Дело № 3а-670/2020

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Пермь 03 июня 2020 г.

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Симоновой Т.В.,

при секретаре Гатиной О.Ф.,

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Синевой А.М.,

представителя административного истца ФИО1 – ФИО2, действующей по доверенности,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании в части решения Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 6 февраля 2014 г. № 29 «Об утверждении Генерального плана Култаевского сельского поселения» (в редакции решения Земского Собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. № 157) и решения Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 9 июня 2014 г. № 53 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Култаевского сельского поселения» (в редакции решений Земского Собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. № 158, от 22 декабря 2016 г. № 181, от 23 марта 2017 г. № 212),

у с т а н о в и л:

решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения Пермского муниципального района Пермского края (далее – Совет депутатов Култаевского сельского поселения) от 6 февраля 2014 г. № 29 утверждён Генеральный план Култаевского сельского поселения Пермского муниципального района Пермского края (далее также – Генеральный план).

Решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 9 июня 2014 г. № 53 утверждены Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения (далее также - Правила землепользования и застройки).

Указанные решения опубликованы в официальном печатном издании «Бюллетень муниципального образования «Култаевское сельское поселение» от 6 февраля 2014 г. № 11 (34) и от 9 июня 2014 г. № 17 (40) соответственно.

Решениями Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 29 июня 2016 г. № 157, 158, от 22 декабря 2016 г. № 181, от 23 марта 2017 г. № 212 опубликованными в установленном порядке, в приведённые выше нормативные правовые акты внесены изменения и дополнения.

ФИО1 (далее – ФИО1, административный истец) обратилась в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими решения Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 6 февраля 2014 г. № 29 «Об утверждении Генерального плана Култаевского сельского поселения» (в редакции решения Земского Собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. № 157) и решения Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 9 июня 2014 г. № 53 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Култаевского сельского поселения» (в редакции решений Земского Собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. № 158, от 22 декабря 2016 г. № 181, от 23 марта 2017 г. № 212) в части распространения санитарно-защитной зоны скотомогильника на территорию земельного участка с кадастровым номером **, площадью 1 504 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешённого использования: ведение огородничества, расположенного по адресу: **** (далее также – спорный земельный участок).

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что является собственником указанного земельного участка. Полагает, что установление в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны в границах ее земельного участка не соответствует Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее также - СанПиН). По мнению административного истца, в результате установленных необоснованных ограничений нарушаются ее права по использованию принадлежащего земельного участка, в том числе в части невозможности изменения вида его разрешенного использования. В административном иске ФИО1 указала, что Постановлением администрации Култаевского сельского поселения от 11 апреля 2012 года № 62 ей отказано в изменении вида разрешенного использования земельного участка на вид «ведение личного подсобного хозяйства» по мотиву того, что участок входит в границы санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника, где не разрешается размещать жилую застройку.

Определением суда, занесенным в протокол предварительного судебного заседания от 13.05.2020, к участию в административном деле в качестве заинтересованного лица привлечен глава Култаевского сельского поселения.

Административный истец ФИО1 участие в судебном заседании не принимала, согласно письменному ходатайству просила о рассмотрении административного дела в ее отсутствие, на заявленном административном иске настаивала.

В судебном заседании представитель административного истца В. настаивала на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в административном исковом заявлении. 

Административный ответчик Совет депутатов Култаевского сельского поселения в судебное заседание представителя не направил, о времени и месте слушания дела извещен надлежащим образом. Из ранее направленных возражений следует, что административный ответчик с требованиями административного истца не согласен, просил в иске отказать.

Административный ответчик Земское Собрание Пермского муниципального района явку представителя в суд не обеспечил, просил рассмотреть дело в отсутствие представителя. Из представленных суду возражений на административный иск следует, что ответчик с иском не согласен, полагает, что установление санитарно-защитной зоны не нарушает прав административного истца, поскольку ее установление необходимо для защиты жизни и здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия граждан. Указывает, что процедура по принятию и внесению изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения не была нарушена. Считает, что истцом не представлены и не подтверждены сведения о безопасности нахождения ее земельного участка относительно сибиреязвенного скотомогильника, в связи с чем имеется угроза заражения истца сибиреязвенной язвой при снятии санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника и разрешении осуществления хозяйственной деятельности на данном земельном участке. Отмечает, что в настоящее время ведутся работы по установлению границ санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника.

Заинтересованное лицо глава Култаевского сельского поселения в суд не явился, представителя не направил, о слушании дела извещался, правовую позицию по заявленным требованиям не высказал.

Заслушав пояснения представителя административного истца, заключение прокурора, полагавшего заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению, изучив представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс РФ) состоит из приведённого Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.

Согласно пунктам 1, 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов) утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки поселения относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

Принимая во внимание положения Закона Пермского края от 7 июля 2008 г. № 270-ПК «Об образовании нового муниципального образования Култаевское сельское поселение», Устава муниципального образования «Култаевское сельское поселение», суд приходит к выводу, что каких-либо нарушений требований к форме оспариваемых нормативных правовых актов, компетенции органа на принятие оспариваемых нормативных правовых актов, процедуре их принятия, опубликования и вступления в силу на дату их издания, допущено не было. Оспариваемые нормативные правовые акты органа местного самоуправления приняты уполномоченным представительным органом муниципального образования – Советом депутатов Култаевского сельского поселения и в пределах предоставленных полномочий по решению вопросов местного значения. Земским Собранием Пермского муниципального района изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки внесены в пределах предоставленных этому органу положениями Федерального закона № 131-ФЗ полномочий. Процедура публичных слушаний и порядок принятия Генерального плана, Правил землепользования и застройки, предусмотренные статьями 24 – 25, 31 – 32 Градостроительного кодекса РФ, соблюдены. С учётом изложенного, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, и по этим основаниям лицами, участвующими в деле, не оспариваются, и было подтверждено также при рассмотрении аналогичного дела (апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.11.2017 № 44-АПГ17-16). 

Оспариваемые нормативные правовые акты официально опубликованы в установленном порядке и на дату рассмотрения дела в суде являются действующими.

Согласно представленной в материалы дела выписке из ЕГРН об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером **, площадью 1 504 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешённого использования: ведение огородничества, расположенного по адресу: ****.

Постановлением Главы Култаевского сельского поселения № 62 от 11.04.2012 ФИО1 отказано в изменении разрешенного использования спорного земельного участка.

В письме № 1676/07-20 от 14.09.2012 администрация Култаевского сельского поселения сообщила ФИО1 о том, что ее земельный участок находится в санитарно-защитной зоне сибиреязвенного скотомогильника, и со ссылкой на санитарные нормы и правила указала на недопустимость размещения на земельном участке жилой и иной застройки.

Помимо этого, по результатам рассмотрения соответствующего обращения ФИО1 администрацией Пермского муниципального района принято Постановление № 20 от 21.01.2019 «Об отклонении предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения, утвержденные решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 09.06.2014 № 53».

Как следует из материалов дела и установлено судом в ходе рассмотрения дела, в **** в 1950 году был организован скотомогильник в связи с захоронением одной туши крупного рогатого скота (земельный участок с кадастровым номером **), который в настоящее время законсервирован.

Данный участок находится в собственности Пермского края и распоряжением названного субъекта Российской Федерации от 10 июня 2015 года № 179-рп закреплен на праве оперативного управления за Государственной ветеринарной инспекцией Пермского края.

Из текстовых материалов по обоснованию Генерального плана и прилагаемых к Генеральному плану картах, а также на карте зон с особыми условиями использования территории сельского поселения – Култаевское сельское поселение Правил землепользования и застройки отображена зона с особыми условиями использования территории – санитарно-защитная зона указанного выше скотомогильника 1000 м., в границы которой полностью входит расположенный на данной территории принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером **.

В соответствии с разделом 22 Правил землепользования и застройки в санитарно-защитных зонах не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома, а жилая застройка, существующая в санитарно-защитных зонах в нарушение действующего законодательства, должна быть расселена.

Из анализа имеющихся в материалах административного дела письменных доказательств следует, что спорный земельный участок расположен в границах отображённой в Генеральном плане, Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны скотомогильника, при этом размер санитарно-защитной зоны, отображённой в названных актах, является ориентировочным. 

Согласно пункту 4 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий, они отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана (подпункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ). Кроме того, характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4, 5 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с частью 5 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учёта потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.

В силу положений статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее также – Федеральный закон № 52-ФЗ) при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путём комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

Пунктом 3 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554 «Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании», предусмотрено, что государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов».

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 мая 2010 г. № 56 «Об утверждении СП 3.1.7.2629-10» (вместе с «СП 3.1.7.2629-10. Профилактика сибирской язвы. Санитарно-эпидемиологические правила» (далее – СП 3.1.7.2629-10) скотомогильники отнесены к почвенным очагам (пункт 2.8.4).

Разделом 7 СанПиН скотомогильники отнесены к I классу санитарной классификации промышленных объектов и производств тепловых электрических станций, складских зданий и сооружений, для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 1000 м (пункт 7.1.12). Такой же размер санитарно-защитной зоны указан в пункте 5.4 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утверждённых Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации 4 декабря 1995 г. за № 13-7-2/469.

Системный анализ приведённых норм в их взаимной связи, положений пункта 7.4 СП 3.1.7.2629-10, согласно которому вокруг почвенных очагов сибирской язвы устанавливается санитарно-защитная зона, размер которой определяется с учётом особенностей местности и вида предполагаемых работ, позволяет сделать вывод, что указание в пункте 5.4 названных Ветеринарно-санитарных правил размера санитарно-защитной зоны скотомогильника также носит ориентировочный характер.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).

Вместе с тем, как установлено из материалов дела и не оспаривается лицами, участвующими в деле, постановление об утверждении санитарно-защитной зоны скотомогильника, расположенного вблизи ****, Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принималось. Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием её размеров в материалы дела не представлен.

При этом Федеральный закон № 131-ФЗ и Федеральный закон № 52-ФЗ не относит к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.

С учётом изложенных обстоятельств суд приходит к выводу о том, что отображение в оспариваемых истцом Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не утверждённой в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах. Взаимосвязанный анализ положений пункта 9 части 1 и части 18.1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» позволяет сделать вывод, что сведения о зонах с особыми условиями использования территории подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости с описанием местоположения границ и указанием перечня координат характерных точек границ таких зон, то есть границы таких зон должны быть определёнными.

При этом следует учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределённость правовой нормы ведет к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями своими полномочиями, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П).

Также суд принимает во внимание разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащиеся в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», из которых следует, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Ссылка административного ответчика на то, что отмена санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника фактически снимает запрет на осуществление хозяйственной деятельности вблизи опасного объекта и ставит под угрозу жизнь и здоровье людей, а также принятие в настоящее время мер к установлению санитарно-защитной зоны в соответствии с требованиями законодательства не свидетельствуют о принятии Решения № 29 и Решения № 53 в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Доводы административного ответчика о том, что административным истцом не представлено доказательств того, что на спорном участке безопасно осуществлять хозяйственную деятельность, не может служить поводом для признания оспариваемых нормативных правовых актов соответствующими закону. Данное обстоятельство не может быть предметом оценки настоящего судебного разбирательства, поскольку выходит за рамки осуществляемого судом в порядке главы 21 КАС РФ абстрактного нормоконтроля.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

О нарушении прав административного истца оспариваемыми нормативными правовыми актами свидетельствует отказ в изменении разрешенного использования принадлежащего ФИО1 земельного участка (Постановление Главы Култаевского сельского поселения № 62 от 11.04.2012), а также письмо № 1676/07-20 от 14.09.2012 администрации Култаевского сельского поселения о недопустимости жилой застройки на земельном участке административного истца, в связи с тем, что участок расположен в границах санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника.

С учетом вышеизложенного, суд считает, что требования административного истца являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Поскольку оспариваемые решения Совета депутатов Култаевского сельского поселения до вынесения решения суда применялись и на основании этих нормативных правовых актов реализовывались права граждан, суд, учитывая положения пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», считает возможным признать оспариваемые нормы не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Исходя из пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сообщение о настоящем решении должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 6 февраля 2014 г. № 29 «Об утверждении Генерального плана Култаевского сельского поселения» (в редакции решения Земского Собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. № 157) и решение Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 9 июня 2014 г. № 53 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Култаевского сельского поселения» (в редакции решений Земского Собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. № 158, от 22 декабря 2016 г. № 181, от 23 марта 2017 г. № 212) в части распространения санитарно-защитной зоны «скотомогильника» на территорию земельного участка с кадастровым номером **, общей площадью 1 504 кв.м., расположенного по адресу: ****.

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в официальном печатном издании.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление прокурором в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 09.06.2020.

Судья – подпись