Мотивированное 

определение

 изготовлено 20 июня 2017 года

Судья Падучих С.А. Дело № 33а-913/2017

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

15 июня 2017 года г. Псков.

Судебная коллегия по административным делам

Псковского областного суда

в составе:

председательствующего судьи Панова И.М.,

судей Лебедева А.А., Овчинникова А.Г., 

при секретаре Никандровой М.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Псковского городского суда от 03 апреля 2017 года, которым постановлено:

административные исковые требования ФИО1 к Администрации Псковской области о признании нарушенным права административного истца на свободу мирных собраний, признании незаконным отказа Администрации Псковской области в согласовании публичного мероприятия (митинга) от 17.03.2017 г. № МЖ-42-1109, признании незаконным неисполнения Администрацией Псковской области обязанности, предусмотренной п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» - удовлетворить частично.

Признать незаконным недоведение Администрации Псковской области в письме от 17.03.2017 г. № МЖ-42-1109 до сведения ФИО1 обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, как нарушающее положения п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и право административного истца на проведение митинга.

В удовлетворении административного иска в остальной части – отказать.

Выслушав доклад судьи Псковского областного суда Овчинникова А.Г., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, уточненным в порядке ст. 46 КАС РФ, к Администрации Псковской области и просил суд признать:

- нарушенным право на свободу мирных собраний; 

- незаконным отказ Администрации Псковской области в согласовании публичного мероприятия (митинга) от 17.03.2017 г. № МЖ-42-1109;

- незаконным неисполнение Администрацией Псковской области обязанности, предусмотренной п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». 

В обоснование иска указано, что 16 марта 2017 года он, совместно с другими лицами, направил в Администрацию Псковской области уведомление о проведении митинга 26 марта 2017 года с 12 до 14 часов на площади Ленина в городе Пскове. Цель митинга «поддержка требования расследовать факты коррупции высших должностных лиц России». Письмом Администрации Псковской области от 17 марта 2017 года № МЖ-42-1109 в согласовании проведения митинга было отказано в связи с тем, что в указанном месте и в указанное время будет проводиться иное публичное мероприятие. 

Считает отказ в согласовании митинга необоснованным, так как указанная в письме причина отказа не предусмотрена законом. Кроме того, с учетом заявленного количества участников указанного Администрацией Псковской области митинга (30 человек) и нахождении на площади Ленина города Пскова нескольких площадок, пригодных для проведения публичных мероприятий несколькими группами, имелась возможность провести одновременно два митинга по указанному адресу. 

Представитель административного ответчика иск не признал. Пояснил, что проведение митинга по заявлению административного истца было невозможным, так как до его уведомления поступило уведомление о проведении публичного мероприятия в данном месте от иных лиц. Проведение нескольких публичных мероприятий в одном месте и в одно время законом не предусмотрено и невозможно по соображениям безопасности. При этом, Администрация Псковской области истцу в проведении его публичного мероприятия не отказывала, а лишь уведомила о невозможности его проведения на площади Ленина в городе Пскове. Возможность предложить истцу иное время и в ином месте также отсутствовала, так как в Администрацию еще до обращения истца поступило 14 заявок на проведение 26 марта 2017 года публичных мероприятий на всех возможных для этого площадках города Пскова на протяжении всего предусмотренного законом времени, в которое допускается проведение публичных мероприятий (с 7 часов до 22 часов вечера). Две площадки, на которых публичные мероприятия иных лиц должны были закончиться в 20 часов, предложить истцу также не представлялось возможным, так как по сообщению Управления городского хозяйства Администрации гор. Пскова после 20 часов должна была производиться их уборка. Возможность предложить организаторам публичного мероприятия иную дату его проведения, а не иное время, закон не предусматривает.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит отменить решение суда первой инстанции в части и удовлетворить его требования в полном объеме.

Проверив материалы административного дела, с учетом доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела и в связи с неправильным применением норм материального права (п.1, 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что 16 марта 2017 года ФИО1 обратился в Администрацию Псковской области с уведомлением о проведении публичного мероприятия (митинга) 26 марта 2017 года с 12 до 14 часов на площади Ленина гор. Пскова с целью: «митинг в поддержку требований расследовать факты коррупции высших должностных лиц России».

Администрация Псковской области 17 марта 2017 года направила в адрес заявителя письмо № МЖ-42-1109, в котором сообщила, что в указанном месте и в указанное время будет проводиться иное публичное мероприятие, уведомление о котором поступило ранее, в связи с чем проведение публичного мероприятия, организуемого ФИО1, не представляется возможным.

Проанализировав представленные доказательства, положения ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Закона Псковской области от 27.12.2012 № 1235-ОЗ «О регулировании отдельных вопросов проведения публичных мероприятий на территории Псковской области», применив положения ст. 6 ГК РФ, суд пришел к выводу, что административный ответчик правомерно уведомил административного истца о невозможности проведения его публичного мероприятия 26 марта 2017 года на площади Ленина в гор. Пскове, так как в заявленное время в указанном месте будет проходить иной митинг. 

Вместе с тем, суд пришел к выводу, что административный ответчик обязан был довести до сведения ФИО1 и других организаторов митинга предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, как того требуют положения п. 2 ч. 1 ст. 12 Закона. В этой части суд признал бездействие административного ответчика незаконным.

Судебная коллегия находит выводы суда ошибочными по следующим основаниям.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации провозглашено право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Право на свободу мирных собраний определено также в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Вмешательство публичных властей в свободу мирных собраний, если оно не предусмотрено законом, не преследует одну или несколько законных целей, перечисленных в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и не является необходимым в демократическом обществе для достижения одной из этих целей, расценивается Европейским Судом по правам человека как нарушение данной статьи. Более того, реальное уважение свободы собраний не может быть сведено к обязанности невмешательства со стороны государства в ее осуществление, - оно может быть дополнено позитивным обязательством обеспечивать эффективную реализацию этого права, которое приобретает особое значение для лиц, придерживающихся непопулярных взглядов 

Таким образом, гарантированное Конституцией Российской Федерации и названными международно-правовыми актами как составной частью правовой системы Российской Федерации (статья 15, часть 4 Конституции Российской Федерации) право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций. (Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 N 4-П).

Обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования закреплено Федеральным закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее ФЗ № 54-ФЗ).

Пунктом 2 части 1 статьи 12 ФЗ № 54-ФЗ предусмотрена обязанность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

Частью 3 указанной нормы права определены исчерпывающие основания для отказа в согласовании проведения публичного мероприятия. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с настоящим Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Отказывая в удовлетворении требования о признании незаконным отказа в согласовании митинга, суд первой инстанции, применил аналогию закона. Суд указал, что ФЗ № 54-ФЗ не регулирует действия органа власти, когда несколько организаторов публичных мероприятий заявили об одновременном их проведении в одном месте. Сославшись на статью 6 ГК РФ, суд по аналогии закона применил пункт 1.2 статьи 8 ФЗ № 54-ФЗ, согласно которму в случае направления организаторами нескольких публичных мероприятий уведомлений о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах в одно и то же время, очередность использования специально отведенных мест определяется исходя из времени получения соответствующего уведомления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. На основании данной нормы суд пришел к выводу о том, что одновременное проведение двух публичных мероприятий невозможно, так как не предусмотрено указанной нормой права, независимо от физической возможности собраться в одном месте с учетом предполагаемой численности участников двух митингов.

Судебная коллегия находит данный вывод суд не соответствующим нормам материального права.

Применение аналогии закона в данном случае необоснованно, так как ст. 6 Гражданского кодекса РФ, на которую сослался суд, не распространяется на публичные правоотношения, к которым относится настоящий спор.

Кроме того, порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости, предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются отдельным законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек. То есть порядок использования специальных мест урегулирован отдельно от порядка проведения собраний в иных местах в силу специфики таких мест, в том числе по площади и возможности одновременного участия большого количества участников. 

Обязанности органа власти при проведение публичных мероприятий регулируются статьей 12 ФЗ № 54-ФЗ. Статья 8 этого закона является специальной нормой, регулирует только правоотношения по проведению публичных мероприятий в специально отведенных местах. Поэтому действия Администрации Псковской области по согласованию проведения митинга подлежали проверке только на соответствие статье 12 ФЗ № 54-ФЗ. 

Указанная норма права не содержит запрета на проведение в одном месте двух митингов одновременно. Пункт 2 части 1 статьи 12 закона лишь предполагает обязанность органа власти направить мотивированное и обоснованное предложение организаторам митинга иного места для его проведения в случае, если имеются объективные препятствия для его проведения в заявленном месте. 

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 N 4-П даны следующие разъяснения. Как следует из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П, понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" - по своему конституционно-правовому смыслу - не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами.

При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов.

Из буквального смысла письма Администрации Псковской области от 17.03.2017 г. № МЖ-42-1109 «О рассмотрении уведомления о проведении публичного мероприятия», направленного ФИО1 и другим организаторам митинга, следует, что орган исполнительной власти признал проведение заявленного ими митинга невозможным только по факту проведения в указанном месте второго митинга. При этом никакой альтернативы по месту и времени проведения митинга орган исполнительной власти не предложил. 

Более того, в нарушение смысла закона, данного в разъяснении приведенного выше Постановления Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 N 4-П, письмо не содержит мотивированного обоснования фактической невозможности проведения митинга исходя из численности участников, фактической площади места проведения митингов, иных заслуживающих внимание доводов. 

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что данный ответ есть фактически немотивированный отказ в согласовании проведения публичного мероприятия, митинга, по основаниям, не предусмотренным частью 3 статьи 12 ФЗ № 54-ФЗ. 

Такой отказ, вопреки утверждению суда первой инстанции, не может быть признан законным и обоснованным. 

Не могут служить достаточным обоснованием отказа в согласовании митинга причины, указанные представителем административного ответчика в возражениях на административный иск, а именно: «проведение в одном месте двух публичных мероприятий сопряжено со значительными затруднениями в обеспечении общественного порядка и обеспечения безопасности граждан,…может повлечь нарушение прав и законных интересов лиц, подавших уведомление ранее Организаторов». 

«Затруднения» органов власти не являются основанием для лишения граждан их конституционных прав. Каких-либо мотивированных доводов о нарушении прав иных участников, оспариваемое письмо – отказ не содержит.

Более того, в Постановлении ЕСПЧ от 21.10.2010 "Дело "Алексеев против Российской Федерации" указано, что существования риска по обеспечению безопасности недостаточно для запрета проведения мероприятий: при осуществлении оценки власти должны представить точные предположения относительно потенциального уровня беспорядков с целью выбора средств, необходимых для нейтрализации угрозы возникновения насильственных столкновений (Постановление Европейского Суда по делу "Баранкевич против Российской Федерации", § 33). Только непреодолимая угроза безопасности участников митингов может послужить уважительной причиной принятие такой радикальной меры, как полный запрет мероприятия.

Именно на власти, в силу пункта 5 части 1 ст. 12 ФЗ № 54-ФЗ возложена обязанность обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи.

При таких обстоятельствах, решение суда об отказе в удовлетворении требования о признания незаконным отказа Администрации Псковской области от 13.03.2017 № МЖ-42-1109 в согласовании публичного мероприятия (митинга), как нарушающего право истца на свободу мирных собраний, подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении этого требования.

В связи с принятием судебной коллегии такого решения подлежит отмене решение суда, которым признано незаконным бездействие в виде недоведения Администрации Псковской области в письме от 17.03.2017 г. № МЖ-42-1109 до сведения ФИО1 обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, как нарушающее положения п. 2 ч. 1 ст. 12 ФЗ № 54-ФЗ.

Фактически административным истцом заявлено два взаимно исключающих требования: признать незаконным отказ в проведении митинга в определенном месте и признать незаконным непредставление альтернативного места. 

Как было указано выше, обязанность предложения альтернативного места проведения публичного мероприятия возникает у органа исполнительной власти только в случае объективной невозможности проведения митинга в заявленном организаторами месте и в указанное время. 

Так как судебная коллегия признает обоснованным первое требование административного истца, о признании незаконным отказа в согласовании митинга на площади Ленина в городе Пскове, второе требование удовлетворено быть не может.

В качестве самостоятельного требования административный истец просил признать нарушенным право на свободу мирных собраний. В этой части судебная коллегия считает необходимым указать следующее. По правилам Главы 22 КАС РФ, в соответствии с которой рассмотрено дело, нарушение прав и законных интересов административного истца является непременным условием для удовлетворения административного иска. В резолютивной части такого решения, в соответствии с частью 3 ст. 227 КАС РФ, указывается на признание оспоренных решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца. 

Это означает, что в качестве самостоятельного требования признание нарушенным право на свободу мирных собраний не может быть рассмотрено и удовлетворено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия 

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение Псковского городского суда от 03 апреля 2017 года отменить и принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление ФИО1 к Администрации Псковской области о признании нарушенным права на свободу мирных собраний, признании незаконным отказа в согласовании публичного мероприятия и признании незаконным неисполнения обязанности по предложению иного места проведения публичного мероприятия удовлетворить частично.

Признать отказ в согласовании проведения митинга 26 марта 2017 года на площади Ленина в городе Пскове, выраженный в письме Администрации Псковской области от 17.03.2017 № МЖ-42-1109, не соответствующим Федеральному закону от 19.06.2004 № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", нарушающим права ФИО1 на свободу мирных собраний.

В удовлетворении остальной части иска отказать.

Председательствующий: И.М. Панов

Судьи: А.Г. Овчинников 

А.А. Лебедев.