Cудья Мучицина Н.О. № 12-72/2020

Дело № 5-17/2020

УИД 60RS0003-01-2020-000277-98

П С К О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д

Р Е Ш Е Н И Е

3 августа 2020 г. гор. Псков

Судья Псковского областного суда Русакова О.С.,

при секретаре Бошковой А.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу главного государственного инспектора отдела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО1 на постановление судьи Островского городского суда Псковской области от 21 мая 2020 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в отношении Администрации Островского района,

у с т а н о в и л :

постановлением судьи Островского городского суда Псковской области от 21 мая 2020 г. прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в отношении Администрации Островского района по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ.

В жалобе, поданной в Псковский областной суд государственным инспектором отдела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО1, ставится вопрос об отмене указанного постановления. В обоснование указано, что в полномочия Администрации Островского района входит организация газоснабжения муниципального образования, однако, сети газоснабжения Островского района, находящиеся в собственности муниципального образования «Островский район», не зарегистрированы в государственном реестре опасных производственных объектов, деятельность по эксплуатации сети газоснабжения осуществляется без специального разрешения (лицензии). Обязанность по решению вопросов местного значения путем передачи объектов в эксплуатацию специализированной организации Администрацией района не выполняется. Доказательств невозможности исполнения требований законодательства в области промышленной безопасности не представлено.

В судебном заседании главный государственный инспектор ФИО2, представитель Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО3 поддержали доводы жалобы по изложенным в ней основаниям.

Законный представитель Администрации Островского района в судебное заседание не явился при надлежащем извещении.

Защитник Администрации Островского района ФИО4 возражал против удовлетворения жалобы, полагая прекращение дела об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения обоснованным, поскольку орган местного самоуправления не является специальным субъектом, эксплуатирующим газораспределительные сети и оказывающим услуги по подаче газа. При этом сети газоснабжения фактически находится в эксплуатации ООО «Газпром газораспределение Псков» и входят в общий комплекс сетей, находящийся в его эксплуатации, а полномочия органов местного самоуправления по организации газоснабжения населения конкретизированы в статье 8.1 Федерального закона «О газоснабжении» и не включают обязанностей, связанных с эксплуатацией газораспределительных сетей. Ссылался также на то, что полномочиями по распоряжению и управлению муниципальной собственностью, в том числе газораспределительными сетями, обладает комитет по управлению муниципальным имуществом Островского района. Также указывал на то, что сети газоснабжения не подлежат регистрации как опасные производственные объекты, поскольку не соответствуют их признакам (газопроводы низкого давления до 0,005 МПа).

Проверив материалы дела, прихожу к следующим выводам.

Частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Отношения, связанные с обеспечением безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направленные на предупреждение аварий на опасных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации последствий указанных аварий, регулируются Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон № 116-ФЗ). 

Опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к Закону № 116-ФЗ (статья 2 Закона № 116-ФЗ); в частности, это объекты, на которых транспортируются опасные вещества, в том числе горючие вещества – жидкости, газы пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления.

Пункт 1 статьи 3 Закона № 116-ФЗ определяет требования промышленной безопасности как условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Пунктом 2 статьи 2 Закона № 116-ФЗ установлено, что опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта предусмотрены статьей 3 Закона № 116-ФЗ, которая возлагает обязанность по их исполнению на организацию, эксплуатирующую опасный производственный объект. 

В число требований входит обязанность иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации (абзац пятый пункта 1 статьи 9 Закона № 116-ФЗ), а в соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 99-ФЗ) деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности подлежит лицензированию.

К требованиям промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта относится также заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте (абзац восемнадцатый пункта 1 статьи 9 Закона № 116-ФЗ).

Приказом Ростехнадзора от 15 ноября 2013 г. № 542 утверждены федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления» (далее – Правила), которые устанавливают, в том числе требования к организациям, осуществляющим деятельность по эксплуатации, техническому перевооружению, ремонту, консервации и ликвидации сетей газораспределения и газопотребления.

Пунктом 9 данных Правил установлено, что в случае отсутствия газовой службы в составе организации, эксплуатирующей сети газораспределения и газопотребления, предприятием должен быть заключен договор на оказание услуг по техническому обслуживанию и ремонту сети газораспределения и сети газопотребления с организацией, имеющей опыт проведения указанных работ.

Главным государственным инспектором отдела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО2 на основании анализа сведений, полученных из Реестра опасных производственных объектов и информации, полученной от АО «Газпром газораспределение Псков» было установлено, что в собственности муниципального образования «Островский район» находятся газораспределительные сети – газопроводы высокого, среднего и низкого давления общей протяженностью 11,16669 км, которые соответствуют критериям, указанным в классификации опасных производственных объектов (подпункт 2 пункта 4 Приложения 2 Закона № 116-ФЗ), и идентифицированы как опасный производственный объект III класса, однако, не зарегистрированы в Государственном реестре опасных производственных объектов (пункт 2 статьи 2 Закона № 116-ФЗ). Администрация района не имеет лицензии на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности (статья 9 Закона № 116-ФЗ, пункт 12 части 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ), при отсутствии в составе Администрации района газовой службы, занимающейся эксплуатацией сети газораспределения, не заключен договор по техническому обслуживанию газораспределительных серей (пункт 9 Правил).

Исходя из того, что названные газораспределительные сети находятся на балансе Администрации Островского района, главный государственный инспектор отела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО2 посчитал данное юридическое лицо организацией, осуществляющей эксплуатацию опасного производственного объекта, составил в отношении него протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Дело об административном правонарушении было передано на рассмотрение судьи Островского городского суда.

При рассмотрении дела об административном правонарушении, исходя из норм Закона № 116-ФЗ, подпункта «б» пункта 2 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжения в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2002 г. № 317, пункта 3 Правил поставки газа в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. № 162, пункта 2 и подпункта «и» пункта 3 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 г. № 878, судья первой инстанции пришла к выводу, что законодателем определен специальный субъект административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 9.1 КоАП РФ, которым может быть только специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной сети и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям; газораспределительная сеть у эксплуатационной организации может находиться либо на праве собственности, либо на основании договора на его эксплуатацию. При этом действующее законодательство не закрепляет за органами местного самоуправления полномочия по подаче или транспортировке газа потребителям; они не приобретают статус специализированной (эксплуатирующей) организации исходя лишь из факта наличия в собственности газопровода и, соответственно не являются субъектами административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

С учетом этих выводов судья Островского городского суда прекратила производство по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием в состава административного правонарушения.

С выводами судьи Островского городского суда нельзя согласиться.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) к вопросам местного значения муниципального района отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, (пункт 3) и организация в границах муниципального района и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4), а согласно части 1 статьи 37 этого Закона местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Поскольку договор на эксплуатацию газораспределительной сети с какой-либо иной организацией не заключен, в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду данное имущество не передано, Администрация Островского района имеет статус организации, использующей, то есть эксплуатирующей газораспределительную сеть.

Как следует из преамбулы Закона № 116-ФЗ, его положения распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права.

При этом нормы, содержание которых принято во внимание судьей первой инстанции: подпункт «б» пункта 2 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжения в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2002 г. № 317, пункт 3 Правил поставки газа в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. № 162, пункт 2 и подпункт «и» пункта 3 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. № 878, не определяют понятие организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, используемое в Законе № 116-ФЗ, а дают определения терминам, используемым в соответствующем подзаконном акте.

Закон № 116-ФЗ не ставит исполнение предусмотренных им требований в зависимость от использования/неиспользования опасного производственного объекта для оказания услуг потребителям.

В рассматриваемом случае право собственности в отношении сети газораспределения возникло у муниципального образования по двум основаниям: как на вновь созданное имущество в результате его строительства и как на бесхозяйные недвижимые вещи в порядке, установленном частью 3 статьи 225 ГК РФ.

В силу статьи 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Пунктами 4 и 5 части 6 статьи 14 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что перечень мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, подлежащих включению в региональные, муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, должен включать, в том числе мероприятия по выявлению бесхозяйных объектов недвижимого имущества, используемых для передачи энергетических ресурсов (включая газоснабжение, тепло- и электроснабжение), организации постановки в установленном порядке таких объектов на учет в качестве бесхозяйных объектов недвижимого имущества и затем признанию права муниципальной собственности на такие бесхозяйные объекты недвижимого имущества; организации управления бесхозяйными объектами недвижимого имущества, используемыми для передачи энергетических ресурсов, с момента выявления таких объектов.

В связи с изложенным статус Администрации Островского района как органа местного самоуправления не освобождает ее от исполнения требований Закона № 116-ФЗ при наличии в собственности муниципального района опасного производственного объекта, не переданного в эксплуатацию иной организации.

Тот факт, что Администрация района не относится к специализированным организациям, не свидетельствует о том, что она не имеет возможности (полномочий) для выполнения требований законодательства в области промышленной безопасности в отношении находящегося в муниципальной собственности опасного производственного объекта. 

В данном случае соответствующие обязанности по исполнению требований законодательства в области промышленной безопасности возникают не в связи с полномочиями органа местного самоуправления муниципального района по организации газоснабжения в границах муниципального района, а ввиду наличия в собственности муниципального образования конкретного опасного производственного объекта. Соответственно, публично-правой статус, которым наделена Администрация Островского района, эти обязанности не исключает.

С учетом изложенного выводы судьи Островского городского суда не могут быть признаны правильными, оснований для прекращения производства по делу по мотивам, приведенным в постановлении по делу об административном правонарушении, не имелось.

Таким образом, при рассмотрении данного дела об административном правонарушении судьей Островского городского суда требования статей 24.1, 26.1 КоАП РФ о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, выполнены не были, меры к всестороннему, полному и объективному рассмотрению дела не приняты.

При таких обстоятельствах, постановление судьи Островского районного суда Псковской области от 21 мая 2020 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в отношении Администрации Островского района не может быть признано законным и обоснованным и подлежит отмене.

Поскольку на момент рассмотрения в Псковском областном суде жалобы срок давности привлечения Администрации Островского района к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ для данной категории дел, не истек, дело подлежит возвращению на новое рассмотрение в Островский городской суд Псковской области.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, 

Р Е Ш И Л:

постановление судьи Островского городского суда Псковской области от 21 мая 2020 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в отношении Администрации Островского района отменить.

Дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в отношении Администрации Островского района направить в Островский городской суд Псковской области на новое рассмотрение. 

Настоящее решение вступает в законную силу после его вынесения и может быть обжаловано, опротестовано путем подачи жалобы, принесения протеста непосредственно в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Судья Псковского областного суда (подпись) О.С. Русакова

Копия верна.

Судья Псковского областного суда О.С. Русакова