Дело № 5-17\2020

Резолютивная часть постановления оглашена *** 2020 года

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по делу об административном правонарушении

город Остров Псковской области *** 2020 года

Судья Островского городского суда Псковской области Мучицина Н.О.,

при секретаре Андреевой И.И., 

с участием: представителя юридического лица – Администрации Островского района - ФИО1, действующего на основании доверенности от ***.2018, сроком действия 3 года, 

должностного лица – главного государственного инспектора отдела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО2, действующего на основании доверенности от ***.2019 №№Дв, сроком действия до ***.2020, 

рассмотрев в открытом судебном заседании материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ в отношении юридического лица – ИОМС Администрация Островского района, юридический адрес: ..., 

установил:

***.2020 в суд по подведомственности из Северо-Западного Управления Ростехнадзора поступил протокол и материалы дела об административном правонарушении в отношении юридического лица – ИОМС Администрация Островского района о совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ.

Административное дело направлено в суд в порядке ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, как относящееся к категории дел, влекущих административное приостановление деятельности.

Юридическому лицу – ИОМС Администрация Островского района инкриминировано административное правонарушение, предусмотренное ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ, а именно, нарушение требований промышленной безопасности опасных производственных объектов, при следующих обстоятельствах:

*** 2020 года на основании анализа сведений, полученных Северо-Западным Управлением Ростехнадзора из Комплексной системы информатизации об организациях, зарегистрированных в государственном реестре опасных производственных объектов (Реестр ОПО) и информации из АО «Газпром газораспределение Псков» в отношении ИОМС Администрация Островского района, юридический адрес: ..., имеющей (эксплуатирующей) муниципальное имущество – газопроводы высокого и низкого давления (пер. Молодежный, Западный), высокого давления с установкой ШРП по ..., среднего и низкого давления (...), среднего давления (распределительный газопровод по ..., газификация жилых домов центральной части г. Острова), низкого давления (м-н Остров-2, распределительный газопровод по ..., газификация жилых домов ИЖФ, ..., центральная часть ...), всего 11 объектов системы газоснабжения, общей протяженностью № км., расположенные на территории города Острова и района, выявлены нарушения в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, выразившиеся в бездействии в отношении следующего:

- опасный производственный объект III класса опасности - сети газораспределения, (общей протяженностью № км.) не зарегистрированы в Государственном реестре опасных производственных объектов (Реестр ОПО), чем нарушена ч.2 ст. 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов (далее ФЗ №116-ФЗ),

- в составе организации отсутствует газовая служба, занимающаяся эксплуатацией сети газораспределения в нарушение требований п. 9 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности (ФНП) "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвержденные Приказом Ростехнадзора от 15.11.2013 N 542,

-не заключены договора по техническому обслуживанию на газораспределительные сети (общей протяженностью 11,16669 км.) с организацией, имеющей опыт проведения указанных работ, чем нарушены требования п.9 ФНП, утвержденные Приказом Ростехнадзора от 15.11.2013 N 542,

-администрация не имеет лицензии на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством РФ в нарушение требований ст. 9 ФЗ №116-ФЗ, п.12 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности",

- не заключен договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством РФ об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, чем нарушена ст. 9 ФЗ №116-ФЗ.

В судебном заседании представитель ИОМС Администрация Островского района - ФИО1 не оспаривая фактические обстоятельства, изложенные в протоколе об административном правонарушении, полагал, что администрация Островского района является ненадлежащим субъектом инкриминируемого правонарушения, поскольку не является организацией, эксплуатирующей опасные производственные объекты (газораспределительные сети), находящиеся в собственности муниципального образования «Островский район», не транспортирует по газораспределительной сети природный газ и не является его поставщиком, поскольку такие действия осуществляет АО «Газпром газораспределение Псков», не осуществляет техническое обслуживание и ремонт газовых трубопроводов. Администрация района, в данном случае, осуществляет лишь публичные полномочия, связанные с решением вопросов местного значения, в числе которых, организация газоснабжения населения. Объекты системы газоснабжения (газопровод, пункты редуцирования газа) включены в состав муниципальной казны и находятся на балансе ИОМС КУМИ Островского района, который в рамках предоставленных полномочий осуществляет управление данным муниципальным имуществом и процедуру по оформлению договоров аренды со специализированной организацией АО «Газпром газораспределение Псков». Отметил, что, начиная с января текущего года, с указанной организацией ведутся переговоры по заключению договоров аренды и технического обслуживания газовой сети, направлена оферта на их заключение, однако до настоящего времени договора не заключены ввиду смены руководства в данной организации. В настоящее время АО «Газпром газораспределение Псков» осуществляет эксплуатацию муниципальной газовой сети на основании заключенных ранее договоров аренды и на техническое обслуживание и аварийно-диспетчерское обеспечение в отношении иных объектов сети города и района. Отметил, что наличие в собственности муниципального образования объектов газоснабжения не является основанием для признания органа местного самоуправления организацией, эксплуатирующей указанный объект, соответственно, администрация района не может быть признана субъектом вмененного административного правонарушения, в связи с чем, просил прекратить производство по делу за отсутствием состава правонарушения.

Участвующий в рассмотрении дела главный государственный инспектор отдела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО2 фактические обстоятельства дела, изложенные в протоколе об административном правонарушении, подтвердил, полагая, что тот факт, что администрация не относится к специализированным организациям, не свидетельствует о том, что последняя не имеет возможности для организации надлежащей эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями законодательства в области промышленной безопасности. Орган местного самоуправления обязан был в связи с принятием в собственность опасных производственных объектов организовать выполнение всех предусмотренных законом мер для обеспечения законности использования сети газораспределения. Отметил, что выявленные нарушения в области промышленной безопасности являются существенными, представляет угрозу для безопасности населения, поскольку до настоящего времени не осуществляется их надлежащая эксплуатация.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные материалы, оценив собранные по делу доказательства в соответствии с требованиями ст. 26.2 КоАП РФ и с позиции соблюдения требований закона при их получении, суд приходит к следующему выводу.

Как следует из материалов дела, по результатам проверки, проведенной органом Ростехнадзора на основании информации, полученной из АО «Газпром газораспределение Псков», в отношении опасного производственного объекта - сети газораспределения, III класса опасности, расположенной на территории г. Острова и района и находящейся в собственности муниципального образования «Островский район», включающей в себя газопроводы (распределительные газопроводы) высокого, среднего и низкого давления, общей протяженностью 11,16669 км., выявлены нарушения требований промышленной безопасности, технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления при эксплуатации опасного производственного объекта. (л.д.10-11, 16-76).

***.2020 в отношении ИОМС Администрация Островского района составлен протокол об административном правонарушении и ее действия квалифицированы по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ (л.д.5-9)

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Субъектами указанных правонарушений могут быть как граждане и должностные лица, так и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм, чья деятельность функционально связана с опасными производственными объектами.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определяет Федеральный закон от 27.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к Закону N 116-ФЗ (статья 2 Закона N 116-ФЗ). К их категории относятся объекты, на которых: получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются в указанных в приложении 2 к настоящему Федеральному закону количествах опасные вещества следующих видов: а) воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже; в) горючие вещества - жидкости, газы, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;

Согласно части 1 статьи 9 названного Закона организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в том числе, соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности; иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации; обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе; обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты, устанавливающие требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на опасном производственном объекте; обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа; заключать договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте; осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии; обеспечивать выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 указанного Закона под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Статьей 2 Закона № 116-ФЗ предусмотрено, что опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 6 этого же Закона к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности.

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также соблюдать условия указанной лицензии и установленного нормативными документами порядка эксплуатации опасного производственного объекта.

В силу подпункта "б" пункта 2 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2002 N 317, газораспределительной организацией является специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной системы и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям, такой организацией может быть организация - собственник газораспределительной системы, которая получила газораспределительную систему в процессе приватизации либо создала или приобрела ее на других предусмотренных законодательством Российской Федерации основаниях, или организация, заключившая с собственником газораспределительной системы договор на ее эксплуатацию;

В пункте 3 Правил поставки газа в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 N 162 определено, что газотранспортная система - система газопроводов, соединяющая производителя газа и потребителя газа, включающая магистральные газопроводы, газопроводы-отводы, газораспределительные сети, находящиеся у газотранспортной, газораспределительной организации или покупателя в собственности или на иных законных основаниях.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878 утверждены Правила охраны газораспределительных сетей (далее - Правила), которые действуют на всей территории Российской Федерации и являются обязательными для юридических и физических лиц, являющихся собственниками, владельцами или пользователями земельных участков, расположенных в пределах охранных зон газораспределительных сетей (пункт 2 Правил). Данные Правила, разработанные на основании Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" от 31.03.1999 N 69-ФЗ, устанавливают порядок определения границ охранных зон газораспределительных сетей, условия использования земельных участков, расположенных в их пределах, и ограничения хозяйственной деятельности, которая может привести к повреждению газораспределительных сетей, определяют права и обязанности эксплуатационных организаций в области обеспечения сохранности газораспределительных сетей при их эксплуатации, обслуживании, ремонте, а также предотвращения аварий на газораспределительных сетях и ликвидации их последствий (пункт 1 Правил).

Согласно подпункту «и» пункта 3 указанных Правил эксплуатационная организация газораспределительной сети - специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной сети и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям. Эксплуатационной организацией может быть организация - собственник этой сети либо организация, заключившая с организацией - собственником сети договор на ее эксплуатацию.

Из системного толкования указанных норм следует, что законодатель определил специального субъекта административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена пунктом 1 статьи 9.1 КоАП РФ. В данном случае им может быть специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной сети и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям. При этом газораспределительная сеть у эксплуатационной организации может находиться либо на праве собственности, либо на основании договора на ее эксплуатацию.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района относится организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

На основании пункта 1 статьи 37 Закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, опасный производственный объект - сеть газораспределения, III класса опасности, расположенная на территории г. Острова и района, включающая газопроводы (распределительные газопроводы) высокого, среднего и низкого давления, общей протяженностью № км., находится в собственности муниципального образования «Островский район», целью ее использования является обеспечение жителей города Острова и района природным газом как основным коммунальным ресурсом, обеспечивающим жизнедеятельность местного населения.

Вместе с тем, невыполнение требований промышленной безопасности в отношении опасного производственного объекта при квалификации уполномоченным органом бездействия администрации района по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ отождествляется с выполнением исполнительным органом - администрацией района указанной выше публично-правовой обязанности, предусмотренной п.4 ч.1 ст. 15 Закона №131-ФЗ.

Ввиду отсутствия законодательной формулировки для определения родового понятия «организации» публично-правовой обязанности муниципального района, следует исходить из его конституционно-правового смысла, сформулированного в Постановлении Конституционного Суда РФ от 26.04.2016 N 13-П, из толкования пунктов 3, 3.1 которого следует, что содержание компетенции муниципального района при решении вопросов местного значения должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования и содержание данной компетенции не может автоматически трактоваться как предопределяющее всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности - оно предполагает возложение на органы местного самоуправления осуществления именно организационных мер, включая оказание регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организационно-властного воздействия, направленного на создание необходимых условий для реализации вопросов местного значения.

Действующее законодательство не предусматривает полномочия органов местного самоуправления по подаче или транспортировке газа потребителям. Данные обязанности законодателем возложены на специальный субъект – газораспределительные, газоснабжающие организации.

Как следует из вышеуказанного подпункта «б» пункта 2 Постановления Правительства РФ от 17.05.2002 N 317 газораспределительная организация - это специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной системы и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям.

Из изложенного выше следует, что районная администрация не является специализированной организацией, ее основная деятельность не связана с эксплуатацией газораспределительной сети и оказанием соответствующих услуг, не является ни газоснабжающей, ни газораспределительной организацией. Такой организацией, исходя из обстоятельств дела, является АО «Газпром газораспределение Псков», с которым муниципальным органом заключены договора аренды муниципального имущества (муниципальной газораспределительной системы). При этом, из анализа положений ст. 9 Федерального закона N 116-ФЗ, регламентирующей обязанности организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, следует, что закон понимает под эксплуатирующей организацией некий специализированный, специально созданный и предназначенный для обслуживания данного опасного объекта производственный комплекс. 

Орган местного самоуправления, созданный для выполнения публичных управленческих функций по решению вопросов местного значения, основанный на служебных отношениях, по определению не отвечает этим характеристикам и не может обеспечить выполнение данных требований. Квалификационные требования, устанавливаемые для муниципальных служащих в местной администрации не связаны и не могут быть связаны со специальными профессиональными знаниями, умениями и навыками в сфере газоснабжения и эксплуатации опасных производственных объектов.

Таким образом, из положений нормативных документов можно прийти к выводу, что эксплуатационной (эксплуатирующей) организацией в сфере газоснабжения является организация, которая непосредственно осуществляет транспортировку газа по газопроводу и (или) техническое обслуживание последнего, т.е. газоснабжающая (газотранспортная, газораспределительная) организация. В соответствии с законодательством лицензированию подлежит не владение опасным производственным объектом, а его эксплуатация (Постановление Правительства Российской Федерации от 10.06.2013 N 492 "О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности"). 

Органы местного самоуправления не эксплуатируют газопровод, т.е. не поставляют газ, не осуществляют обслуживание газовой сети. Соответственно, лицензированию подлежит деятельность эксплуатационной (эксплуатирующей) организации. 

В данном случае, оснований для вывода о том, что органы местного самоуправления приобретают статус специализированной (эксплуатирующей) организации исходя лишь из самого факта наличия у них в собственности газопровода, по смыслу приведенных выше положений закона, не имеется.

Более того, наделение органов местного самоуправления статусом специализированной (эксплуатирующей) организации вступает в противоречие с антимонопольным законодательством. 

Частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" прямо запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов. Эксплуатационные (газоснабжающие, газотранспортные, газораспределительные) организации являются хозяйствующими субъектами. Органы местного самоуправления такими организациями являться не могут, они вправе создавать подобные организации либо заключать договоры с такими организациями.

Соответственно, органы местного самоуправления, управляющие газораспределительными системами, находящимися в муниципальной собственности, для эксплуатации таковых в установленном законом порядке обязаны либо создать муниципальную газораспределительную организацию, либо заключить договор с действующей на подведомственной территории специализированной (эксплуатирующей, газораспределительной) организацией, которая в последнем случае несет ответственность за осуществление всех работ, необходимых для безопасной эксплуатации газопровода.

Учитывая изложенное, суд считает, что районная администрация не может быть субъектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена инкриминируемой нормой ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ.

В рассматриваемом случае, в действиях администрации района отсутствует состав вмененного административного правонарушения, ввиду привлечения к ответственности ненадлежащего субъекта.

Пунктом 2 ч. 1, п.2 ч.1.1 ст. 29.9 КоАП РФ предусмотрено, что по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст.24.5 настоящего Кодекса.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, в случае отсутствия состава административного правонарушения.

Таким образом, производство по данному делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ.

Руководствуясь ст. ст. 24.5, 29.9, 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

постановил:

Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ в отношении юридического лица – ИОМС Администрация Островского района, прекратить на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ - за отсутствием состава административного правонарушения.

Копию настоящего постановления направить в адрес администрации Островского района, Северо-Западного Управления Ростехнадзора.

Постановление может быть обжаловано в Псковский областной суд через Островский городской суд в течение 10-ти суток со дня вручения или получения копии мотивированного постановления.

Мотивированное постановление изготовлено ***.2020, день изготовления постановления в полном объеме является днем его вынесения.

Судья Островского городского суда

Псковской области Н.О. Мучицина