РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

19 ноября 2020 года город Узловая

Узловский городской суд Тульской области в составе:

председательствующего Сафроновой И.М., 

при секретаре Киселеве С.С.,

с участием представителя административного истца помощника Узловского межрайонного прокурора Тараканова П.А.,

представителя административного ответчика администрации МО Узловский район по доверенности ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело № 2а-1206/2020 по административному исковому заявлению Узловского межрайонного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Узловский район о признании бездействия незаконным, обязании разработать и утвердить регламент по предоставлению муниципальной услуги, создании специализированной службы по вопросам похоронного дела,

установил:

Узловский межрайонный прокурор обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования Узловский район о признании бездействия незаконным, обязании разработать и утвердить регламент по предоставлению муниципальной услуги, создании специализированной службы по вопросам похоронного дела, мотивируя свои требования тем, что прокуратурой проведена проверка соблюдения администрацией МО Узловский район требований земельного законодательства, законодательства о погребении и похоронном деле, законодательства о противодействии коррупции и об оказании государственных и муниципальных услуг, в ходе которой установлено следующее: администрацией не оказывается услуга по предоставлению участка земли для создания семейных (родовых) захоронений, не разработан и не утвержден административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участка земли для создания семейных (родовых) захоронений. Отсутствие такого нормативного правового акта влечет неопределенность в деятельности по предоставлению муниципальной услуги – предоставление участка земли для создания семейных (родовых) захоронений, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц. Институт специализированных служб, введенных нормативными актами, установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета. Органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы только в форме муниципальных предприятий и учреждений, хозяйственных обществ. При этом органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям (в том числе посредством заключения муниципального контракта по результатам торгов), у них нет права делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе). Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации либо индивидуальному предпринимателю, определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия. В ходе проверки было установлено, что администрацией МО Узловский район на территории Узловского района специализированной службой определена компания «Ритуал – Сервис» (ИП ФИО2) на основании результатов открытого конкурса. Наделение индивидуального предпринимателя статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела противоречит действующему законодательству, нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также права неопределенного круга лиц (родственников умерших) на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы. Отсутствие нормативно – правового акта в сфере предоставления муниципальной услуги влечет неопределенность, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц, а также может привести к злоупотреблению со стороны должностных лиц администрации при получении заявления о предоставлении земельного участка для создания семейного (родового) захоронения. Причинами и условиями, способствовавшими нарушению законодательства, являются ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей со стороны лиц, ответственных за данный участок работы, при отсутствии должного контроля за работой подчиненных со стороны главы администрации МО Узловский район, что является недопустимым. В связи с выявленными прокуратурой в ходе проверки нарушениями 13.08.2020 года в адрес главы администрации МО Узловский район заместителем Узловского межрайонного прокурора внесено представление об устранении нарушений земельного законодательства, законодательства о погребении и похоронном деле, законодательства о противодействии коррупции, об оказании государственных и муниципальных услуг. Указанное представление было рассмотрено 02.09.2020 года. Однако, администрация МО Узловский район не согласилась с указанным в нем нарушениями и нашла представление не подлежащим удовлетворению. Требования прокурора направлены на обеспечение реализации органами местного самоуправления полномочий, возложенных на них федеральным законом и защиту прав граждан, проживающих на территории Узловского района. На основании изложенного административный истец просит суд признать незаконным бездействие администрации МО Узловский район, выразившееся в не разработке и не утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений, в отсутствии принимаемых мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями ФЗ от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Возложить на администрацию МО Узловский район обязанность в срок не позднее 2 месяцев с момента вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений, обязанность в срок не позднее 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями ФЗ от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». 

Представитель административного истца – помощник прокурора Тараканов П.А. в судебном заседании заявленные исковые требования поддержал, дал показания аналогичные изложенным в исковом заявлении, просил суд их удовлетворить. Также указал, что органы муниципального образования вправе создавать специализированные службы только в форме муниципальных предприятий, учреждений, хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных. Органы местного самоуправления не наделены правом в присвоении статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или ИП, в том числе по средствам заключения муниципального контракта по результатам торгов. У них нет права делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемые органами местного самоуправления. Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации или ИП, определенной на конкурсной основе не является созданием муниципального учреждения или предприятия и считает, что данное обстоятельство противоречит действующему законодательству. Отсутствие нормативно-правового акта в сфере предоставления данной муниципальной услуги влечет неопределенность, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц, а также может привести к злоупотреблению со стороны должностных лиц администрации при оказании данной муниципальной услуги.

Представитель административного ответчика администрации МО Узловский район Тульской области по доверенности ФИО1 в судебном заседании исковые требования не признала, просила суд отказать административному истцу в удовлетворении иска. Федеральное законодательство закрепляет право граждан на создание семейных (родовых) захоронений и общие принципы предоставления земли на создание таких захоронений, то региональное законодательство детально регламентирует порядок их создания. Соответствующий нормативно-правовой акт Тульской области, регулирующий вопросы предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений до настоящего времени не принят. Также в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27.07.2010 N210- ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Стоит отметить, что перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 18.09.2019 N 2113-р, ссылка на который имеется в иске, является типовым, а не обязательным перечнем. Целью формирования данного перечня являлось обеспечение систематизации казначейством России сведений, размещенных в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг, также использование казначейством России данного перечня в государственной автоматизированной информационной системе "Управление". Правовые основания для предоставления земельных участков на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений, оснований для разработки и утверждения регламента по представлению муниципальной услуги по представлению участка земли для создания семейных (родовых) захоронений в данный момент отсутствуют. Организация услуг есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности. Кроме того, решение данного вопроса местного значения подразумевает правовое регулирование правоотношений в сфере похоронного дела муниципальными нормативными правовыми актами (определение порядка деятельности общественных кладбищ и т.д). Также Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» не регламентировано, в каких организационно-правовых формах и как должны быть созданы специализированные службы по вопросам похоронного дела. Из смысла вышеупомянутых законов следует, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать решения по вопросам создания специализированных служб похоронного дела в пределах предоставленных им полномочий, в том числе определяя лиц, к ведению которых будут относиться выполнение подобных обязанностей. Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации либо ИП, определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия. Однако, в соответствии с Письмом ФАС РФ от 30.09.2009 N АК/34001 "О разъяснении применения антимонопольного законодательства" по вопросу обеспечения гарантированного перечня услуг по погребению органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела. При отсутствии возможностей по созданию соответствующих служб, по мнению ФАС России, органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции должно производиться на конкурсной основе. Однако это не означает, что иные организации не могут предоставлять, комплекс услуг в рамках гарантированного перечня с соответствующим возмещением из бюджета. Также, ФАС России считает, что услуги по погребению невостребованных и безродных должны также осуществляться на конкурсной основе, так как являются предметом отдельно взятого бизнеса, осуществляемого за бюджетные средства. Выбранной специализированной службе на конкурсной основе не делегируются функции органа местного самоуправления. Выделением мест для захоронений, выдача разрешения на погребение, регистрация захоронений и ведение книги регистрации захоронений (перезахоронений, эксгумации), контроль за осуществлением захоронений осуществляется муниципальным учреждением «Комбинат Специального Обслуживания» муниципального образования Узловский район. 

Выслушав участников процесса, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В судебном заседании установлено, что Узловской межрайонной прокуратурой проведена проверка исполнения администрацией муниципального образования Узловский район законодательства о погребении и похоронном деле.

В соответствии с п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения городского поселения относятся, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Как указано в ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19, (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Как указано в абз. 1 ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона от 12.01.1196 № 8-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О погребении и похоронном деле» гражданам Российской Федерации могут предоставляться участки земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых ) захоронений в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Законодательство "О семейных ( родовых ) захоронениях на территории Тульской области" отсутствует. 

Как было установлено в судебном заседании и нашло подтверждение в материалах административного дела, администрацией МО Узловский район не приняты нормативные правовые акты по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участка земли для создания семейных (родовых) захоронений. 

Согласно ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

Как было установлено в судебном заседании и нашло подтверждение в материалах административного дела, в администрации МО Узловский район отсутствует нормативный правовой акт, которым определён порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, а также указанная служба в поселении отсутствует. Суд полагает, что в этой связи нарушаются права жителей поселения на возможность реализации предоставленных государством социальных гарантий и граждане лишены права выбора между осуществлением погребения умершего безвозмездно специализированной службой либо самостоятельно, с последующим получением социального пособия на погребение.

Вышеперечисленные обстоятельства предоставляют право прокурору обратиться с соответствующим заявлением.

Согласно ч. 1 ст. 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

В материалах административного дела имеется представление заместителя Узловского межрайонного прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № об устранении нарушений земельного законодательства, законодательства о погребении и похоронном деле, законодательства о противодействии коррупции об оказании государственных и муниципальных услуг на имя главы администрации МО Узловский район ФИО3, в котором отражены вышеуказанные нарушения действующего законодательства.

Вместе с тем, согласно письму администрации МО Узловский район от ДД.ММ.ГГГГ №, первый заместитель главы администрации муниципального образования Узловский район ФИО4 сообщает, что по результатам рассмотрения представления оно не подлежит удовлетворению. 

Как указал прокурор в административном исковом заявлении, до настоящего времени административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений не принят и не утверждены проект нормативного правового акта в прокуратуру не направлялся, специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана.

Довод представителя ответчика о том, что на территории Узловского района специализированной службой определена компания «Ритуал – Сервис» (ИП ФИО2) на основании результатов открытого конкурса (договор по исполнению обязательств специализированной службы от ДД.ММ.ГГГГ, постановление администрации МО Узловский район № от ДД.ММ.ГГГГ), суд считает несостоятельным, поскольку наделение индивидуального предпринимателя статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела противоречит действующему законодательству, нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела.

Как указано в п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, как было установлено в судебном заседании и нашло подтверждение в материалах административного дела, суд полагает необходимым признать незаконным бездействие администрации МО Узловский район по несоблюдению требований законодательства, выразившееся в не создании специализированной службы по вопросам похоронного дела, а также обязать администрацию МО Узловский район в срок 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу создать специализированную службу по вопросам похоронного дела. 

Принимая решение об удовлетворении полностью административных исковых требований, суд учитывает то, что в нарушение требований ч. 1 ст. 62 КАС РФ представителем административного ответчика не предоставлено относимых и допустимых доказательств, опровергающих доводы административного истца, а также доказательств, подтверждающих полное или частичное исполнение административным ответчиком требований представления заместителя Узловского межрайонного прокурора от 13.08.2020 г., устранения пробелов в муниципальном нормотворчестве в сфере соблюдения законодательства о погребении и похоронном деле и добросовестность действий администрации МО Узловский район.

Руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд 

р е ш и л:

административный иск Узловского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, удовлетворить.

Признать незаконным бездействии администрации муниципального образования Узловский район, выразившееся в не разработке и не утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений, в отсутствии принимаемых мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями Федерального закона от 12.01.1996 года №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Обязать администрацию муниципального образования Узловский район в срок не позднее 2 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений.

Обязать администрацию муниципального образования Узловский район в срок не позднее 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями Федерального закона от 12.01.1996 года №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Тульского областного суда путем подачи апелляционной жалобы, представления в Узловский городской суд Тульской области в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 30 ноября 2020 года.

Председательствующий И.М. Сафронова