Дело (УИД) № 18OS0000-01-2025-000143-68

Производство № 3а-148/2025

Решение

Именем Российской Федерации

14 октября 2025 года город Ижевск

Верховный Суд Удмуртской Республики в составе:

судьи Малкова К.Ю.,

при секретаре судебного заседания Идиятуллиной Л.Д.,

с участием:

прокурора Добрых А.В., 

представителя административного ответчика Правительства Удмуртской Республики ФИО1, 

представителя заинтересованного лица Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики ФИО2,

представителя заинтересованного лица Администрации Муниципального образования «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики» ФИО3,

представителя заинтересованного лица Управления Росреестра по Удмуртской Республике ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании нормативного правового акта не действующим в части,

установил:

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее по тексту – административный истец, Рослесхоз) обратилось в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением, которым просит суд признать не действующим Генеральный план муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики, утвержденный постановлением Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года № 688 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики», в части включения в границы населенных пунктов следующих лесных участков, расположенных на землях лесного фонда:

- в селе Большая Пудга – в квартале 135 выдел 7 Сюгинского участкового лесничества Можгинского лесничества Удмуртской Республики;

- в деревне Малая Сюга – в квартале 98 выделы 39, 46; в квартале 136 выдел 1 Сюгинского участкового лесничества Можгинского лесничества Удмуртской Республики.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что по результатам выполненного Федеральным государственным бюджетным учреждением «Рослесинфорг» (далее по тексту – ФГБУ «Рослесинфорг») картографического наложения материалов лесоустройства на границы населенных пунктов - села Большая Пудга и деревни Малая Сюга Можгинского района Удмуртской Республики, определенные основным чертежом Генерального плана, установлено включение в их границы вышеуказанных лесных участков, расположенных на землях лесного фонда. При принятии вышеуказанного оспариваемого нормативного правового акта согласование проекта соответствующего документа территориального планирования в части включения в границы названных населенных пунктов вышеуказанных лесных участков из состава земель лесного фонда с Федеральным агентством лесного хозяйства не обеспечено. Административный истец полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Протокольными определениями суда от 26 июня 2025 года, от 24 июля 2025 года, от 16 сентября 2025 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики, Публично - правовая компания «Роскадастр» (далее по тексту - ППК «Роскадастр»), Администрация муниципального образования «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики», Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Удмуртской Республике (далее по тексту – Управление Росреестра по Удмуртской Республике) (т.1 л.д.122-123, 229-232, т.2 л.д.87-88).

В судебное заседание представитель административного истца Федерального агентства лесного хозяйства, представители заинтересованных лиц Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, ППК «Роскадастр» не явились, в материалах дела имеются сведения о надлежащем извещении указанных лиц о времени и месте рассмотрения дела.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, суд в соответствии с частью 5 статьи 213 КАС РФ считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, признав их явку необязательной.

В предыдущих судебных заседаниях представитель административного истца Рослесхоза ФИО5 административное исковое заявление поддержала в полном объеме по доводам, в нем изложенным.

Представитель административного ответчика Правительства Удмуртской Республики ФИО1 в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска, пояснив, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует законодательству в области градостроительной деятельности. Процедура принятия, опубликования, вступления в силу постановления Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года № 688 соблюдена. Из представленных административным истцом доказательств не представляется возможным установить включение в границы вышеназванных населенных пунктов указанных лесных участков, расположенных на землях лесного фонда.

Представитель заинтересованного лица Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики (далее по тексту – Минстрой Удмуртской Республики) ФИО2 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержав доводы письменных возражений, согласно которым оспариваемый нормативный правовой акт соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации (т.1 л.д.168-169).

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Администрации Муниципального образования «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики» ФИО3 возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержав доводы письменных возражений, согласно которым оспариваемый нормативный правовой акт соответствует законодательству в области градостроительной деятельности. Процедура принятия, опубликования, вступления в силу постановления Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года № 688 соблюдена.

Представитель заинтересованного лица Управления Росреестра по Удмуртской Республике ФИО4 в судебном заседании поддержала доводы письменных пояснений, согласно которым заявленные лесные участки принадлежат на праве собственности Российской Федерации, право собственности зарегистрировано 19 июня 2008 года на основании части 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации. 

Представителем заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики ФИО6 в суд представлены письменные пояснения, согласно которым административное исковое заявление подлежит удовлетворению в полном объеме по доводам, аналогичным приведенным административным истцом (т.2 л.д.22-23).

Прокурором Добрых А.В. в судебном заседании дано заключение по делу, согласно которому административное исковое заявление является законным, обоснованным, в связи с чем подлежит удовлетворению в полном объеме.

Выслушав объяснения явившихся представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы настоящего административного дела, выслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана установлен статьями 18, 24-28 Градостроительного кодекса Российской Федерации и предусматривает ряд последовательных процедур, к которым относятся: принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта генерального плана; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 данного Кодекса; обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях; принятие решения представительным органом местного самоуправления с учетом протокола публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его главе местной администрации на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях реализации данного законоположения Законом Удмуртской Республики от 28 ноября 2014 года № 69-РЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики» (далее по тексту – Закон Удмуртской Республики № 69-РЗ) к полномочиям исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики отнесены полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации и Законом Удмуртской Республики от 6 марта 2014 года № 3-РЗ «О градостроительной деятельности в Удмуртской Республике», в том числе принятие решений по подготовке и утверждению генерального плана поселения, городского округа, а также по внесению в него изменений (пункт 2 части 1 статьи 2 Закона Удмуртской Республики № 69-РЗ).

В соответствии с Законом Удмуртской Республики № 69-РЗ постановлением Правительства Удмуртской Республики от 29 декабря 2014 года № 582 утверждено Положение о порядке осуществления исполнительными органами государственной власти Удмуртской Республики полномочий по принятию решений по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, а также по внесению в них изменений (далее по тексту – Положение).

Согласно пункту 2 Положения уполномоченным исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики на принятие решений по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, по внесению в них изменений, а также на принятие решений об отклонении таких проектов является Правительство Удмуртской Республики. Исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики, уполномоченным на подготовку проектов правового акта Правительства Удмуртской Республики по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, а также по внесению в них изменений, является Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики.

Принятие решений по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, а также по внесению в них изменений осуществляется Правительством Удмуртской Республики по инициативе органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований (пункт 3 Положения).

Из положений статьи 1 Закона Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 года № 84-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики» (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) следует, что Правительство Удмуртской Республики осуществляет исполнительную власть Удмуртской Республики и является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики. Правительство Удмуртской Республики является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Удмуртской Республике.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Закона Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 года № 84-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики» Правительство Удмуртской Республики в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, актами Правительства Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики, настоящим Законом, другими законами Удмуртской Республики, актами Главы Удмуртской Республики издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Удмуртской Республики (часть 2 статьи 13 Закона Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 года № 84-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики»).

Согласно частям 6, 8, 9 статьи 13 Закона Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 года № 84-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики» правовые акты Правительства Удмуртской Республики и правовые акты исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики могут быть официально опубликованы в одном из следующих республиканских периодических печатных изданий: газете «Известия Удмуртской Республики», газете «Удмуртская правда», газете «Удмурт дунне», Собрании законодательства Удмуртской Республики, или путем размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, или путем размещения (опубликования) на Официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики (www.udmurt.ru) в порядке, установленном Главой Удмуртской Республики. Правовые акты исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики также могут быть размещены (опубликованы) на их официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в порядке, устанавливаемом ими самостоятельно в соответствии с Конституцией Удмуртской Республики, законами Удмуртской Республики, актами Главы Удмуртской Республики и актами Правительства Удмуртской Республики.

Постановления Правительства Удмуртской Республики и нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Иные постановления Правительства Удмуртской Республики и нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства Удмуртской Республики или нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики не предусмотрен иной порядок их вступления в силу (часть 11).

Судом установлено, что в соответствии с распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 24 апреля 2017 года №392-р «О подготовке проекта генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики» принято решение о подготовке проекта генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики. Администрации муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики предложено обеспечить подготовку проекта генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики (т.1 л.д.189).

Администрацией муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики обеспечена подготовка проекта генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики (т.1 л.д.171-188).

На основании Закона Удмуртской Республики от 11 июня 2021 года №68-РЗ «О преобразовании муниципальных образований, образованных на территории Можгинского района Удмуртской Республики, и наделении вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа» осуществлено преобразование муниципальных образований, образованных на территории Можгинского района Удмуртской Республики, входящих в состав муниципального образования «Можгинский район» и наделенных статусом сельских поселений, в том числе и муниципального образования «Большепудгинское», путем их объединения и создания вновь образованного муниципального образования, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований. Вновь образованное муниципальное образование наделено статусом муниципального округа (муниципальное образование «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики»). Сельские поселения, в том числе и муниципальное образование «Большепудгинское» утрачивают статус муниципальных образований, а муниципальное образование «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики» считается образованным со дня вступления в силу данного Закона. Органы местного самоуправления муниципального образования «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики» в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления сельских поселений и муниципального образования «Можгинский район» в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти Удмуртской Республики и иных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

В связи с упразднением муниципального образования «Большепудгинское» и переходе соответствующих полномочий к муниципальному образованию «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики» постановлением Главы муниципального образования «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики» от 10 июня 2022 года №496 принято решение о проведении публичных слушаний (общественных обсуждений) по вопросу утверждения генерального плана муниципального образования «Большепудгинское». Срок проведения публичных слушаний установлен с 28 июня 2022 года по 27 июля 2022 года (т.1 л.д.134).

Постановление Главы муниципального образования «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики» от 10 июня 2022 года №496, Оповещение о начале общественных обсуждений по проекту генерального плана, а также проект генерального плана и информационные материалы к нему не позднее 28 июня 2022 года были размещены на официальном сайте муниципального образования «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики» в сети Интернет (т.1 л.д.197).

Кроме того, в помещении Администрации муниципального образования «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики» по адресу: 

<

...> была открыта экспозиция проекта генерального плана и информационных материалов к нему (т.1 л.д.191-192).

По результатам публичных слушаний по вопросу утверждения генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» при отсутствии замечаний и предложений составлен протокол публичных слушаний №01 от 25 июля 2022 года и утверждено заключение о результатах публичных слушаний от 27 июля 2022 года, согласно которому публичные слушания по проекту генерального плана признаны состоявшимися (т.1 л.д.135,136).

Протокол публичных слушаний №01 от 25 июля 2022 года и заключение о результатах публичных слушаний от 27 июля 2022 года были размещены на официальном сайте муниципального образования «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики» в сети Интернет (т.1 л.д.197).

Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 30 мая 2022 года № 555-р утверждено сводное заключение о согласовании проекта генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики (т.1 л.д.198-199).

16 августа 2022 года проект генерального плана со всеми обосновывающими материалами, а также с материалами, подтверждающими соблюдение процедуры подготовки и проведения публичных слушаний направлен в Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики для рассмотрения вопроса о его утверждении в порядке пункта 11 Положения (т.1 л.д.170).

Министерством строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики осуществлена проверка представленных материалов, по результатам которой осуществлены подготовка, согласование и внесение на рассмотрение Правительства Удмуртской Республики проекта постановления Правительства Удмуртской Республики «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики» (т.1 л.д.62-83).

Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года № 688 утвержден Генеральный план муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики (т.1 л.д.85-103).

Постановление Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года № 688 в установленном порядке опубликовано на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики в сети Интернет (т.1 л.д.84). 

Применительно к вышеуказанным нормативным положениям судом установлено, что Генеральный план муниципального образования «Большепудгинское» (постановление Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года № 688) утвержден уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры подготовки и проведения публичных слушаний, порядка его опубликования и правил введения в действие, и в указанной части административным истцом не оспаривается.

При этом, материалами дела подтверждается, что до принятия оспариваемого по настоящему делу нормативного правового акта решением Совета депутатов муниципального образования «Большепудгинское» от 28 августа 2013 года №13.2 был утвержден Генеральный план муниципального образования «Большепудгинское».

Вместе с тем, при принятии оспариваемого постановления Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года № 688 Генеральный план муниципального образования «Большепудгинское», утвержденный решением Совета депутатов муниципального образования «Большепудгинское» от 28 августа 2013 года №13.2, не был признан утратившим силу.

Как следует из содержания статьи 28.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план поселения является единым документом территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, соответственно, не может существовать одновременно несколько действующих генеральных планов одной территории, принятых в разное время.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 29 июня 2004 года № 13-П, в отношении актов одинаковой юридической силы применяется правило «Lex posterior derogat legi priori» («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон.

Учитывая равенство юридической силы Генерального плана муниципального образования «Большепудгинское», утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования «Большепудгинское» от 28 августа 2013 года №13.2, и Генерального плана муниципального образования «Большепудгинское», утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года № 688, регулирующих одни и те же правоотношения, и применив правило «последующий закон отменяет предыдущие», суд приходит к выводу о том, что с принятием Правительством Удмуртской Республики постановления от 8 декабря 2022 года №688 и утверждения Генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики в новой редакции, Генеральный план поселения, принятый решением Совета депутатов муниципального образования «Большепудгинское» от 28 августа 2013 года №13.2, утратил силу, несмотря на отсутствие прямого указания об этом.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что на момент рассмотрения настоящего административного дела постановление Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года № 688 вступило в силу, является действующим, административное исковое заявление подано в период действия данного нормативного правового акта.

В настоящее время Генеральный план Муниципального образования «Большепудгинское» действует в редакции постановления Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года №688. На момент разрешения настоящего спора изменений в оспариваемый нормативный правовой акт не вносилось.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В этой связи, продолжая проверять процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующему.

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта часть территории муниципального образования «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики», находившаяся до преобразования муниципального образования «Большепудгинское» (Закон Удмуртской Республики от 11 июня 2021 года № 68-РЗ) в границах территории этого муниципального образования, объединяла в своем составе семь населенных пунктов: село Большая Пудга, деревня Малая Пудга, деревня Малая Сюга, деревня Малая Копка, деревня Телекшур, деревня Сюга-Какси, станция Люга.

Карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), являющаяся приложением №3 к Генеральному плану муниципального образования «Большепудгинское», утвержденному постановлением Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года №688, отображает границы вышеназванных населенных пунктов.

Из материалов дела следует, что спорные лесные участки лесного фонда с 19 июня 2008 года находятся в собственности Российской Федерации, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости (далее по тексту – ЕГРН) в отношении земельного участка с кадастровым номером 18:17:000000:860 (т.2 л.д.75-84).

Факт отнесения заявленных административным истцом участков лесного фонда и соответствующих их частей к Сюгинскому участковому лесничеству Можгинского лесничества Удмуртской Республики подтверждается приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 18 апреля 2018 года №351 «Об установлении границ Можгинского лесничества в Удмуртской Республике», а также информацией о данных лесных участках, содержащейся в Государственном лесном реестре с перечнем лесных кварталов и картами-схемами расположения границ соответствующего лесничества, содержащими данные о распределении лесов по видам целевого назначения и категориям защитных лесов, планшетами по материалам лесоустройства, действовавшим на момент принятия оспариваемого правового акта, описаниями лесотаксационных выделов соответствующих кварталов, предоставленными Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики (т.2 л.д.24-44).

В силу части 1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия ими решений (актов) об установлении или изменении границ населенного пункта (пункт 8 части 1), об установлении или изменении границ лесничеств (пункт 18 часть 1).

Согласно сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведения о границах населенных пунктов (село Большая Пудга, деревня Малая Сюга) внесены в ЕГРН 6 и 11 апреля 2023 года, в том числе на основании предоставленного в регистрирующий орган Генерального плана Муниципального образования «Большепудгинское», утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года №688 (т.2 л.д.63а-74).

С 2015 года на основании государственного задания Рослесхоза ФГБУ «Рослесинфорг» выполняет работы по обеспечению определения границ земельных (лесных) участков в составе лесничеств (геодезическое и картографическое), в том числе подготовку документов, содержащих необходимые для кадастрового учета сведения о земельных участках (лесных) участках в составе лесничеств. Работы по установлению границ лесничеств и лесопарков проводятся путем векторизации лесоустроительных планшетов с созданием каталогов координат поворотных точек границ. По результатам данных работ издаются приказы Рослесхоза об установлении границ лесничеств и лесопарков с координатным описанием их границ. Как было указано выше, границы Можгинского лесничества в Удмуртской Республике утверждены приказом Рослесхоза от 18 апреля 2018 года №351.

В ходе мероприятий, осуществленных ФГБУ «Рослесинфорг», посредством картографического наложения материалов лесоустройства (действовавших на момент принятия оспариваемого нормативного акта) с границами населенных пунктов (село Большая Пудга, деревня Малая Сюга), установленных оспариваемым Генеральным планом (Карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), на основании которого сведения об их границах внесены в ЕГРН, установлено включение земельных участков лесного фонда в границы поселений (село Большая Пудга, деревня Малая Сюга), а именно:

- в селе Большая Пудга – в квартале 135 выдел 7 Сюгинского участкового лесничества Можгинского лесничества Удмуртской Республики;

- в деревне Малая Сюга - в квартале 98 выделы 39,46; в квартале 136 выдел 1 Сюгинского участкового лесничества Можгинского лесничества Удмуртской Республики.

Как установлено абзацем третьим пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-I «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Из статьи 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» следует, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Таким образом, в силу прямого указания закона лесные участки из земель лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности.

С учетом полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, а также права собственности Российской Федерации на земли лесного фонда (часть 1 статьи 8 и статья 81 Лесного кодекса Российской Федерации) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, осуществляет Российская Федерация (пункт 2 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации).

Указанное обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2023 года №45-П «По делу о проверке конституционности частей 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области» процедура согласования, предусмотренная действующим законодательством, должна учитывать особенности правового режима лесного фонда и вероятность негативного воздействия на него в случае включения соответствующих земельных участков в состав территории населенных пунктов. 

Одной из целей согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является проверка соответствия его содержания в части включения в границы населенного пункта земельных участков из состава земель лесного фонда законодательству в сфере лесных отношений. Данная процедура согласования соответствует особенностям правового режима лесного фонда, вытекающим из его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом.

Включение земель лесного фонда в границы населенных пунктов существенно меняет правовое положение соответствующих земель и лесных участков как в части охраны лесов, так и в части соответствующих имущественных отношений, непосредственно затрагивая интересы Российской Федерации.

Таким образом, предполагаемое изменение территории населенного пункта путем включения в неё земель лесного фонда должно быть согласовано с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, поскольку утверждение генерального плана влечет перевод земель из одной категории в другую. В связи с этим орган местного самоуправления не вправе приступить к утверждению проекта генерального плана без положительного заключения на него. Этому корреспондирует обязанность уполномоченного федерального органа исполнительной власти отправить соответствующее заключение на направленный ему проект генерального плана в установленный законом срок.

Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана муниципального образования определен статьей 24 Градостроительного кодекса РФ, в которой указано на обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 указанного кодекса.

Частью 1 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что проект генерального плана подлежит согласованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в случае, если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, за исключением случаев, предусмотренных частью 19 статьи 24 настоящего Кодекса.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года №178 утверждено Положение о согласовании проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации или проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (далее - Положение).

Пунктом 2 Положения установлено, что организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает заказчик подготовки такого проекта, определяемый в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

В период подготовки проекта Генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года №460. 

Как указано в пункте 1.4 Порядка, орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, размещает проект документа территориального планирования и материалы по его обоснованию в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее - ФГИС ТП) и направляет в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пунктах 2.1 и 2.2 Порядка, уведомление об обеспечении доступа к такому проекту и материалам по его обоснованию в ФГИС ТП в электронной форме и (или) посредством почтового отправления и размещает уведомление в ФГИС ТП в трехдневный срок со дня обеспечения такого доступа.

Орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, направляет уведомление в Минэкономразвития России в случаях, указанных в части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ для проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа (пункт 2.1 Порядка).

Согласно пункту 2.9 Порядка Минэкономразвития России осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения и направляет сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования, почтовым отправлением и в электронной форме, и размещает его в ФГИС ТП в соответствии с пунктом 1.7 Порядка.

На основании подпункта «в» пункта 2.7 Порядка отраслевые федеральные органы, Госкорпорации осуществляют проверку проектов генеральных планов в части включения в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ.

Из подпунктов 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736, следует, что федеральным органом, уполномоченным на рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий, а также на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции, является Рослесхоз, наделенный соответствующими полномочиями до настоящего времени.

К полномочиям Рослесхоза относится рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов гг. Москвы и Санкт-Петербурга, схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовка заключений в пределах своей компетенции (пункт 5.4.3 Положения о федеральном агентстве лесного хозяйства).

Давая толкование приведенным нормам материального права, суд приходит к выводу о том, что при включении в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населенного пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с Рослесхозом. Без проведения соответствующих согласительных процедур проект документа территориального планирования не может представляться на утверждение и утверждаться, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 года N 238-О-О).

В ходе судебного разбирательства установлено, что заказчиком разработки проекта Генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» являлась Администрация муниципального образования «Большепудгинское», которой проект Генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» в уполномоченный государственный орган, а также в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, не направлялся. В нарушение Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года №460, в федеральной государственной информационной системе территориального планирования проект оспариваемого нормативного правового акта не размещался.

При этом, спорные лесные участки, находящиеся в составе земель лесного фонда, могли быть включены в границы указанных населенных пунктов только при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области лесных отношений, то есть с Федеральным агентством лесного хозяйства.

Однако, как установлено судом, действия по согласованию проекта Генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» заказчиком разработки проекта генерального плана не предпринимались, доказательств направления проекта генерального плана уполномоченному органу не представлено. Следовательно, в отсутствие необходимой в силу закона согласительной процедуры проект оспариваемого Генерального плана представляться на утверждение Правительства Удмуртской Республики и утверждаться им не мог.

С учетом изложенных обстоятельств суд приходит к выводу о том, что при подготовке проекта оспариваемого Генерального плана не соблюдена предусмотренная статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, границы Можгинского лесничества Удмуртской Республики, установленные приказом Рослесхоза от 18 апреля 2018 года №351, были уменьшены под существующие границы населенных пунктов села Большая Пудга и деревни Малая Сюга, что привело к уменьшению площади земель лесного фонда Удмуртской Республики и нарушению имущественных прав Российской Федерации в области лесных отношений.

Представленными доказательствами судом достоверно установлено, что границы населенных пунктов села Большая Пудга и деревни Малая Сюга имеют пересечение с земельными участками лесного фонда (в селе Большая Пудга – в квартале 135 выдел 7 Сюгинского участкового лесничества Можгинского лесничества Удмуртской Республики; в деревне Малая Сюга – в квартале 98 выделы 39, 46; в квартале 136 выдел 1 Сюгинского участкового лесничества Можгинского лесничества Удмуртской Республики), указанные доказательства в силу статей 59 - 61 КАС РФ являются допустимыми, относимыми, достоверными доказательствами, в связи с чем спорные лесные участки могли быть включены в границы указанных населенных пунктов только в случае соблюдения процедуры согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства.

Установленные обстоятельства свидетельствуют о наличии безусловных и достаточных оснований для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта в заявленной части, поскольку они привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта, в связи с чем, суд находит заявленные административным истцом требования обоснованными и подлежащими удовлетворению. 

Доводы представителя Правительства Удмуртской Республики и заинтересованных лиц Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики, Администрации муниципального образования «Муниципальный округ Можгинский район Удмуртской Республики» об отсутствии доказательств включения в границы заявленных населенных пунктов спорных лесных участков опровергаются материалами дела.

В данном случае вывод суда о наложении границ земель населенных пунктов (с. Большая Пудга, д. Малая Сюга) на земли лесного фонда сделан на основании оценки и анализа предоставленных сторонами в материалы дела доказательств, в том числе сведениями, содержащимися в Государственном лесном реестре с перечнем лесных кварталов и картами-схемами расположения границ соответствующего лесничества, содержащими данные о распределении лесов по видам их целевого назначения и категориям защитных лесов, планшетами по материалам лесоустройства, действовавшим на момент принятия оспариваемого правового акта, описаниями лесотаксационных выделов соответствующих кварталов, а также на основании данных, полученных ФГБУ «Рослесинфорг» по результатам мероприятий, осуществленных, посредством картографического наложения материалов лесоустройства с границами населенных пунктов, установленных оспариваемым Генеральным планом.

В данном случае суд исходит из того, что отсутствие положительного заключения Федерального агентства лесного хозяйства на проект Генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» не только противоречит приведенным выше требованиям закона и не согласуется с общеправовым критерием определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм, но и может привести к нарушению прав Российской Федерации как собственника земель лесного фонда и законных интересов граждан, имеющих право на благоприятную окружающую среду.

Лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, что обуславливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом на основании части 8 статьи 24, пункта 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Нормы части 12 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, дающие главе местной администрации поселения право на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, принять решение о направлении не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения, не могут рассматриваться в качестве основания для вывода о возможности утверждения Генерального плана без согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства в случае, когда такое согласование требуется в силу прямого указания закона.

Иное означало бы возможность принятия указанного документа территориального планирования в обход процедуры, предусмотренной законом и создало бы не только правовую неопределенность, но и предпосылки для неправомерного выбытия соответствующих земельных участков из состава земель лесного фонда.

Исходя из смысла положений части 2 статьи 215 КАС РФ, нормативный правовой акт может быть признан недействующим как со дня его принятия, так и с иного указанного судом времени. 

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим в оспариваемой части, суд принимает во внимание разъяснения, содержащиеся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которым следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В этой связи, суд считает необходимым признать оспариваемые нормы недействующими со дня их принятия.

В соответствии с частью 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться, в том числе указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. 

При указанных обстоятельствах, настоящее решение суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Известия Удмуртской Республики». И, кроме того, сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики (http://www.udmurt.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Федерального агентства лесного хозяйства о признании нормативного правового акта не действующим в части удовлетворить.

Признать не действующим со дня принятия Генеральный план муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики, утвержденный постановлением Правительства Удмуртской Республики от 8 декабря 2022 года №688 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Большепудгинское» Можгинского района Удмуртской Республики», в части включения в границы населенных пунктов следующих лесных участков, расположенных на землях лесного фонда:

- в селе Большая Пудга – в квартале 135 выдел 7 Сюгинского участкового лесничества Можгинского лесничества Удмуртской Республики;

- в деревне Малая Сюга – в квартале 98 выделы 39, 46; в квартале 136 выдел 1 Сюгинского участкового лесничества Можгинского лесничества Удмуртской Республики.

Настоящее решение суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Известия Удмуртской Республики».

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики (http://www.udmurt.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в мотивированной форме в апелляционную инстанцию – Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Удмуртской Республики путем подачи апелляционной жалобы.

Мотивированное решение составлено судом 24 октября 2025 года.

Судья К.Ю. Малков

Копия верна:

Судья К.Ю. Малков