ПРЕЗИДИУМ АРХАНГЕЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от

№ 44Га-0004/2019

город Архангельск

20 февраля 2019 года

Президиум Архангельского областного суда в составе:

председательствующего Григорьева Д.А.,

членов президиума Буторова Д.А., Верещагина Г.С., Старопопова А.В., Харитонова И.А., Юдина В.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу главы муниципального образования «Карпогорское» ФИО1 на определение Пинежского районного суда Архангельской области от 14 августа 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 17 октября 2018 года о прекращении производства по делу по административному исковому заявлению главы муниципального образования «Карпогорское» ФИО1 к Совету депутатов муниципального образования «Карпогорское» о признании незаконным и отмене решения от 6 апреля 2018 года № 71.

Заслушав доклад судьи областного суда Щеголихиной Л.В., изложившей обстоятельства дела, содержание судебных решений, доводы кассационной жалобы и основания для передачи дела в суд кассационной инстанции, президиум 

УСТАНОВИЛ:

глава муниципального образования «Карпогорское» (далее – МО «Карпогорское») ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов МО «Карпогорское» о признании незаконным и отмене решения Совета депутатов МО «Карпогорское» от 6 апреля 2018 года № 71 «О ежегодном отчёте главы МО «Карпогорское» о результатах своей деятельности, деятельности местной администрации за 2017 год».

Заявленные требования мотивировал тем, что на семнадцатой очередной сессии Совета депутатов МО «Карпогорское», состоявшейся 30 марта 2018 года, должен был рассматриваться отчёт главы администрации МО «Карпогорское» о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации за 2017 год. Решение Советом депутатов по вопросу, вынесенному на повестку дня, принято не было. 6 апреля 2018 года проведена внеочередная сессия Совета депутатов, на которой повторно рассмотрен данный вопрос, решением Совета депутатов деятельность главы МО «Карпогорское» ФИО1 признана неудовлетворительной. Считал, что решение принято с нарушением положений Устава МО «Карпогорское», а также регламента Совета депутатов МО «Карпогорское», поскольку административным ответчиком не были соблюдены порядок созыва и проведения сессии, а также порядок подготовки проектов и принятия решения. Кроме того, указал на необоснованность оспариваемого решения и его произвольный характер.

Определением Пинежского районного суда Архангельской области от 14 августа 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением 

судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 17 октября 2018 года, производство по административному исковому заявлению главы МО «Карпогорское» ФИО1 к Совету депутатов МО «Карпогорское» о признании незаконным и отмене решения от 6 апреля 2018 года № 71 прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 128 и пункта 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

В кассационной жалобе, поступившей в Архангельский областной суд 15 ноября 2018 года, ФИО1 просит отменить состоявшиеся судебные постановления и направить дело на новое рассмотрение в ином составе судей.

В качестве доводов кассационной жалобы её податель указывает, что в исковом заявлении он не только выражал несогласие с оценкой депутатами отчёта о деятельности главы муниципального образования, но и ссылался на нарушение Советом депутатов порядка принятия обжалуемого решения. Следовательно, суд не вправе был прекращать производство по делу по причине недопустимости вмешательства каких-либо государственных органов в решение вопросов, отнесённых к исключительной компетенции Совета депутатов МО «Карпогорское», а должен был рассмотреть заявленные требования по существу, выяснив обстоятельства, перечисленные в частях 9, 10 статьи 226 КАС РФ. Отмечает, что суд, прекращая производство по делу, обязан был в резолютивной части определения указать на передачу дела для рассмотрения по существу в ином процессуальном порядке, однако этого не сделал.

Определением судьи Архангельского областного суда от 12 декабря 2018 года дело истребовано для проверки законности обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке.

Дело поступило в Архангельский областной суд 17 декабря 2018 года.

Определением судьи Архангельского областного суда Щеголихиной Л.В. от 21 января 2019 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции – президиума Архангельского областного суда.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела уведомлены надлежащим образом. 

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, президиум Архангельского областного суда приходит к выводу о незаконности обжалуемых судебных постановлений ввиду неправильного применения норм процессуального права.

В силу статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, на основании распоряжения от 11 октября 2016 года № 38 ФИО1 вступил в должность главы МО «Карпогорское» 11 октября 2016 года согласно постановлению Пинежской территориальной избирательной комиссии от 21 сентября 2016 года № 43/395 «Об общих результатах выборов главы МО «Карпогорское» 18 сентября 2016 года».

6 апреля 2018 года состоялось заседание Совета депутатов МО «Карпогорское», на котором, в частности, рассматривался отчёт главы МО «Карпогорское» о результатах своей деятельности и о результатах деятельности администрации муниципального образования (повторно). 

Решением от 6 апреля 2018 года № 71 Совет депутатов МО «Карпогорское» признал деятельность главы МО «Карпогорское» ФИО1 (который поименован в данном решении, а также в протоколе № 18 заседания Совета депутатов как глава МО «Пинежский муниципальный район») неудовлетворительной.

ФИО1, считая данное решение незаконным и нарушающим его права, обратился в суд.

Суд первой инстанции, делая вывод о том, что заявление ФИО1 не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, исходил из отсутствия у суда права вмешиваться в деятельность главы МО «Карпогорское» и оценивать её, поскольку исключительной компетенцией по оценке такой деятельности обладает Совет депутатов МО «Карпогорское».

Суд апелляционной инстанции с необходимостью прекращения производства по делу согласился. 

В соответствии с частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, которая в каждом конкретном деле осуществляется в одной из форм отправления правосудия, в том числе путём обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (часть 2).

В силу пункта 2 части 2 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, должностных лиц, порядок производства по которым предусмотрен главой 22 названного кодекса.

Как следует из содержания части 1 статьи 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. 

В силу части 1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчётен населению и представительному органу муниципального образования (часть 5 статьи 36 названного Федерального закона).

Часть 11.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчёты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 10 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчёта перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд (пункт 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учёт различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2012 года № 114-О-О и от 16 июля 2013 года № 1241-О).

Учитывая изложенное, вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что суд не вправе оценивать деятельность главы муниципального образования, поскольку это является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления, правомерен.

Вместе с тем согласно пункту 3 части 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, порядок принятия оспариваемого решения.

В соответствии с частью 12 статьи 7 Регламента Совета депутатов МО «Карпогорское» (далее – Регламент) председатель Совета созывает внеочередную сессию по письменному требованию не менее 4 депутатов Совета, либо по такому же требованию одной из постоянных комиссий Совета, либо главы МО «Карпогорское».

Согласно части 9 статьи 7 Регламента информация о дате, времени, месте проведения и проекте повестки для сессии доводится до сведения депутатов, а также населения через вывешивание объявлений не позднее чем за 5 дней до открытия сессии.

Совет принимает решения не менее чем двумя третями от установленного числа депутатов по вопросам, отнесённым Уставом МО «Карпогорское» к исключительной компетенции Совета депутатов (часть 3 статьи 9 Регламента).

Как следует из содержания административного искового заявления, ФИО1, требуя признать незаконным решение Совета депутатов МО «Карпогорское» от 6 апреля 2018 года, ссылался на нарушение представительным органом МО «Карпогорское» при принятии данного решения перечисленных выше, а также иных положений Регламента. 

Таким образом, административный истец ставил перед судом вопрос о проверке не только правильности оценки ответчиком его деятельности как главы муниципального образования, но и соблюдения Советом депутатов МО «Карпогорское» процедуры принятия обжалуемого решения. Данное обстоятельство судами во внимание принято не было.

В части 1 статьи 218 КАС РФ указано на наличие у гражданина, организации, иных лиц права обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчинённости орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчинённости лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Каких-либо внесудебных процедур для оспаривания решения представительного органа муниципального образования действующим законодательством не предусмотрено, в связи с чем глава МО «Карпогорское» ФИО1 обратился за признанием решения Совета депутатов МО «Карпогорское» от 6 апреля 2018 года № 71 незаконным в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 225 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что имеются основания, указанные в части 1 статьи 194 названного Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 194 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу в случае, если административное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 128 данного Кодекса.

Судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством (пункт 1 части 1 статьи 128 указанного Кодекса).

Иного судопроизводства для оспаривания решения органа местного самоуправления, которым, по мнению ФИО1, нарушены его права как главы МО «Карпогорское», кроме как в порядке, установленном КАС РФ, выбрано быть не могло. Суд, прекращая производство по делу, на возможность рассмотрения заявленных требований в ином порядке не указал.

Учитывая изложенное, при отсутствии иных оснований для прекращения производства по делу, оставления административного иска без рассмотрения либо для приостановления производства по делу заявленные требования подлежали рассмотрению по существу.

Принимая во внимание, что обжалуемыми судебными актами нарушено гарантируемое Конституцией Российской Федерации право административного истца на судебную защиту его прав и свобод, президиум Архангельского областного суда допущенное нарушение норм процессуального права признаёт существенным, без устранения которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав, законных интересов главы МО «Карпогорское» ФИО1, и считает необходимым отменить принятые по делу незаконные определение суда первой инстанции и апелляционное определение, направить дело в суд первой инстанции для рассмотрения в порядке административного судопроизводства.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329 КАС РФ, президиум

ПОСТАНОВИЛ:

определение Пинежского районного суда Архангельской области от 14 августа 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 17 октября 2018 года отменить.

Дело по административному исковому заявлению главы муниципального образования «Карпогорское» ФИО1 к Совету депутатов муниципального образования «Карпогорское» о признании незаконным и отмене решения от 6 апреля 2018 года № 71 направить в Пинежский районный суд Архангельской области для рассмотрения заявленных требований по существу в порядке административного судопроизводства в ином составе судей.

Председательствующий Д.А. Григорьев