Дело № 3а-748/2020

24OS0000-01-2020-000667-12

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Красноярск. 19 октября 2020 года.

Красноярский краевой суд в составе судьи Малякина А.В.,

при ведении протокола помощником судьи Тыченко В.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Красноярского края о признании недействующим абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона Красноярского края от 10 июля 2007 г. № 2-317 «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае», 

установил:

10 июля 2007 г. Законодательным Собранием Красноярского края (далее – Законодательное Собрание) принят и 20 июля 2007 г. Губернатором Красноярского края подписан Закон Красноярского края № 2-317 «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае» (далее также – Закон края № 2-317).

Согласно абзацу 1 пункта 4.1 статьи 10 данного закона субсидии бюджетам поселений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из краевого бюджета, предоставляются бюджету муниципального района, в состав которого входит данное поселение, для их дальнейшего предоставления бюджету поселения.

Прокурор Красноярского края обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 не действующим, ссылаясь на его противоречие положениям Бюджетному кодексу Российской Федерации, предусматривающим предоставление субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации бюджету поселения не через бюджет муниципального района, а лишь напрямую с заключением с органами местного самоуправления поселения соответствующего соглашения о предоставлении субсидии. 

Законодательным Собранием и Губернатором Красноярского края представлены письменные возражения на административное исковое заявление, в которых указывается на то, что Закон о межбюджетных отношениях принят уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры; в оспариваемой части он не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и права неопределенного круга лиц не нарушает. 

Выслушав в судебном заседании объяснения прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах прокуратуры Красноярского края Федорченко М.С., поддержавшего заявленные требования, представителя Законодательного Собрания ФИО1, представителей Губернатора Красноярского края ФИО2, ФИО3, ФИО4, возражавших против административного иска, исследовав материалы дела, Красноярский краевой суд пришел к следующим выводам. 

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта Российской Федерации, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

Из пунктов «е», «ш» статьи 61 Устава Красноярского края следует, что посредством законов края, принимаемых Законодательным Собранием, осуществляется определение краевого бюджетного устройства и бюджетного процесса, а также нормативное регулирование по иным вопросам, если такое регулирование согласно федеральным нормативным правовым актам прямо возлагается на орган законодательной власти субъекта Российской Федерации либо поручается субъекту Российской Федерации или его органам государственной власти без отнесения этого регулирования к компетенции конкретного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В рамках обозначенной компетенции Законодательное Собрание приняло Закон края № 2-317. 

Официально этот закон опубликован 30 июля 2007 г. в периодическом печатном издании «Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края» № 36(188). Законы Красноярского края, которыми в Закон края № 2-317 вносились изменения, опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края http://www.zakon.krskstate.ru. 

Процедура принятия указанного нормативного правового акта и введения его в действие не нарушена, что прокурором Красноярского края не оспаривается.

Исходя из положений пункта 1 статьи 135, пункта 1 статьи 139, абзаца 6 статьи 142, пункта 1 статьи 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, под субсидиями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации или из местного бюджета бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В силу абзацев 10 - 12 части 1 статьи 8 названного кодекса предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, установление порядка и условий предоставления таких межбюджетных трансфертов, а также установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов относятся к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации.

В соответствии с указанными бюджетными полномочиями Закон края № 2-317 устанавливает порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Красноярского края, а также общий порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

Статья 10 Закона края № 2-317, абзац 1 пункта 4.1 которой оспаривается прокурором Красноярского края, регулирует вопросы предоставления субсидий местным бюджетам из краевого бюджета. 

Согласно абзацу 3 пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации условием предоставления субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации бюджету муниципального образования является наличие в бюджете муниципального образования (сводной бюджетной росписи местного бюджета) бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств муниципального образования, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в объеме, необходимом для их исполнения, а также заключение соглашения о предоставлении из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии бюджету муниципального образования, предусматривающего обязательства муниципального образования по исполнению расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, и ответственность за неисполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств.

По общему правилу, установленному пунктом 4 указанной статьи, распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а их распределение на конкурсной основе утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятыми в соответствии с ним актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Из приведённых положений статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что субсидия местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, во-первых, имеет целевое назначение – она предоставляется в целях выполнения органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования своих полномочий по вопросам местного значения.

Во-вторых, такая субсидия предоставляется лишь на условиях софинансирования, то есть при обязательном выделении на вышеуказанные цели средств из бюджета данного муниципального образования.

В-третьих, о предоставлении субсидии заключается соглашение между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления того муниципального образования, бюджету которого предоставляется субсидия.

В-четвертых, за неисполнение предусмотренных вышеуказанным соглашением обязательств муниципальное образование, бюджету которого предоставлена субсидия, несёт ответственность.

При этом, исходя из части 1 статьи 15 и статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, каждое муниципальное образование (включая поселение) имеет собственный бюджет и самостоятельно, через свои органы, осуществляет бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

Следовательно, субсидия из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, в том числе бюджету поселения, должна поступать непосредственно в бюджет того муниципального образования, которому она адресована. 

В нарушение этого правила положения абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 предусматривают предоставление субсидии из краевого бюджета бюджетам поселений через бюджет муниципального района.

Такое правовое регулирование не соответствует закреплённому в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципу самостоятельности бюджетов, поскольку возлагает на органы местного самоуправления муниципального района не предусмотренные названным кодексом обязанности, касающиеся правоотношений других участников бюджетного процесса (органов государственной власти Красноярского края и органов местного самоуправления поселений).

В представленных Законодательным Собранием дополнительных пояснениях по делу указано, что положения абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 регулируют два вида правоотношений: а) по поводу передачи субсидии из краевого бюджета в бюджет муниципального района; б) по поводу предоставления субсидии из бюджета района в бюджет поселения.

С подобным толкованием оспариваемых норм нельзя согласиться, поскольку оно исключает применение абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 к отношениям по предоставлению субсидий из краевого бюджета бюджетам поселений. 

Порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Красноярского края установлены статьями 5 - 12 Закона края № 2-317, а общий порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов – статьями 13 - 15.1 данного закона.

Статья 10 Закона края № 2-317 имеет наименование «Субсидии местным бюджетам из краевого бюджета» и регулирует вопросы предоставления субсидий из бюджета Красноярского края, тогда как нормы, регулирующие вопросы предоставления субсидий из местных бюджетов, содержатся в статье 15 данного закона.

Из буквального смысла абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 следует, что в нём речь идет о субсидиях, предоставляемым из краевого бюджета бюджетам поселений. Такое понимание оспариваемых положений соответствует наименованию и содержанию данной статьи, а также структуре нормативного правового акта.

В своих возражениях на административное исковое заявление (последний абзац п. 1.2) административный ответчик указывает о целевом назначении «субсидий, передаваемых из краевого бюджета на поселенческий уровень в соответствии с абзацем 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317», тем самым признаёт, что оспариваемые прокурором нормы регулируют отношения по поводу предоставления субсидий из краевого бюджета бюджетам поселений (л.д. 67). 

Правоприменительная практика, в том числе нормотворческая, также исходит из того, что абзацем 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 установлен порядок предоставления субсидий из краевого бюджета бюджетам поселений. 

Так, например, из постановлений Правительства Красноярского края от 6 марта 2020 г. № 148-п «Об утверждении Порядка предоставления и распределения субсидий бюджетам муниципальных образований Красноярского края на создание пожарных водоемов» и от 30 июня 2020 г. № 477-п «Об утверждении распределения субсидий бюджетам муниципальных образований Красноярского края на создание пожарных водоемов» усматривается, что из краевого бюджета бюджетам трёх отобранных по результатам конкурса поселений предоставлены субсидии на создание пожарных водоемов. При этом указанные субсидии на основании статьи 10 Закона края № 2-317 предоставляются бюджетам муниципальных районов для дальнейшего перечисления средств бюджетам поселений, которым эти субсидии предназначаются. 

Получателями указанных субсидий являются бюджеты соответствующих поселений, которым эти субсидии были распределены на конкурсной основе, поэтому, несмотря на используемые в постановлениях Правительства Красноярского края формулировки, передача средств данных субсидий бюджетам муниципальных районов не может квалифицироваться как предоставление субсидий бюджетам муниципальных районов. Иное означало бы предоставление одной и той же субсидии одновременно двум бюджетам (бюджету муниципального района и бюджету поселения), что противоречит правовой природе межбюджетных трансфертов. 

Более того, субсидия из краевого бюджета бюджету муниципального района не может предоставляться под условием её дальнейшего предоставления в качестве субсидии из бюджета района в бюджет поселения. Предоставление субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации отнесено к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации, в то время как предоставление субсидий из местных бюджетов, в том числе из бюджетов муниципальных районов, относится к бюджетным полномочиям соответствующего муниципального образования (абзац 11 части 1 статьи 8, абзац 5 пункта 1 статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Соответственно, принятие решений о предоставлении субсидий из бюджета муниципального района бюджетам поселений, их распределение между поселениями, входит в исключительную компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального района. Предоставив субсидию из краевого бюджета в бюджет муниципального района, органы государственной власти Красноярского края не вправе требовать от органов местного самоуправления муниципального района направления средств от данной субсидии на предоставление субсидии бюджету конкретного поселения. Одновременно с этим, органы местного самоуправления муниципального района не вправе вмешиваться в вопросы установления порядка и условий предоставления субсидий из краевого бюджета бюджетам поселений, определения получателей таких субсидий (распределения субсидий между поселениями), поскольку решение данных вопросов отнесено к бюджетным полномочиям Красноярского края.

В обоснование своей позиции о толковании положений абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 административный ответчик ссылается на абзац 2 данного пункта, согласно которому цели, порядок и условия предоставления субсидий бюджетам поселений из бюджета муниципального района, указанных в абзаце первом настоящего пункта, устанавливаются муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных районов, принятыми в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Красноярского края, устанавливающими порядок предоставления и распределения субсидий из краевого бюджета.

Вместе с тем, названные нормативные положения лишь усложняют понимание пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317, создавая правовую неопределённость в вопросе о том, какие отношения они регулируют.

Доводы административного ответчика и заинтересованного лица о том, что абзац 2 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 конкретизирует нормы части 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации не могут быть признаны состоятельными.

Статья 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации посвящена межбюджетным трансфертам, предоставляемым из местных бюджетов. В части 5 этой статьи указано, что цели, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, из бюджета субъекта Российской Федерации, устанавливаются муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, принятыми в соответствии с законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Приведённые положения федерального законодательства почти дословно воспроизведены в пункте 2 статьи 13.1 Закона края № 2-317, определяющей общий порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений. 

Таким образом, относящиеся к компетенции субъекта Российской Федерации вопросы установления общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов (включая субсидии) из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений урегулированы в пункте 2 статьи 13.1 Закона края № 2-317. 

Значит, эти же вопросы пунктом 4.1 статьи 10 данного закона регулироваться не должны, тем более что указанная статья определяет порядок и условия предоставления субсидий из краевого бюджета, а не из местного бюджета.

Кроме того, часть 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает правила, относящиеся к межбюджетным трансфертам, предоставляемым из местных бюджетов иным бюджетам, то есть не только межбюджетным трансфертам из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений, но межбюджетным трансфертам, предоставляемым из бюджетов поселений бюджету субъекта Российской Федерации, бюджету муниципального района и бюджетам иных поселений.

Оспариваемые прокурором положения Закона края № 2-317 с названными выше правилам федерального законодательства не согласуются.

Во всяком случае, неоднозначное толкование положений абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 во взаимосвязи с положениями абзаца 2 данного пункта не может свидетельствовать о необоснованности административного иска. 

Напротив, правовая неопределенность содержания оспариваемых прокурором положений Закона края № 2-317 не позволяет признать их соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую силу.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным; если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. 

Содержание положений абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 порождает правовую неопределённость, так как вызывает их неоднозначное толкование. Эти положения, в частности, не позволяют с определённостью уяснить, предоставление какого вида субсидий они регулируют. Причём любое из возможных толкований данных положений не устраняет их противоречия нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации. 

На основании части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учётом вышеизложенного, административный иск прокурора Красноярского края подлежит удовлетворению.

Принимая во внимание, что положения абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 применялись, Красноярский краевой суд считает необходимым признать их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу. 

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Красноярский краевой суд

решил:

административный иск прокурора Красноярского края удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона Красноярского края от 10 июля 2007 г. № 2-317 «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае». 

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органов государственной власти Красноярского края.

Решение суда может быть обжаловано через Красноярский краевой суд в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Красноярского краевого суда А.В. Малякин.

Мотивированное решение составлено 13 ноября 2020 года.