УИД №65OS0000-01-2024-000074-54

Дело № 3а-25/2024

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

25 июля 2024 года г. Южно-Сахалинск

Сахалинский областной суд в составе председательствующего судьи Бочаровой Л.А., при ведении протокола помощником судьи Красновым В.К., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим пункта 3 части 2 статьи 2 Закона Сахалинской области от 01 декабря 2005 года № 87-ЗО «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма», возложении обязанности внести изменения в часть 2 статьи 2 указанного закона, взыскании расходов на оплату услуг представителя,

установил:

17 ноября 2005 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области № 87-ЗО «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» (далее – Закон Сахалинской области № 87-ЗО).

Законом Сахалинской области от 06 октября 2020 года № 69-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» (далее – Закон Сахалинской области № 69-ЗО) статья 2 Закон Сахалинской области № 87-ЗО «Перечень документов, необходимых для принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» изложена в новой редакции, согласно пункту 3 части 2 которой в качестве документа, необходимого для принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, указано решение органа местного самоуправления о признании гражданина малоимущим, принятое в соответствии с Законом Сахалинской области от 1 июня 2018 года № 36-ЗО «О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда».

25 июня 2024 года ФИО1 обратилась в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением к Сахалинской областной Думе, Губернатору Сахалинской области о признании недействующим пункта 3 части 2 статьи 2 Закона Сахалинской области № 87-ЗО в связи с излишним требованием, установленным для категории «инвалиды»; возложении обязанности внести изменения в часть 2 статьи 2 Закона Сахалинской области № 87-ЗО в части уточнения в ней конкретного пакета документов для каждой категории, поименованной в статье 1 указанного закона, уточнении в пункте 3 части 2 статьи 2 Закона Сахалинской области № 87-ЗО о его относимости только к категории «малоимущие», указанной в подпункте «а» части 1 статьи 1 указанного закона. Также просила взыскать расходы на оплату услуг представителя в размере 30 000 рублей.

В обоснование административного искового заявления указано, что административному истцу было отказано в предоставлении услуги по постановке на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении в связи с отсутствием решения о признании малоимущим. Административный истец полагает, что данное требование относится только к категории граждан, которые имеют право на получение жилья из муниципального жилищного фонда в соответствии с частью 2 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, в то время как административный истец, в семье которого ребенок инвалид, относится к иной категории граждан, которая в соответствии с частью 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации имеет право на получение жилого помещения из жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации. Жилищный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» не содержат требование о наличии у граждан данной категории статуса малоимущего с целью постановки на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, в связи с чем установление общего перечня документов для всех категорий граждан с целью постановки на учет нуждающихся в жилых помещениях является незаконным. Учитывая, что орган местного самоуправления осуществляет учет всех категорий граждан, независимо от вида жилищного фонда, из которого подлежит представлению жилое помещение, следует установить необходимый перечень документов для каждой категории граждан отдельно.

В письменных возражениях представители административных ответчиков Сахалинской областной Думы и Губернатора Сахалинской области полагают административный иск не подлежащим удовлетворению.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2 настаивала на удовлетворении административного искового заявления по изложенным основаниям.

Представитель Сахалинской областной Думы ФИО3, представители Губернатора Сахалинской области ФИО4, ФИО5 против удовлетворения требований возражали по основаниям, указанным в письменных возражениях на административное исковое заявление.

Прокурор Рустамова С.И. в заключении указала на отсутствие оснований к удовлетворению административного искового заявления.

Изучив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Обращаясь в суд с настоящим иском, административный истец ФИО1 указала, что относясь к категории «семья с ребенком-инвалидом», 28 марта 2024 года обратилась в администрацию города Южно-Сахалинска с целью получения муниципальной услуги «Прием заявлений, документов, а также постановка на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях», в предоставлении которой 18 апреля 2024 года ей было отказано со ссылкой на отсутствие предусмотренного пунктом 3 части 2 статьи 2 Закона Сахалинской области № 87-ЗО решения о признании заявителя и членов его семьи малоимущими.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца, что подтверждает его право на обращение с заявленными требованиями в суд.

Конституция Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относит жилищное законодательство (пункт «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Пунктами 5, 7 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится в числе прочих определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации, а также определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Согласно подпункту «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьями 6, 7 Федерального закона № 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. 

Согласно части 1 статьи 8 этого же Федерального закона принятый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации закон субъекта Российской Федерации направляется указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и вступает в силу после его официального опубликования. 

Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и в Законе Сахалинской области от 03 апреля 2000 года № 168 «О законодательной деятельности в Сахалинской области».

Статьями 14 - 16 Устава Сахалинской области, принятого Сахалинской областной Думой 28 июня 2001 года (далее – Устав), установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти в Сахалинской области является Сахалинская областная Дума, состоящая из двадцати восьми депутатов. Сахалинская областная Дума правомочна, если в ее состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов Сахалинской областной Думы.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона Сахалинской области от 20 февраля 2002 года № 320 «О порядке обнародования, вступления в силу и толкования законов Сахалинской области» официальным опубликованием закона области считается первая публикация полного текста закона области в газете «Губернские ведомости».

Постановлением Избирательной комиссии Сахалинской области от 19 октября 2004 года № 106/593 установлено, что в Сахалинскую областную Думу четвертого созыва избрано 28 депутатов: 14 по единому избирательному округу и 14 по семи двухмандатным избирательным округам. Постановлением Избирательной комиссии Сахалинской области от 20 октября 2004 года № 107/597 зарегистрированы депутаты Сахалинской областной Думы четвертого созыва, избранные по единому избирательному округу в результате распределения депутатских мандатов между списками кандидатов (л.д. 161-165 т.1). Постановлениями Избирательной комиссии Сахалинской области от 21 октября 2004 года № 108/598 и от 01 июня 2005 года № 120/644 в связи с досрочным прекращением полномочий депутатов освободившиеся мандаты депутатов Сахалинской областной Думы четвертого созыва переданы иным зарегистрированным кандидатам (л.д. 35, 36 т. 2).

Проект закона Сахалинской области «О ведении учета граждан нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма и определении общей площади жилых помещений» внесен в Сахалинскую областную Думу 29 апреля 2005 года Губернатором Сахалинской области (л.д. 166 т. 1).

Постановлениями от 30 июня и 17 ноября 2005 года № 2/12/277-4 и 3/5/446-4 указанный проект правомочным составом Сахалинской областной Думы четвертого созыва единогласно принят в двух чтениях, 01 декабря 2005 года подписан Губернатором Сахалинской области и опубликован в печатных изданиях «Губернские ведомости» от 07 декабря 2005 года № 232 и 09 декабря 2005 года № 234 (л.д. 91-107, 185-192 т. 1, л.д. 2-11 т. 2).

Поскольку оспариваемая норма Законом Сахалинской области от 06 октября 2020 года № 69-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» изложена в новой редакции, суд приходит к выводу о необходимости проверки соблюдения соответствующей процедуры внесения изменений.

Постановлением Избирательной комиссии Сахалинской области от 14 сентября 2017 года № 48/342 установлено, что в Сахалинскую областную Думу седьмого созыва избрано 28 депутатов. Постановлением Избирательной комиссии Сахалинской области от 20 сентября 2017 года № 49/348 зарегистрированы депутаты Сахалинской областной Думы по единому избирательному округу (л.д. 193-197 т. 1, л.д. 37, 38 т. 2). 

Проект закона Сахалинской области «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» внесен в Сахалинскую областную Думу 15 июня 2020 года депутатами Сахалинской областной Думы (л.д. 198-200 т. 1).

Постановлениями от 23 июля и 24 сентября 2020 года № 8/17/200-7 и 9/2/242-7 указанный проект правомочным составом Сахалинской областной Думы четвертого созыва большинством голосов принят в двух чтениях (л.д. 130-139 т.1, л.д. 12-20 т. 2), 06 октября 2020 года подписан Губернатором Сахалинской области и опубликован в печатных изданиях «Губернские ведомости» от 09 октября 2020 года № 116 (л.д. 206 т. 1).

Проанализировав представленные административным ответчиком Сахалинской областной Думой документы, суд приходит к выводу о том, что Законы Сахалинской области № 87-ЗО и № 69-ЗО приняты законодательным органом государственной власти Сахалинской области – Сахалинской областной Думой в рамках полномочий и компетенции данного органа по вопросу, относящемуся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с соблюдением установленной законом процедуры принятия, официального опубликования нормативных правовых актов и вступления в законную силу.

По процедуре принятия Законы Сахалинской области № 87-ЗО и № 69-ЗО административным истцом не оспариваются.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом она предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3). Тем самым определение категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, отнесено к компетенции законодателя.

Реализуя соответствующие дискреционные полномочия, федеральный законодатель в Жилищном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу 01 марта 2005 года, предусмотрел институт социального найма жилых помещений, суть которого состоит в предоставлении из государственных и муниципальных фондов жилых помещений во владение и пользование малоимущим гражданам, нуждающимся в жилье (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03 ноября 2009 года № 1368-О-О и от 01 декабря 2009 года № 1548-О-О).

В соответствии со статьей 49 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются малоимущим гражданам, признанным по установленным данным Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, в предусмотренном им порядке; при этом к малоимущим относятся граждане, признанные таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости подлежащего налогообложению имущества, находящегося в собственности членов семьи (часть 2); жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным указанным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях; данные жилые помещения также предоставляются в предусмотренном названным Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Согласно части 1 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, за исключением установленных данным Кодексом случаев. По смыслу этой нормы, условие о принятии на указанный учет не связано с видом жилищного фонда, из которого могут быть предоставлены жилые помещения той или иной категории граждан.

Состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях имеют право указанные в статье 49 названного Кодекса категории граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях; если гражданин имеет право состоять на указанном учете по нескольким основаниям (как малоимущий гражданин и как относящийся к определенной федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категории), по своему выбору такой гражданин может быть принят на учет по одному из этих оснований или по всем основаниям (часть 2 статьи 52 Жилищного кодекса российской Федерации).

Следовательно, принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях является по общему правилу обязательным условием для предоставления жилого помещения по договору социального найма как из государственного, так и из муниципального жилищного фонда. При этом ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, возлагается на органы местного самоуправления (пункт 3 части 1 статьи 14, пункт 3 части 2 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации), наличия же специального закона соответствующего субъекта Российской Федерации о наделении указанных органов полномочиями по ведению такого учета не требуется. 

Порядок ведения органом местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях в силу части 7 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации с заявлениями о принятии на учет должны быть представлены документы, подтверждающие право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, кроме документов, получаемых по межведомственным запросам органом, осуществляющим принятие на учет.

Положениями части 2 статьи 2 Закона Сахалинской области № 87-ЗО определен перечень документов для принятия гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, среди которых решение органа местного самоуправления о признании гражданина малоимущим, принятое в соответствии с Законом Сахалинской области от 01 июня 2018 года № 36-ЗО «О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда» (пункт 3).

Таким образом, требование о предоставлении решение органа местного самоуправления о признании гражданина малоимущим согласуется с указанными выше требованиями федерального законодательства.

Не противоречит оспариваемая норма и положениям статьи 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Так, для предоставления жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда необходимо признание гражданина малоимущим и нуждающимся в жилом помещении. Предоставление же жилого помещения по договору социального найма из государственного жилищного фонда (жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации) возможно лишь при наличии специального регулирования, устанавливающего право соответствующей категории граждан на обеспечение жильем из указанного жилищного фонда, при условии признания таких граждан нуждающимися в жилых помещениях и вне зависимости от их имущественного положения. При этом предоставление им жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления возможно только в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями (часть 4 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Положениями Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» не установлено право лиц, признанных инвалидами, на обеспечение жилыми помещениями вне зависимости от имущественного положениям – признания малоимущими. Напротив, статьей 17 указанного закона предусмотрено, что обеспечение жилым помещением лиц, вставших на учет после 01 января 2005 года, осуществляется в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. 

Жилищный кодекс Российской Федерации также не предусматривает специального регулирования порядка обеспечения инвалидов жилыми помещениями по договорам социального найма, равно как и их права на внеочередное предоставление жилья. Следовательно, в отсутствие специального правового регулирования, принятие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий (после 01 января 2005 года), и впоследствии приобретение и реализация права на получение жилых помещений по договорам социального найма осуществляется на общих основаниях, в том числе с соблюдением требования о признании малоимущим.

При таких обстоятельствах, оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспариваемая норма Закона Сахалинской области № 87-ЗО не противоречит, суд, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приходит к выводу об отказе ФИО1 в удовлетворении заявленного требования.

Административный истец, требуя в иске возложить на ответчика обязанность внести изменения в часть 2 статьи 2 Закона Сахалинской области № 87-ЗО, фактически просит суд осуществить нормативное правовое регулирование.

Между тем частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части. По настоящему административному делу предусмотренных названным законоположением обстоятельств для возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование не имеется.

В соответствии со статьей 103 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением административного дела.

На основании пункта 4 статьи 106 указанного Кодекса к издержкам, связанным с рассмотрением административного дела, относятся, в том числе, расходы на оплату услуг представителей.

Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

Учитывая, что в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 отказано, оснований для удовлетворения требований административного истца о взыскании судебных расходов также не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 259 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим пункта 3 части 2 статьи 2 Закона Сахалинской области от 01 декабря 2005 года № 87-ЗО «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» (в редакции Закона Сахалинской области от 06 октября 2020 года № 69-ЗО), возложении обязанности внести изменения в часть 2 статьи 2 указанного закона, взыскании судебных расходов отказать.

Сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете «Губернские ведомости».

Решение суда может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Сахалинского областного суда Л.А. Бочарова

В окончательной форме решение суда изготовлено 01 августа 2024 года.