Дело № 2а-275/2017 

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Торжок 03 мая 2017 года.

Торжокский городской суд Тверской области в составе:

председательствующего судьи Шабановой Н.А.,

при секретаре судебного заседания Чернышовой М.П., 

с участием старшего помощника Торжокского межрайонного прокурора Вакулиной Е.Н.,

представителя административного ответчика – администрации муниципального образования Торжокского района Тверской области ФИО1, действующей на основании доверенности от *** 

представителя заинтересованного лица финансового отдела администрации муниципального образования Торжокского района Тверской области ФИО2, действующей на основании распоряжения *** 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Торжокского межрайонного прокурора в защиту интересов неопределённого круга лиц к администрации муниципального образования Торжокский район Тверской области о признании бездействия незаконным в части непринятия мер по разработке и утверждению административного регламента и об обязании разработать и утвердить административный регламент предоставления муниципальной услуги о местных налогах и сборах, 

установил:

Торжокский межрайонный прокурор, действуя в интересах неопределённого круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать бездействие администрации муниципального образования Торжокского района Тверской области в части непринятия мер по разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, обязать администрацию муниципального образования Торжокского района Тверской области разработать и утвердить административный регламент предоставления муниципальной услуге по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных исковых требований указано, что Торжокской межрайонной прокуратурой при осуществлении надзора за соблюдением требований законодательства о налогах и сборах установлено, что в деятельности администрации муниципального образования Торжокского района Тверской области требования действующего законодательства не выполняются.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», этим законом регулируются отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

В силу пунктов 1, 4 части 1 статьи 6 указанного Федерального закона органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами, а также исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями Федерального закона, административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг.

Согласно части 1 статьи 29 Федерального закона, административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу этого Федерального закона. При этом, исходя из части 3 указанной статьи, сведения о муниципальных услугах должны быть включены в муниципальные информационные системы, обеспечивающие ведение реестров соответственно муниципальных услуг, и доступны для заявителей через единый портал государственных и муниципальных услуг не позднее 01 июля 2011 года.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 21 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщики имеют право получать от финансовых органов муниципальных образования письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

Финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах (пункт 2 статьи 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

Вместе с тем, администрацией МО Торжокского района Тверской области не приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и в сети – Интернет отсутствуют.

В судебном заседании административный истец – прокурор Вакулина Е.Н. поддержала заявленные исковые требования, просила административный иск удовлетворить по основаниям, в нём изложенным. В качестве дополнений пояснила суду, что дача письменных разъяснений является муниципальной услугой. Предоставление такой муниципальной услуги должно быть определено муниципальным правовым актом в виде регламента в силу Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». При этом не имеет правового значения, что Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не включен в перечень полномочий органов местного значения вопрос о даче разъяснений по применению нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах. 

Представитель административного ответчика – администрации муниципального образования Торжокского района Тверской области, ФИО1 в судебном заседании исковые требования не признала, поддержала письменные возражения о том, что дача разъяснений по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах не является муниципальной услугой. Дача разъяснений носит произвольный характер, в то время как муниципальная услуга требует определённого стандарта её исполнения, определённого выполнения действий и влечёт определённые последствия. Дача информационной услуги выражает волю органа по своему усмотрению, оформляется в простой, письменной форме в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращения граждан». Функция финансовых органов по даче письменных разъяснений налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения законодательства о применении местных налогов и сборов нельзя считать оказанием муниципальных услуг по смыслу требований Федерального закона № 210-ФЗ. Кроме того, Минфин России не относит дачу письменных разъяснений налогового законодательства к государственной услуге. Запрос о даче письменных разъяснений налогового законодательства Российской Федерации рассматривается в порядке, установленном для любых других обращений, поступающих в Минфин (приказ Минфина России от 15 июня 2012 года № 82н «Об утверждении Регламента Министерства финансов Российской Федерации»). По вопросу разъяснений налогового законодательства в администрацию муниципального образования в января 2017 года обращался ***, за получением копии решения по ставкам земельного налога за 2017 год по сельским поселениям. 16 февраля 2017 года запрошенный документ был направлен заявителю. 

Представитель заинтересованного лица финансового отдела администрации муниципального образования Торжокского района Тверской области ФИО2 в судебном заседании возражала в удовлетворении исковых требований прокурора, пояснив, что обязанность финансовых органов муниципальных образований давать письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах установлена пунктом 2 статьи 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации, которые исходя из положений пункта 1 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах, а функция установления, изменения и отмены местных налогов и сборов в соответствии с подпунктом 3 пункта 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования. В силу статьи 9 Налогового кодекса Российской Федерации финансовые органы муниципальных образований не являются участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

Таким образом, письменные разъяснения финансовых органов муниципальных образований по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах не содержат правовых норм, не конкретизируют нормативные предписания и не являются нормативным правовым актом, а носят информационно-разъяснительный характер и не препятствуют налогоплательщикам руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной в разъяснениях. Письмо, изданное в ответ на индивидуальный запрос конкретного налогоплательщика, не нарушает его субъективных прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, является ответом на вопрос налогоплательщика, поэтому содержащиеся в нём разъяснения не могут иметь юридического значения и порождать правовых последствий. Тем самым, дачу письменных разъяснений налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах в рамках исполнения положений Налогового кодекса Российской Федерации нельзя считать оказанием муниципальной услуги. Получать от Министерства финансов Российской Федерации письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, от финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований – по вопросам применения соответственно законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах, является согласно статье 21 Налогового кодекса Российской Федерации правом налогоплательщика, поэтому запрос, направленный налогоплательщиком в рамках статьи 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации подлежит рассмотрению как обращение по аналогии с позицией Министерства финансов Российской Федерации, в порядке, установленном для любых других обращений, поступающих в Министерства финансов Российской Федерации (приказ Минфина России от 15 июня 2012 года № 82н). Характер обращений, поступивших в адрес исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления муниципального образования Торжокский район в 2014 – 2017 годах, как правило, сводится к запросу копии принятого представительным органом местного самоуправления нормативного правового акта.

Выслушав стороны, исследовав и оценив материалы дела, суд приходит к следующим выводам. 

В силу части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают, и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядке, а также решают иные вопросы местного значения.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. 

Вопросы организации предоставления государственных и муниципальных услуг регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ). 

В силу статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления – это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставами муниципальных образований.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, определены Федеральным законом № 131-ФЗ. 

В уставе муниципального образования Торжокского района Тверской области в соответствии со статьёй 15 Федерального закона № 131-ФЗ определены вопросы местного значения муниципального района, разрешение которых выполняется исполнительно-распорядительным органом – администрацией Торжокского района путём оказания соответствующих муниципальных услуг. 

В целях обеспечения реализации требований Федерального закона № 210-ФЗ, распоряжением Правительства Тверской области № 205-рп от 30 апреля 2013 года утверждён Перечень типовых муниципальных услуг с элементами межведомственного взаимодействия.

Постановлением администрации Торжокского района Тверской области № *** от *** года «Об утверждении Порядка разработки и предоставления муниципальных услуг в Торжокском районе Тверской области, решением собрания депутатов Торжокского района от *** № *** утверждён перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами местного самоуправления Торжокского района и предоставляемыми организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг. Перечень этих услуг приведён в приложении 1 к решению собрания депутатов Торжокского района Тверской области № ***.

Согласно пункту 12 подраздела III раздела II Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг в Торжокском районе Тверской области структура административного регламента должна содержать общие положения – наименование муниципальной услуги в той формулировке, которая указана в нормативном правовом акте, устанавливающем полномочие по предоставлению муниципальной услуги, исчерпывающий перечень нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется предоставление муниципальной услуги, с указанием реквизитов нормативных правовых актов.

Исходя из смысла приведённых выше норм, суд полагает установленным, что административный регламент - это нормативный правовой акт исполнительно – распорядительного органа местного самоуправления, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органов местного самоуправления, уполномоченных на оказание (исполнение) муниципальной услуги, а муниципальная услуга представляет собой юридически значимую услугу, результатом оказания которой является совершение юридически значимого действия.

Проверяя доводы административного иска прокурора о непринятии администрацией Торжокского района Тверской области мер по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, суд полагает обратить внимание на следующие обстоятельства.

В подпункте 4 пункта 1 статьи 28 Устава определено, что администрация Торжокского района в пределах полномочий осуществляет установление, изменение и отмену местных налогов и сборов муниципального района. 

Согласно пункту 1 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Налоговый кодекс Российской Федерации (статья 15) к местным налогам и сборам относит земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге).

То есть компетенция органа местного самоуправления по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов определяется указанными выше видами налогов и сборов, а также установлением налоговых ставок, порядка и сроков уплаты налогов, если такие элементы налогообложения не установлены нормами Налогового кодекса Российской Федерации.

При этом функция установления, изменения и отмены местных налогов и сборов в соответствии с подпунктом 3 пункта 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ относится исключительно к компетенции представительного органа муниципального образования. 

Представительными органами муниципальных образований в порядке и пределах, закреплённых нормами Налогового кодекса Российской Федерации могут устанавливаться особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения. Об этом свидетельствуют закреплённые в статье 31 «Земельный налог» и статье 32 «Налог на имущество физических лиц» Налогового кодекса Российской Федерации полномочия представительных органов муниципальных образований при установлении соответствующих налогов определять налоговые ставки в пределах, установленных соответственно главами 31 и 32 Налогового кодекса Российской Федерации, а также налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Проведение на территории муниципального образования Торжокский район единой налоговой политики во взаимодействии с другими органами исполнительной власти всех уровней, общественными и иными организациями относится к полномочиям финансового отдела администрации Торжокского района (пункт 1.5. Положения о Финансовом отделе администрации Торжокского района, утверждён постановлением главы администрации района от *** года № ***).

Согласно пункту 2 статьи 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения соответственно законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах. 

Порядок таких разъяснений и срок их представления определены законодателем в статье 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации.

В силу статьи 9 Налогового кодекса Российской Федерации финансовые органы муниципальных образований не являются участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах (статья 9 Налогового кодекса Российской Федерации). 

Таким образом, результатом рассмотрения письменного обращения налогоплательщика, налогового агента является официальное разъяснение финансового органа по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах. Такие письменные разъяснения не содержат правовых норм, не конкретизируют нормативные предписания и не являются нормативными правовыми актами, они носят информационно-разъяснительный характер и не могут быть унифицированы, как это требуется при оказании муниципальной услуги. Кроме того, письменные разъяснения не могут выходить за рамки адекватного (совпадающего, тождественного) истолкования (интерпретации) положений налогового законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих налоговых отношений в конкретных случаях. 

То есть письменные разъяснения финансового органа являются актами казуального толкования в ответ на индивидуальные запросы конкретных налогоплательщиков, не могут быть применены в качестве акта, имеющего нормативные свойства. 

С учётом приведённых выводов суд соглашается с позицией административного ответчика о том, что письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, как не порождающие правовых последствий, не являются муниципальной услугой по смыслу норм Федерального закона № 210-ФЗ.

Возражения финансового отдела администрации Торжокского района Тверской области о том, что характер обращений, поступивших в адрес исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления муниципального образования Торжокского района, как правило, сводится к запросу копии принятого представительным органом местного самоуправления нормативного правового акта, подтверждаются представленным суду письменным запросом *** о предоставлении копии решения совета депутатов по ставкам земельного налога на 2017 год по сельским поселения Торжокского района Тверской области, и письменным ответом о направлении запрошенной копии заявителю 16 февраля 2017 года. 

Доводы административного истца о том, что отсутствие отдельного административного регламента влечёт нарушении прав неопределённого круга лиц на получение письменных разъяснений по вопросам местных налогов и сборов (как муниципальной услуги), из-за неосведомлённости о праве на получение такой информации, со ссылкой на статью 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд полагает необоснованными, поскольку получение таких письменных разъяснений определено законодателем в подпункте 2 пункта 1 статьи 21 Налогового кодекса Российской Федерации является, и получение такой информации является правом налогоплательщика. 

В соответствии со статьёй 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, содержание которой следует рассматривать в контексте пункта 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации и статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, закрепляющих принцип состязательности административного судопроизводства и принцип равноправия сторон, каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В нарушение приведённых требований административным истцом не представлено бесспорных доказательств нарушения административным ответчиком прав неопределённого круга лиц. 

Учитывая, что получение от финансовых органов муниципального образования письменных разъяснений по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах, не является муниципальной услугой для оказания которой должен быть разработан и принят административный регламент (часть 1 статьи 29 Федерального закона № 210-ФЗ), суд приходит к выводу об отсутствии бездействия администрации муниципального образования Торжокского района в этой части. Соответственно не имеется оснований для возложения на административного ответчика обязанности разработать и утвердить административный регламент по вопросам правоприменения нормативных правовых актов о местных налогах и сборах.

Поэтому в удовлетворении административного иска суд полагает отказать полностью.

Руководствуясь статьями 176-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении исковых требований о признании бездействия администрации муниципального образования Торжокский район Тверской области в части непринятия мер по разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах незаконным; об обязании администрацию муниципального образования Торжокский район Тверской области разработать и утвердить административный регламент предоставления муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу, прокурору отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Тверской областной суд через Торжокский городской суд Тверской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий подпись 

Решение принято в окончательной форме 08 мая 2017 года.

Решение не вступило в законную силу