициативной группы. Между тем, из буквального толкования пункта 1 статьи 30 названного Федерального закона, на нарушения положений которого ссылается истец, следует, что указанная норма регламентирует гарантию присутствия, в том числе и уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума, на всех заседаниях избирательной комиссии только в период реализации полномочий комиссии по обеспечению процедуры проведения референдума. С учётом изложенного, полагали, что у Избиркома отсутствовала обязанность извещать о заседании комиссии 05 декабря 2016 года как ФИО1, так и других уполномоченных представителей инициативной группы. 

Представители Избиркома ссылались на то, что при принятии оспариваемого постановления права избирательного объединения Волгоградского регионального отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» нарушены не были, поскольку в заседании 05 декабря 2016 года принимала участие член избирательной комиссии с правом решающего голоса Ф.Н.М. назначенная в Комиссию от указанной политической партии.

Более того, с учётом принятого 24 ноября 2016 года Волгоградской областной Думой постановления № 36/2528 и требований пункта 11 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» иного решения, кроме решения об отказе инициативной группе по проведению референдума в регистрации Избирком принять не мог. Таким образом, присутствие административного истца на заседании Комиссии не могло повлиять на существо принятого Избиркомом решения. 

Представители заинтересованного лица Волгоградской областной Думы ФИО5 и ФИО6, действующие на основании доверенностей, в судебном заседании пояснили, что в соответствии с требованиями статьи 16 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 года № 1475-ОД «Об областном референдуме» Волгоградская областная Дума в пределах установленного 20-тидневного срока приняла решение о несоответствии предложенных Бюро Комитета Волгоградского областного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» вопросов требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Решение было оформлено постановлением Волгоградской областной Думы от 24 ноября 2016 года № 36/2528 «О вопросах, предложенных Бюро Комитета Волгоградского областного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации», которое в установленные законом сроки было направлено в Избирательную комиссию Волгоградской области. Каких-либо доводов о несоответствии принятого Волгоградской областной Думой постановления положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, истцом не приведено. 

При таких обстоятельствах просили суд в удовлетворении заявленных требований административному истцу отказать.

Представитель заинтересованного лица Волгоградского областного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» ФИО2 просил суд заявленные административным истцом требования удовлетворить по основаниям, изложенным уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума ФИО1

Выслушав стороны, заинтересованы лиц, свидетеля Ф.Н.М., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры Стрельниковой В.В., полагавшей заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению в полном объеме, Волгоградский областной суд оснований для удовлетворения заявленных административным истцом ФИО1 требований не находит.

В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ) (пункт 1 статьи 1 Федерального закона № 67-ФЗ).

Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (пункт 3 статьи 1 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ).

В силу пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 6 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ).

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ).

Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (пункт 2).

Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 данного Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 статьи 36, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11).

Из правового анализа приведенного выше законодательства следует, что на референдум субъекта Российской Федерации могут быть представлены вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, которые не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, и которые не противоречат законодательству Российской Федерации.

Из поступившего в суд административного искового заявления и объяснений административного истца в судебном заседании следует, что законность и обоснованность постановления Волгоградской областной Думы от 24 ноября 2016 года № 36/2528 о признании шести вопросов, предложенных Бюро Комитета Волгоградского областного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» для вынесения на референдум Волгоградской области не отвечающими требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 7 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 №1475-ОД «Об областном референдуме» административным истцом ФИО1 не оспаривается.

Как усматривается из материалов дела и установлено в судебном заседании, постановление № 36/2528 Волгоградской областной Думы от 24 ноября 2016 года 29 ноября 2016 года было направлено в Избирательную комиссию Волгоградской области и получено названной комиссией 30 ноября 2016 года. 

02 декабря 2016 года в 13 час. 15 мин. члены Избиркома и иные лица, среди которых отсутствует административный истец и другие уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума, в качестве которой выступает избирательное объединение Волгоградское областное отделение Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации», были извещены о заседании избирательной комиссии (05 декабря 2016 года в 14 час. 00 мин.) телефонограммой №120, переданной консультантом Избиркома ФИО7 Проект повестки заседания и материалы к заседанию были направлены извещённым лицам по электронной почте.

Порядок и срок извещения участников предстоящего заседания избирательной комиссии в полной мере соответствует требованиям статьи 30 Регламента Избирательной комиссии Волгоградской области, утверждённого постановлением Избирательной комиссии Волгоградской области от 10 февраля 2012 года № 36/206-5 (далее - Регламент). В силу приведённой нормы Регламента члены Комиссии, представители политических партий извещаются работником аппарата Комиссии по поручению секретаря Комиссии о заседании Комиссии и повестке дня заседания не позднее дня, предшествующего дню заседания Комиссии, а в исключительных случаях - незамедлительно, после формирования повестки заседания Комиссии в день заседания Комиссии.

Вместе с тем суд находит установленным с достоверностью факт неизвещения в установленном порядке уполномоченных представителей инициативной группы референдума о заседании Избиркома 05 декабря 2016 года, на котором должен был рассматриваться вопрос о регистрации инициативной группы. Указанные обстоятельства не оспариваются сторонами и подтверждены исследованной в судебном заседании Телефонограммой № 120 от 02 декабря 2016 года. 

При этом, не имеют правового значения объяснения свидетеля Ф.Н.М. - члена Избирательной комиссии Волгоградской области с правом решающего голоса, назначенной от Волгоградского областного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации», о том, что в состоявшемся 30 ноября 2016 года телефонном разговоре свидетель сообщила административному истцу ФИО1 о предстоящем 05 декабря 2016 года заседании Избиркома, на котором предполагалось рассмотрение вопроса о регистрации инициативной группы референдума, поскольку такие действия не отвечают требованиям статьи 30 Регламента Избирательной комиссии Волгоградской области. Кроме того, из объяснений свидетеля следовало, что время начала заседания административному истцу ФИО1 сообщено не было.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что при принятии 05 декабря 2016 года постановления № 297/2395-5 «Об отказе в регистрации инициативной 

группе по проведению референдума Волгоградской области - Бюро Комитета Волгоградского областного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» Избирательная комиссия Волгоградской области в полной мере требования части 1 статьи 30 Федерального закона № 67-ФЗ, в силу которой на всех заседаниях комиссии вправе присутствовать член или уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума, а комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и в помещение, в котором проводится подсчет голосов избирателей, участников референдума, осуществляется работа с указанными избирательными документами, документами, связанными с подготовкой и проведением референдума, не исполнила.

Доводы представителей административного ответчика Избирательной комиссии Волгоградской области об отсутствии у Комиссии обязанности по извещению уполномоченных представителей инициативной группы референдума суд находит несостоятельными в силу следующего. 

Действительно, согласно пункту 34 части 1 статьи 2 Федерального закона № 67-ФЗ «кампания референдума - это деятельность по подготовке и проведению референдума, осуществляемая в период со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума до дня представления комиссией референдума, организующей референдум, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума, либо до дня отказа в проведении референдума. Вместе с тем в приведённой норме закона содержится определение понятия «кампания референдума», однако в ней не идёт речь о применяемых принципах в процедуре, предшествующей регистрации инициативной группы, которая является самостоятельным этапом референдума.

При этом, пунктом 5 статьи 3 названного Федерального закона установлено, что деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно.

В силу пункта 2 статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.

Как следует из материалов дела, 31 марта 2016 года в Избирком поступило ходатайство инициативной группы по проведению референдума Волгоградской области от 29 февраля 2016 года, в котором указывалось, что Бюро Комитета Волгоградского областного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» создало инициативную группу по проведению референдума в количестве 8 человек. Ходатайство содержало просьбу о регистрации данной инициативной группы.

С учётом указанных обстоятельств Избирательная комиссия Волгоградской области с 31 марта 2016 года действовала в качестве комиссии референдума и на неё полностью распространялись положения части 1 статьи 30 Федерального закона № 67-ФЗ, установившей, что уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума вправе присутствовать на всех заседаниях комиссии, а Комиссия обязана обеспечить их оповещение и возможность свободного доступа на свои заседания.

Вместе с тем суд, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходит из того, что оспариваемое решение принято Избиркомом при точном соблюдении процедуры принятия решения и в полном соответствии с требованиями статей 26 (заседание Комиссии является правомочным, если на нём присутствует большинство от установленного числа членов Комиссии с правом решающего голоса) и 28 (решения Комиссии по иным вопросам (к таким вопросам относится и принятие решения о регистрации инициативной группы) принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Комиссии) Регламента.

Статьёй 3 Регламента установлено, что Комиссия состоит из 14 членов с правом решающего голоса. Из протокола заседания Избиркома от 05 декабря 2016 года следует, что на заседании Избиркома при принятии оспариваемого постановления присутствовало 9 - большинство от установленного числа членов Комиссии с правом решающего, решение принято единогласно, то есть большинством голосов от числа присутствующих членов.

Отсутствие на заседании Комиссии уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума не могло оказать и не оказало какого-либо влияния на существо принятого решения об отказе в регистрации инициативной группы. Положениями Регламента Избиркома уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума не наделены правом самостоятельно и по своему усмотрению давать какие-либо объяснения (пояснения) по существу принимаемого Комиссией решения. Кроме того, с учётом принципа разделения властей, закреплённого в статье 10 Конституции Российской Федерации, у Избиркома отсутствовали полномочия давать оценку на предмет законности поступившего в Комиссию постановления Волгоградской областной Думы от 24 ноября 2016 года № 36/2528, как на это ошибочно ссылался административный истец.

С учётом изложенного, а также в силу прямых предписаний пункта 11 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ Избирком в любом случае был обязан принять решение об отказе в регистрации инициативной группы референдума, что и было им осуществлено в настоящем деле.

Кроме того, в соответствии со статьёй 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.

Оценивая существо требований административного истца применительно к статье 9 КАС РФ, Волгоградский областной суд приходит к выводу, что под полным восстановлением нарушенных прав в данном случае следует понимать не только отмену постановления Избиркома (как этого просит истец), но и принятие Избиркомом решения о регистрации инициативной группы референдума. Однако такие действия Избиркома недопустимы в силу прямого запрета, установленного в пункте 11 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ.

При таких обстоятельствах заявленные административным истцом ФИО1 требования являются необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статей 243-244 КАС РФ, суд

р е ш и л :

административное исковое заявление ФИО1 - уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, в качестве которой выступает избирательное объединение Волгоградское областное отделение Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» о признании незаконным Постановления Избирательной комиссии Волгоградской области № 297/2395-5 от 05 декабря 2016 года «Об отказе в регистрации инициативной группе по проведению референдума Волгоградской области - Бюро Комитета Волгоградского областного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» в связи с нарушением порядка его вынесения - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации в течение 1 месяца.

Судья: И.Г. Кубасов

Мотивированное решение изготовлено 6 февраля 2017 года

Судья: И. Г. Кубасов