Дело № 3а-31/2018

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург 17 января 2018 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Кучерявой К.О.,

с участием представителей:

административного истца – ФИО1,

административного ответчика – ФИО2,

заинтересованного лица – ФИО3 (до перерыва),

прокурора Куриловича Игоря Александровича,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению ФИО4 о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 30 апреля 2009 года № 5/14 утверждены Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма (далее – Правила).

Решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 28 марта 2013 года № 60/2 Правила дополнены частью второй «Карты градостроительного зонирования городского округа Верхняя Пышма» и частью третьей «Градостроительные регламенты по видам и параметрам разрешённого использования недвижимости городского округа Верхняя Пышма».

Утверждённые Правила являются нормативным правовым актом органа местного самоуправления городского округа Верхняя Пышма.

В состав территории названного муниципального образования входит посёлок Исеть (пункт 2 статьи 3 Устава городского округа Верхняя Пышма).

Статья 85 Правил содержит фрагмент карты градостроительного зонирования городского округа Верхняя Пышма применительно к территории посёлка Исеть и действует в редакции решения Думы городского округа Верхняя Пышма от 25 июня 2015 года № 30/8 (т. 2 л.д. 7, 14, 10).

Принимавшиеся решения Думы опубликованы в печатном средстве массовой информации – муниципальном вестнике – приложении к газете «Красное знамя» – сборнике нормативно-правовых актов городского округа Верхняя Пышма; размещены на официальном сайте в сети Интернет.

ФИО4 обратилась в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив заявленные требования (т. 2 л.д. 23), утверждая о нарушении своих прав, административный истец просит признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда вышеназванный фрагмент карты градостроительного зонирования городского округа Верхняя Пышма применительно к территории посёлка Исеть в части установления двух территориальных зон (Ж-1 и Р-2) по адресу: Свердловская область, город Верхняя Пышма, 

<

...>. Полагает, что установление двух территориальных зон противоречит требованиям части 4 статьи 30, пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также пункту 7 статьи 119 и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов рассматриваемого административного дела, на основании договора дарения, ФИО4 на праве собственности с 14 декабря 2015 года принадлежит часть жилого дома, который расположен по адресу: Свердловская область, город Верхняя Пышма, 

<

...>; объекту недвижимости 21 января 2014 года присвоен кадастровый номер 66:36:0000000:7135 (т. 1 л.д. 14, 15, 18, 19).

Никакой земельный участок под обозначенной частью жилого дома не сформирован, не поставлен на учёт. Ранее учтённым земельный участок также не является. Иных (противоположных) сведений не имеется. Представленная выписка из технического паспорта содержит информацию из инвентарного дела филиала «Верхнепышминское БТИ и РН» по состоянию на 13 августа 2006 года. В ней указано, что в границах существующего ограждения (забора) возведены два сарая (литеры Г8 и Г11), которые расположены за «красной линией» (т. 2 л.д. 30). При этом, схема планировочной организации земельного участка, согласованная с надзорными органами на возведение сараев не представлена. Аналогичные обстоятельства изложены в заключении от 25 апреля 2007 года (т. 1 л.д. 29, 30).

Подготовлены и имеются два варианта схемы расположения земельного участка; одна схема – площадь земельного участка 1605 м2 (т. 1 л.д. 43); вторая схема – площадь земельного участка 1525 м2 (т. 2 л.д. 31).

После обращения в суд, ФИО4 обратилась в уполномоченные органы местного самоуправления с заявлениями. На заявление ФИО4 от 07 декабря 2017 года о предварительном согласовании предоставления земельного участка, на основании подготовленной ФИО4 схемы, уполномоченный орган местного самоуправления в письме от 25 декабря 2017 года сообщил, что представленная схема не может быть утверждена. Рекомендовано доработать схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории и повторно обратиться с соответствующим заявлением. Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма рассмотрела и рекомендовала отклонить предложение ФИО4 о внесении изменений территориальной зоны Р-2 на территориальную зону Ж-1, о чём сообщила ФИО4 в письме от 12 января 2018 года.

При таких обстоятельствах, учитывая положения части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд полагает, что в отношении ФИО4 установлено применение действующего положения Правил (нормативного правового акта) и поэтому ФИО4 вправе обратиться в суд с данным административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.

В судебном заседании представитель ФИО4 заявленные требования поддержала, настаивала на удовлетворении административного иска.

Административный ответчик – Дума городского округа Верхняя Пышма; заинтересованное лицо на стороне административного ответчика – администрация городского округа Верхняя Пышма, возражая против обоснованности суждений административного истца и считая их ошибочными, заявленные требования не признали. В судебном заседании представители органов местного самоуправления просили отказать в удовлетворении административного искового заявления по доводам и основаниям, которые изложены в представлявшихся письменных возражениях.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Куриловича И.А., полагавшего, что требования административного искового заявления не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца ФИО4;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия Думы городского округа Верхняя Пышма на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых Дума городского округа Верхняя Пышма вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

Решением от 21 июня 2005 года № 11/1 Дума муниципального образования «Верхняя Пышма» приняла Устав городского округа Верхняя Пышма (далее – Устав). Городской округ Верхняя Пышма является муниципальным образованием со статусом городского округа (статья 2 Устава). Структура и наименования органов местного самоуправления городского округа Верхняя Пышма предусмотрены статьёй 19 Устава; Дума городского округа является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (часть 1 статьи 20 Устава). Утверждение правил землепользования и застройки территории городского округа, в том числе внесение изменений в них, по представлению Главы городского округа относится к полномочиям Думы городского округа (пункт 10 части 3 статьи 21 Устава). Как предусмотрено положениями части 6 статьи 42 Устава Дума городского округа по вопросам, отнесённым к её компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа; решения принимаются на заседаниях открытым, в том числе поимённым, или тайным голосованием. Кроме того, решением Думы от 27 декабря 2007 года № 51/6 было принято Положение о правовых актах Думы городского округа Верхняя Пышма, которое определяет понятие, виды, формы правовых актов, устанавливает правила подготовки, оформления, принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов Думы городского округа Верхняя Пышма. В соответствии с частью 9 статьи 42 Устава администрация городского округа является субъектом правотворческой инициативы. Печатным средством массовой информации для опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации городского округа Верхняя Пышма определена газета «Красное знамя» (решение Думы от 29 декабря 2005 года № 19/25; часть 2 статьи 43 Устава).

Проанализировав изложенные положения Устава, суд приходит к выводу, что Правила приняты Думой городского округа Верхняя Пышма в пределах её полномочий, и в той форме, в которой Дума городского округа Верхняя Пышма вправе принимать муниципальные нормативные правовые акты. Правила введены в действие, в том числе опубликованы и вступили в силу в установленном порядке. Процедура принятия Правил, регламентированная положениями статьей 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, также соблюдена, что подтверждается надлежащим образом заверенными копиями документов, представленными в материалы дела органом местного самоуправления и проверенными судом (т. 2 л.д. 148-213). Оснований для иных, противоположенных утверждений, суд не усматривает; административный истец на такие обстоятельства также не ссылается.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Аналогичное положение, устанавливающее, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне, установлено пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пункт 7 статьи 119 Земельного кодекса Российской Федерации, на положения которого также ссылается административный истец, не допускает образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.

Из положений пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Суд считает, что установленное предписание законодателя о необходимости учитывать существующее землепользование, по своему смыслу, означает и предполагает учёт не любого существующего землепользования, как такового, а только такого землепользования, которое существует и основано на каком-то праве. Самовольное землепользование (то есть, использование земли без каких-либо на то оснований), несмотря на возможность своего фактического существования, по мнению суда, не может и не должно учитываться при установлении территориальных зон, поскольку установление территориальных зон, как составляющая часть нормотворческой деятельности, основывается только на законных основаниях.

Между тем, ни на момент утверждения Правил, ни на текущий момент, существование земельного участка, как объекта права, как объекта недвижимости, не установлено. Возведённое на местности ограждение (забор) не означает того, что земельный участок существует; схемы расположения земельного участка, подготавливаемые для их последующего утверждения, могли подготавливаться исходя не из существующих прав, а с учётом намерений лица, претендующего на формируемый земельный участок.

Судебная же проверка соответствия правил землепользования и застройки положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, означает проверку того, как при установлении территориальных зон учитывалось существующее землепользование относительно конкретных земельных участков как объектов недвижимости, имеющих свои уникальные характеристики, подтверждённые их кадастровым учётом.

Если же существующее землепользование, вне зависимости от своей продолжительности во времени, осуществляется лицом без подтверждения каких-либо прав на соответствующую часть земной поверхности, то и нарушенного права у такого лица в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установить невозможно.

Нарушение права ФИО4 на земельный участок может быть установлено, только если такое право существует. Однако, доказательств наличия прав на такой земельный участок в пределах существующего ограждения, в которых его намеревалась сформировать ФИО4, и который оказался расположенным на подготовленных схемах в двух территориальных зонах, не имеется. При этом, само по себе право собственника части жилого дома на приобретение земельного участка существующей и оспариваемой нормой никоим образом также не нарушается. Проверка нормотворческой деятельности органа местного самоуправления на соответствие актам большей юридической силы не предполагает для суда неограниченного установления фактических обстоятельств, связанных в данном случае с правами индивидуального землепользования, которые не должны рассматриваться в порядке публичного судопроизводства. При разрешении заявленного требования у суда не возникает никаких сомнений в том, что схема земельного участка действительно может быть в данном случае доработана и подготовлена ФИО4 с учётом установленных территориальных зон и без расположения в двух территориальных зонах. При этом, исходя из предписаний статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении данной категории дел, суд не выясняет того, каким же в результате такой доработки схемы в будущем будет возможная площадь земельного участка (с точки зрение его соответствия минимально установленной и допускаемой Правилами площади для таких земельных участков).

Исходя из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта, судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В том случае, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Не усматривая нарушенных прав административного истца, и вопреки утверждениям ФИО4, не нашедшим своего подтверждения, суд приходит к выводу, что установление Правилами в оспариваемой части территориальных зон, не противоречит требованию федерального законодательства о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне. Оснований для вывода о том, что при подготовке Правил в их оспариваемой части границы двух территориальных зон были установлены органом местного самоуправления без учёта существующего землепользования, также не имеется. Следовательно, заявленные требования не могут быть удовлетворены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО4 о признании недействующей в части статьи 85 Правил землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма – фрагмент карты градостроительного зонирования городского округа Верхняя Пышма применительно к территории посёлка Исеть (утверждены решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 30 апреля 2009 года № 5/14; в действующей редакции) в части установления территориальных зон Ж-1 и Р-2, в районе места нахождения объекта недвижимости с кадастровым номером 66:36:0000000:7135 (части жилого дома по адресу: Свердловская область, город Верхняя Пышма, 

<

...>) оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 02 февраля 2018 года.

Судья

М.В. Старков