Дело № 3а-39/2018

Курский областной суд 

Решение

 

Именем Российской Федерации

30 августа 2018 года город Курск

Курский областной суд в составе:

судьи Курского областного суда Ермакова М.И., 

при секретаре Александровой А.В., 

с участием прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе ФИО1, представителя административного истца Администрации Курской области по доверенности ФИО2, представителей административного ответчика Курского городского Собрания по доверенности ФИО3 и ФИО4, представителя заинтересованного лица Администрации города Курска по доверенности ФИО5, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации Курской области к Курскому городскому Собранию о признании недействующим и не подлежащим применению с момента принятия Приложения 3 «Карта градостроительного зонирования муниципального образования «Город Курск» в части границ зон с особыми условиями использования территории, установленных в целях охраны объектов исторического и культурного наследия (зоны охраны объектов культурного наследия) к Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-3-РС (с изм. на 23.01.2018) "О Правилах землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск",

установил:

решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-3-РС утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск". 

В Приложении 3 «Карта градостроительного зонирования муниципального образования «Город Курск» в части границ зон с особыми условиями использования территории, установленных в целях охраны объектов исторического и культурного наследия (зоны охраны объектов культурного наследия) к Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-3-РС (с изм. на 23.01.2018) "О Правилах землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", отражены зоны с особыми условиями использования территории, установленные в целях охраны объектов исторического и культурного наследия на территории муниципального образования "Город Курск". 

Решение Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-3-РС "О Правилах землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск" вместе с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск" опубликовано в печатном издании "Городские известия", N 137-138, 17.11.2007, и в настоящее время действует в редакции изменений, внесенных решением Курского городского Собрания от 23.01.2018 N 20-6-РС "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск". 

Администрация Курской области обратилась в суд с административным иском к Курскому городскому Собранию, где с учетом уточнений от 22 августа 2018 года, просила признать недействующим с момента принятия Приложение 3 «Карта градостроительного зонирования муниципального образования «Город Курск» границ зон с особыми условиями использования территории, установленных в целях охраны объектов исторического и культурного наследия. В иске, указав, что данный нормативный документ не соответствует ст.34 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов России», ст.ст. 30,36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, решению исполкома Курского областного Совета народных депутатов от 15.03.1990г. № 78 «Об установлении зон охраны памятников истории и культуры г. Курска» в части отсутствия в нем зон охраняемого ландшафта «А» и «Б» и зоны регулирования застройки с ограничением по высоте в 4-5 этажей. 

Представитель Администрации Курской области по доверенности ФИО2 уточненный административный иск поддержал и просил его удовлетворить. 

Представители административного ответчика Курского городского Собрания по доверенности ФИО3 и ФИО4 иск не признали, свою позицию мотивируя, тем, что в связи с неясностью расположения границ охранных зон, они и не были отражены в ПЗЗ и в приложении к нему. 

Представитель заинтересованного лица Администрации города Курска по доверенности ФИО5 просила в удовлетворении административного иска отказать, указывая на невозможность установления охранных зон и отсутствия у административного истца права на обращение в суд. 

Выслушав объяснения лиц участвующих в деле, пояснения специалиста ФИО6, заключение прокурора, полагавшей правильным удовлетворить административный иск, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, настоящим Кодексом и другими федеральными законами, государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов (часть1статьи 40 КАС РФ).

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан (часть 3 статьи 208 КАС РФ).

В соответствии с частью 5 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке в случае несоответствия правил землепользования и застройки законодательству Российской Федерации, а также схемам территориального планирования Российской Федерации, схемам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации, утвержденным до утверждения правил землепользования и застройки.

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Администрация Курской области является высшим постоянно действующим органом исполнительной власти области. Администрация Курской области возглавляется высшим должностным лицом области - Губернатором Курской области (часть 1 статьи 48 Закона Курской области от 02.10.2001 N 67-ЗКО "Устав Курской области" далее - Устав Курской области). 

Административный иск предъявлен в суд на основании доверенности Губернатора Курской области ФИО7, выданной на представительство интересов Администрации Курской области и Губернатора Курской области работнику администрации ФИО8 

Подпунктом «е» части 2 статьи 49 Устава Курской области установлено, что Администрация Курской области вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с федеральным законодательством изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу Курской области, законам и иным правовым актам области, а также вправе обратиться в суд.

Соответственно Администрация Курской области, как высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в силу вышеуказанных положений КАС РФ, ГрК РФ и Устава Курской области вправе оспорить правила землепользования и застройки в судебном порядке в случае несоответствия данного нормативного правового акта законодательству Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселений, по которым представительным органом местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ, она включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск" приняты уполномоченным органом – Курским городским Собранием, в установленной форме, официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ определено, что зонами с особыми условиями использования территорий являются, среди прочего, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 5 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с пунктом 1 статьи 34, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также защитные зоны объектов культурного наследия являются зонами с особыми условиями использования территорий. В данных зонах их использование осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки и с учетом ограничений по использованию земельных участков, предусмотренных для данных зон.

Специальным нормативным правовым актом Курской области в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов - решением исполкома Курского областного Совета народных депутатов от 15.03.1990г. № 78 «Об установлении зон охраны памятников истории и культуры г. Курска» (далее решение исполкома № 78) установлены и введены в действие Зоны охраны памятников истории и культуры г. Курска (пункт 1) согласно «Приложению № 1» (Описание границ Зон охраны памятников истории и культуры г. Курска, состоящее из четырех разделов) и «Проекту зон охраны памятников истории и культуры г. Курска. Книга І. Пояснительная записка» (пункт 2) и картографического материала -Сводной схемы зон охраны исторического центра города. 

Разделами 3.2.1, 3.2.2, 3.3.1, 3.3.2 Проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Курска, описанием границ Зон охраны памятников истории и культуры г. Курска – историко-культурного заповедного района «А» (приложение № 1 к решению исполкома № 78) и Сводной схемой зон охраны исторического центра города, установлена охранная зона комплекса Троицкой (Нижней церкви) и Палат бояр Ромодановских, в том числе регулирования застройки с ограничением по высоте 4-5 этажей в квартале, ограниченном улицами Белинского до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Дружининской, ул. Дружининской до пересечения с ул. Красной Армии, ул. Красной Армии до пересечения с ул. Белинского, и в квартале, ограниченном улицами Гайдара до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Белинского, ул. Белинского до пересечения с ул. Красной Армии, ул. Красной Армии до пересечения с ул. Гайдара.

Также разделами 3.4.1, 3.4.2 Проекта зон охраны памятников истории и культуры г.Курска, разделом III описания границ Зон охраны памятников истории и культуры г.Курска (приложение № 1 к решению исполкома № 78) и Сводной схемой зон охраны исторического центра города, установлены зоны охраняемого ландшафта «А» и «Б», указаны цели создания, ограничение деятельности (запрет на хозяйственную деятельность сопровождающуюся изменением ландшафта), предложения по организации и сохранению природного ландшафта. 

Карта градостроительного зонирования муниципального образования «Город Курск» в части границ зон с особыми условиями использования территории, установленных в целях охраны объектов исторического и культурного наследия (зоны охраны объектов культурного наследия утверждена в составе Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск" в виде отдельной карты (Приложение 3).

Анализ и сравнение оспариваемых положений Приложения 3 «Карта градостроительного зонирования муниципального образования «Город Курск» в части границ зон с особыми условиями использования территории, установленных в целях охраны объектов исторического и культурного наследия (зоны охраны объектов культурного наследия) с решением исполкома № 78, в том числе, с описанием границ Зон охраны памятников истории и культуры г. Курска (приложение № 1) и Сводной схемой зон охраны исторического центра города показывает, что нормативный правовой акт органа местного самоуправления не соответствует требованиям, установленным частью 5 статьи 30 ГрК РФ, статьей 34 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и решением исполкома № 78, в той мере, в которой в указанном нормативном правовом акте не отображены: зоны «А» и «Б» охраняемого ландшафта; зоны регулирования застройки с ограничением по высоте в 4-5 этажей в квартале, ограниченном улицами Белинского до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Дружининской, ул. Дружининской до пересечения с ул. Красной Армии, ул. Красной Армии до пересечения с ул. Белинского, и в квартале, ограниченном улицами Гайдара до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Белинского, ул. Белинского до пересечения с ул. Красной Армии, ул. Красной Армии до пересечения с ул. Гайдара.

Таким образом, Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Курск» в оспариваемой части противоречат актам большей юридической силы.

Суд полагает несостоятельными доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о невозможности отражения защитных зон объектов культурного наследия, приведенных в решение исполкома № 78, в Правилах землепользования и застройки муниципального образования «Город Курск» в силу отсутствия их точного описания, исходя из следующего. 

Решение исполкома Курского областного Совета народных депутатов от 15.03.1990 № 78 «Об установлении зон охраны памятников истории и культуры г. Курска» было предметом судебного нормоконтроля по иску Администрации города Курска к Администрации Курской области. Решением Курского областного суда от 20 мая 2016 года в удовлетворении административного иска Администрации города Курска о признании недействующим решения исполкома № 78 отказано. 

При этом, в качестве оснований для признания недействующим решения исполкома № 78 приводились доводы полностью аналогичные, приводимым в настоящем деле представителями административного ответчика и заинтересованного лица – отсутствие точного описания границ зон, неопределенность зон охраны, несогласие с установленными зонами охраны, несоответствие описания границ зон охраны в текстовой части и картографическом приложении. Все указанные доводы Администрации города Курска судом были отклонены, как необоснованные.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 07 сентября 2016 года (N 39-АПГ16-2) решение Курского областного суда от 20 мая 2016 года оставлено без изменения.

Вопреки доводам представителей административного ответчика и заинтересованного лица, зона регулирования застройки с ограничением по высоте в 4-5 этажей, невнесение которой в ПЗЗ оспаривается в настоящем деле, определена в решении исполкома № 78 сложившейся планировкой и расположением улично-дорожной сети города Курска, а поэтому границы данной зоны описаны определенно и точно.

Границы зон охраняемого ландшафта «А» и «Б» отражены в картографическом приложении к решению исполкома № 78 - Сводной схеме зон охраны исторического центра города и разделе III описания границ Зон охраны памятников истории и культуры г. Курска. Соответственно данные зоны должны были быть отражены в нормативном правовом акте органа местного самоуправления. 

Арбитражным судом Курской области при рассмотрении дела № А35-3040/2017 применялись положения решения исполкома № 78, в части определения зон охраны, при разрешении спора, связанного с нарушением законодательства об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, в зонах охраны не нашедших свое отражение в оспариваемом нормативном правовом акте Курского городского Собрания. Решением Арбитражного суда Курской области от 23 ноября 2017 года было установлено нарушение требований законодательства об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в спорных зонах (

<

данные изъяты>). 

По-существу не включение зон охраны в Приложение 3 «Карта градостроительного зонирования муниципального образования «Город Курск» не связано с отсутствием точных координат зон охраны, поскольку данные зоны не включены в оспариваемый нормативный правовой акт в полном объеме, а не в какой-либо спорной части. 

В силу пункта 24 «Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015г. № 972, в случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия.

В такой ситуации доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о частичном наложении зон охраняемого ландшафта на охранные зоны других памятников истории и культуры, не дают основания для исключения спорных зон охраны, что фактически было осуществлено при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При таких обстоятельствах административное исковое заявление обоснованно и подлежит удовлетворению.

Определяя момент, с которого оспариваемые положения нормативного акта должны быть признаны недействующими, на основании разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", с учетом применения нормативного правового акта до вынесения решения суда и реализации на основании этого акта прав граждан и организаций, суд признает его не действующим с даты вступления решения суда в законную силу. 

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Курский областной суд 

решил:

административное исковое заявление Администрации Курской области удовлетворить.

Признать недействующим с даты вступления в законную силу настоящего решения суда Приложение 3 «Карта градостроительного зонирования муниципального образования «Город Курск» в части границ зон с особыми условиями использования территории, установленных в целях охраны объектов исторического и культурного наследия (зоны охраны объектов культурного наследия), к Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-3-РС (с изм. на 23.01.2018) "О Правилах землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", в той мере, в которой в указанном нормативном правовом акте не отображены: зоны «А» и «Б» охраняемого ландшафта; зоны регулирования застройки с ограничением по высоте в 4-5 этажей в квартале, ограниченном улицами Белинского до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Дружининской, ул. Дружининской до пересечения с ул. Красной Армии, ул. Красной Армии до пересечения с ул. Белинского, и в квартале, ограниченном улицами Гайдара до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Белинского, ул. Белинского до пересечения с ул. Красной Армии, ул. Красной Армии до пересечения с ул. Гайдара.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Курского областного суда М.И. Ермаков