№ 44Га-72/2017

Первая инстанция: судья Казарина Н.А.

Апелляционная инстанция: Туглакова Л.Г. (председательствующий), Гусарова Л.В. (докладчик), Харин Р.И. 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

суда кассационной инстанции

г. Иркутск 13 ноября 2017 года

Президиум Иркутского областного суда в составе:

председательствующего Ляхницкого В.В.,

членов президиума: Кислиденко Е.А., Симанчевой Л.В., Трапезникова П.В.,

при секретаре Распопиной О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад общеразвивающего вида № 12 г. Слюдянки» к Главному управлению МЧС России по Иркутской области о признании незаконным предписания № 53/1/1 от 18 августа 2016 года по кассационной жалобе Муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад общеразвивающего вида № 12 г. Слюдянки» на решение Слюдянского районного суда Иркутской области от 10 января 2017 года и на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 28 марта 2017 года.

Заслушав доклад судьи Иркутского областного суда Петуховой В.Г., объяснения представителей Муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад общеразвивающего вида № 12 г. Слюдянки» ФИО3, ФИО4, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя Главного управления МЧС России по Иркутской области ФИО5, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, суд кассационной инстанции 

установил:

решением Слюдянского районного суда Иркутской области от 10 января 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 28 марта 2017 года, отказано в удовлетворении требований Муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад общеразвивающего вида №12 г. Слюдянки» (далее – МБДОУ «ДСОВ № 12 г. Слюдянки», учреждение) к Главному управлению МЧС России по Иркутской области о признании незаконным предписания государственного инспектора Слюдянского района по пожарному надзору ФИО1 № 53/1/1 от 18 августа 2016 года.

В настоящей кассационной жалобе заведующая МБДОУ «ДСОВ № 12 г. Слюдянки» ФИО3 ставит вопрос об отмене оспариваемых судебных постановлений, указав, что они приняты при неправильном применении норм материального права, определении обстоятельств, имеющих значение для дела, что существенно повлияло на исход административного дела, повлекло нарушение прав и законных интересов административного истца. 

По результатам изучения доводов кассационной жалобы административное дело истребовано в Иркутский областной суд и определением судьи Иркутского областного суда Петуховой В.Г. от 24 октября 2017 года кассационная жалоба вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции - президиума Иркутского областного суда.

Проверив материалы административного дела, обсудив обоснованность доводов кассационной жалобы, президиум Иркутского областного суда находит жалобу МБДОУ «ДСОВ № 12 г. Слюдянки» обоснованной и подлежащей удовлетворению. 

По смыслу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба подлежит передаче для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, если изложенные в ней доводы подтверждают наличие существенных нарушений норм материального права и (или) норм процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Президиум приходит к выводу, что при рассмотрении настоящего дела такого характера существенные нарушения норм материального и процессуального права были допущены судами первой и апелляционной инстанций и они выразились в следующем. 

Судами нижестоящих инстанций установлено, что во исполнение распоряжения временно исполняющего обязанности главного государственного инспектора Слюдянского района по пожарному надзору ФИО1 от 8 августа 2016 года № 53 проведена внеплановая выездная проверка в отношении Муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад общеразвивающего вида № 12 г. Слюдянки» с целью контроля за исполнением ранее выданного предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности от 18 декабря 2015 года № 202/1/1, срок для исполнения которого истек 2 августа 2016 года.

По результатам проверки 18 августа 2016 года указанным должностным лицом в отношении «Детский сад общеразвивающего вида № 12 г. Слюдянки» вынесено предписание № 53/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

В пунктах 202/1/1-1, 202/1/1-2 предписания указано на отсутствие вторых эвакуационных выходов с групп (помещения ( номер изъят) технического паспорта литер (данные изъяты)) в нарушение статей 4, 6, 151 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», пункта 4.2.1 СП 1.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы».

Решением заместителя главного государственного инспектора Иркутской области по пожарному надзору ФИО2. от 14 сентября 2016 года по результатам рассмотрения жалобы заведующей МБДОУ «Детский сад общеразвивающего вида № 12 г. Слюдянки» ФИО3 признаны неправомерными действия государственного инспектора Слюдянского района по пожарному надзору ФИО1 в части принятия решений: о составлении акта проверки от 10 августа 2016 года № 53; о вынесении предписания от 10 августа 2016 года № 53/1/1; о составлении распоряжения от 8 августа 2016 года № 53 на проведение внеплановой выездной проверки по контролю исполнения предписания № 202/1/1 от 18 декабря 2015 года со сроком проведения проверки с 12 августа 2016 года по 31 августа 2016 года; о составлении уведомления от 11 августа 2016 года № 2-10-972. Решено считать незаконными и отменить: акт проверки от 10 августа 2016 года № 53; предписание от 10 августа 2016 года № 53/1/1; распоряжение от 8 августа 2016 года № 53 на проведение внеплановой выездной проверки со сроком проведения проверки от 12 августа 2016 года по 31 августа 2016 года; уведомление от 11 августа 2016 года № 2-10-972. Внесены изменения в акты проверок, а именно столбец 3 пунктов 1, 2 дополнен указанием на нормативные документы по пожарной безопасности, требования которых нарушены: пункт 11 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года № 390, пункт 5.2.12 СП 1.13130.2009 «Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационный пути и выходы», утвержденные Приказом МЧС Российской Федерации от 25 марта 2009 года № 171, пункт 4.6 СНиП II-А.5-62 «Противопожарные требования. Основные положения проектирования», и пункт 3.12 СНиП II-Л.3-71, часть вторая, раздел Л, глава 3 «Детские ясли-сады. Нормы проектирования». Указанным решением вышестоящего должностного лица из оспариваемого предписания исключены пункты 202/1/1-3 и 202/1/1-4, содержащие предписания в отношении содержания наружных пожарных лестниц. 

Поскольку жалоба в части отмены предписания № 53/1/1 от 18 августа 2016 года не была удовлетворена, учреждение 15 ноября 2016 года обратилось с указанными административными исковыми требованиями в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание от 18 августа 2016 года № 53/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности с учетом изменений, внесенных решением заместителя главного государственного инспектора Иркутской области по пожарному надзору ФИО2 от 14 сентября 2016 года, соответствуют требованиям СНиП 21-01-97, Правилам противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года № 390, поскольку оно выдано должностным лицом уполномоченного органа в пределах его компетенции, процедура проведения проверки была соблюдена.

Суд апелляционной инстанции согласился с данными выводами суда первой инстанции.

Президиум находит указанные выводы судов первой и апелляционной инстанций ошибочными, основанными на неправильном применении и толковании норм материального и процессуального права. 

Отношения в области пожарной безопасности регулируются Федеральным законом 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ).

Собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом (статьи 37, 38 Федерального закона № 69-ФЗ).

Под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности (статья 1 Федерального закона № 69-ФЗ).

Должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право выдавать организациям и гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона № 69-ФЗ, подпункт «е» пункта 9 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 № 290).

Из оспариваемого предписания, с учетом внесенных в него изменений, следует, что учреждению вменено нарушение статей 4, 6, 151 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», пунктов 4.2.1, 5.2.12 СП 1.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы», утвержденных приказом МЧС Российской Федерации от 25 марта 2009 года № 171, пункта 11 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года № 390, пункта 4.6 СНиП II-А.5-62 «Противопожарные требования. Основные положения проектирования» и пункта 3.12 СНиП II-Л.3-71, часть вторая, раздел Л, глава 3 «Детские ясли-сады. Нормы проектирования».

Административный истец полагает, что у него отсутствует обязанность соблюдать указанные требования в отношении здания, введенного в эксплуатацию в 1957 году.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Федеральный закон № 123-ФЗ) (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона), если положениями Федерального закона № 123-ФЗ устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Следовательно, указанные правила подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации.

Согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения», которые утратили силу с 1 октября 2003 года.

На существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений (пункт 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*).

Таким образом, при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97*, по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94, подлежали применению лишь при реконструкции или ремонте здания.

Из приведенных норм следует, что в отношении объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97*, эти правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта.

Следовательно, содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания, а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания, а не в процессе его текущей эксплуатации. Исключение составляют случаи, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей.

Суждение суда первой инстанции о том, что на момент ввода здания в эксплуатацию действовали «Противопожарные нормы строительного проектирования промышленных предприятий и населенных мест» Н 102-54, согласно которым число эвакуационных выходов из производственных, вспомогательных и общественных зданий или помещений должно быть не менее двух, сделано без учета того обстоятельства, что здание в таком виде эксплуатируется с 1957 года. Вопрос о том, подвергалось ли здание в период его эксплуатации реконструкции, перепланировке или капитальному ремонту, и имел ли владелец здания возможность устранить его конструктивные недостатки, в том числе с учетом требований пожарной безопасности, не был предметом исследования в ходе судебного разбирательства, тогда как нарушение правил пожарной безопасности, невыполнение которых вменено учреждению, связано с отсутствием эвакуационных путей, то есть с конструктивным изменением здания. Судом не проверена реальная исполнимость оспариваемого предписания способами, не противоречащими закону.

Кроме того, материалы дела не содержат доказательств того, что выявленные нарушения требований действующего законодательства по пожарной безопасности влекут возникновение недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей.

Более того, как следует из материалов дела (л.д.47-53), представителями органа государственного пожарного надзора ежегодно подписывается акт о готовности образовательного учреждения к учебному году, в том числе по состоянию пожарной безопасности.

Следовательно, довод кассационной жалобы о том, что закон не возлагает на учреждение, эксплуатирующее здание, построенное до введения в действие СНиП 21-01-97*, безусловную обязанность предусмотреть дополнительные эвакуационные выходы, заслуживает внимание, поскольку органом, наделенным государственными властными полномочиями, не представлено суду доказательств возможности возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей, что могло повлечь со стороны уполномоченных лиц принятие мер к собственнику здания с целью понуждения его к реконструкции здания или проведению капитального ремонта, исходя, в том числе из его социальной значимости. 

Согласно части 5 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными ответчиками могут быть органы государственной власти и местного самоуправления, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

В соответствии с частью 1 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

Частью 2 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что к участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Проверяя законность оспариваемого предписания врио главного государственного инспектора Слюдянского района по пожарному надзору ФИО1, суд первой инстанции не разрешил вопрос о привлечении к участию в деле в качестве административного ответчика указанного должностного лица, тем самым разрешив спор о правах и об обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, что для апелляционной инстанции являлось в силу пункта 3 статьи 309, пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для безусловной отмены решения суда первой инстанции и направления административного дела на новое рассмотрение.

Учитывая, что судами первой и апелляционной инстанций допущены нарушения в применении и толковании норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела, состоявшиеся по делу судебные акты нельзя признать законными, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует учесть изложенное и разрешить возникший спор в соответствии с подлежащими применению к спорным отношениям нормами материального права, требованиями процессуального закона и установленными по делу обстоятельствами.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд кассационной инстанции

постановил:

кассационную жалобу Муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад общеразвивающего вида № 12 г. Слюдянки» удовлетворить.

Отменить решение Слюдянского районного суда Иркутской области от 10 января 2017 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 28 марта 2017 года, административное дело направить в суд первой инстанции для рассмотрения по существу в ином составе суда.

Председательствующий В.В. Ляхницкий