ВЕРХОВНЫЙ СУД

РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

Р Е Ш Е Н И Е

 

именем Российской Федерации

9 февраля 2018 года г. Улан-Удэ

Верховный Суд Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Захарова Е.И.

при секретаре Черепановой О.М.

с участием прокурора Бадмацыреновой Ю.С., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-17/2018 по административному исковому заявлению Администрации муниципального образования «Тункинский район» о признании п.2 ч.3 ст.8 Закона Республики Бурятия «О муниципальной службе в Республике Бурятия» недействующим, 

У С Т А Н О В И Л:

29 августа 2007 г. Народным Хуралом Республики Бурятия принят Закон Республики Бурятия «О муниципальной службе в Республике Бурятия». Закон подписан Президентом Республики Бурятия (Главой Республики Бурятия) 10 сентября 2007 г.

Статьей 8 данного Закона предусмотрены типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы.

Пунктом 2 части 3 статьи 8 Закона установлено, что гражданам, претендующим на замещение должностей муниципальной службы, необходимо иметь: 

а) для высших должностей муниципальной службы - стаж муниципальной службы не менее пяти лет или стаж работы по специальности не менее шести лет; (в ред. Закона Республики Бурятия от 07.05.2016 N 1739-V)

б) для главных должностей муниципальной службы - стаж муниципальной службы не менее трех лет или стаж работы по специальности не менее четырех лет; (в ред. Закона Республики Бурятия от 07.05.2016 N 1739-V)

в) для ведущих должностей муниципальной службы - стаж муниципальной службы или стаж работы по специальности не менее двух лет; (в ред. Закона Республики Бурятия от 07.05.2016 N 1739-V)

г) для старших и младших должностей муниципальной службы - без предъявления требований к стажу; (пп. "г" в ред. Закона Республики Бурятия от 08.07.2009 N 944-IV).

Администрация муниципального образования «Тункинский район» обратилась в Верховный суд Республики Бурятия с административным исковым заявлением о признании статьи 8 Закона Республики Бурятия от 10.09.2007 г. № 2431-III (в редакции от10.10.2017 г.) «О муниципальной службе в Республике Бурятия» недействующей. 

Исковые требования мотивированы тем, что Администрация муниципального образования «Тункинский район», как орган местного самоуправления, обязана руководствоваться оспариваемым законом при приеме граждан на муниципальную службу. Статьей 8 оспариваемого Закона установлены типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя (работодателя) – к специальностям, направлению подготовки. Пунктом 2 ч.3 ст.8 оспариваемого Закона установлены требования к стажу граждан, претендующих на замещение должностей муниципальной службы. В Российской Федерации установлена взаимосвязь муниципальной и государственной службы, что обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы (пункт 1 статьи 5 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Согласно части второй статьи 9 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимым для замещения должностей муниципальной службы, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъектов Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Частью шестой статья 12 Федерального закона от 27.04.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что квалификационные требования к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной гражданской службы, устанавливаются указом Президента Российской Федерации, а для замещения должностей гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 16 (в редакции Указа Президента РФ от 12.10.2017 г. № 478) «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы» установлены следующие квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения: а) высших должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки; б) главных должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки; в) ведущих, старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы - без предъявления требования к стажу. В Республике Бурятия статьей 9 Закона Республики Бурятия от 06.07.2005 г. № 1225-III «О государственной гражданской службе» установлены аналогичные требования, предъявляемые к стажу. Администрация муниципального образования «Тункинский район» полагает, что наличие в оспариваемом Законе завышенных квалификационных требований к стажу, необходимому для замещения должностей муниципальной службы, по сравнению с такими же требованиями к стажу для замещения должностей государственной гражданской службы, противоречит законодательно установленной взаимосвязи муниципальной и государственной службы, в частности законодательно установленному единству основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы и приводит к необоснованному установлению прямых ограничений для граждан при поступлении на муниципальную службу в Администрацию муниципального образования «Тункинский район», что является само по себе недопустимым. Оспариваемым Законом нарушаются интересы Администрации муниципального образования «Тункинский район» при приеме граждан на муниципальную службу в связи с тем, что на муниципальную службу не могут быть приняты граждане, отвечающие профессиональным и деловым качествам, но в тоже время не отвечающие квалификационным требованиям, предъявляемым к стажу. 

В ходе судебного разбирательства представителем административного истца исковые требования были уточнены, просит признать пункт 2 части третей статьи 8 Закона Республики Бурятия «О муниципальной службе в Республике Бурятия» не действующим с 12 октября 2017 г. 

В судебном заседании представитель Администрации муниципального образования «Тункинский район» ФИО1, действующий на основании доверенности, исковые требования поддержал в полном объеме.

Представители Народного Хурала Республики Бурятия ФИО2, ФИО3, действующие на основании доверенности, просили в удовлетворении исковых требований отказать. 

Ранее поясняли, что административное исковое заявление подписано ненадлежащим лицом. Иск подписан первым заместителем Руководителя Администрации муниципального образования «Тункинский район» ФИО1 Однако, по их мнению, перевод ФИО1 на должность первого заместителя руководителя администрации является незаконным, в связи с чем прокурор Тункинского района Республики Бурятия обратился с иском о признании распоряжения главы муниципального образования «Тункинский район» о переводе ФИО1 на высшую муниципальную должность первого заместителя руководителя администрации недействительным и возложении на администрацию обязанности прекратить трудовой договор с ФИО1 Также считают, законодатель субъекта РФ, определяя в законах субъекта РФ требования к стажу муниципальной службы, должен придерживаться принципов единства и организационных основ государственной гражданской службы и муниципальной службы, что не подразумевает необходимость обеспечения тождества соответствующих требований. Оснований для признания части оспариваемого закона недействующим с 12 октября 2017 г. не имеется, так как оспариваемый нормативный правовой акт применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан. 

Представитель Главы Республики Бурятия ФИО4, действующая на основании доверенности, исковые требования не признала, поддержав доводы представителей Народного Хурала Республики Бурятия. 

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, выслушав заключения прокурора Бадмацыреновой Ю.С., полагавшей возможным удовлетворить исковые требования и признать п.2 ч.3 ст.8 оспариваемого Закона недействующим со дня вступления решения в законную силу, суд приходит к следующему выводу. 

Согласно ч.3 ст.208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правоотношения в области муниципальной службы на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 2 и 5 ст. 76).

В соответствии со ст. 42 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Статьей 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ определено, что муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Статьей 8 этого же Федерального закона установлена классификация должностей по группам (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности муниципальной службы).

Для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются в том числе к стажу муниципальной службы или работы по специальности. Указанные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы (ч. ч. 1 и 2 ст. 9 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ).

Статьей 5 названного акта закреплено положение о взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы, которая обеспечивается посредством в том числе единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы.

Такая же норма содержится в ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Исходя из положений Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 8). 

Статья 9 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ устанавливает основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы.

Согласно ч.2 ст.9 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимым для замещения должностей муниципальной службы, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Квалификационные требования к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности муниципального служащего его должностной инструкцией. Должностной инструкцией муниципального служащего могут также предусматриваться квалификационные требования к специальности, направлению подготовки.

Установлено, что 10 сентября 2007 г. принят Закон Республики Бурятия «О муниципальной службе в Республике Бурятия».

Пунктом 2 части 3 статьи 8 данного Закона утверждены следующие типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Так, гражданам, претендующим на замещение должностей муниципальной службы, необходимо иметь: 

а) для высших должностей муниципальной службы - стаж муниципальной службы не менее пяти лет или стаж работы по специальности не менее шести лет;

б) для главных должностей муниципальной службы - стаж муниципальной службы не менее трех лет или стаж работы по специальности не менее четырех лет; 

в) для ведущих должностей муниципальной службы - стаж муниципальной службы или стаж работы по специальности не менее двух лет; 

г) для старших и младших должностей муниципальной службы - без предъявления требований к стажу.

Частью шестой статьи 12 Федерального закона от 27.04.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что квалификационные требования к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной гражданской службы, устанавливаются указом Президента Российской Федерации, а для замещения должностей гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 16 (в редакции Указа Президента РФ от 12.10.2017 г. № 478) «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы» установлены следующие квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения: а) высших должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки; б) главных должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки; в) ведущих, старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы - без предъявления требования к стажу.

Часть 1 статьи 9 Закона Республики Бурятия № 1225-III от 06.07.2005 г. «О государственной гражданской службе» (в редакции Закона Республики Бурятия от 08.12.2017 N 2758-V) предусматривает, что гражданам, претендующим на замещение должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия, необходимо иметь: 

1) для высших должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки; 

2) для главных должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки; 

3) для ведущих, старших и младших должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия - без предъявления требования к стажу.

Сравнительный анализ п. 2 ч. 3 ст. 8 Закона Республики Бурятия «О муниципальной службе в Республике Бурятия» с федеральными нормами приводит к выводу о том, что оспариваемое нормативное правовое регулирование устанавливает иные, завышенные квалификационные требования к стажу муниципальной службы или работы по специальности, чем предусмотренные федеральным законодательством, что в свою очередь нарушает принцип единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы, в связи с чем оспариваемые положения не могут быть признаны законными. 

При этом довод представителей Народного Хурала РБ о том, что принцип единства и организационных основ государственной гражданской службы и муниципальной службы не подразумевает необходимость обеспечения тождества соответствующих требований, основанием для отказа в удовлетворении исковых требований не является.

В данном случае административный истец не просит привести оспариваемые положения Закона Республики Бурятия «О муниципальной службе в РБ» в соответствие с федеральным законодательством, а просит признать их недействующими.

Ссылки представителей Народного Хурала на законы субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, из которых следует, что требования к стажу муниципальной службы различаются в субъектах РФ, подлежат отклонению. 

Указанные представителями административного ответчика нормативные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие требования к стажу муниципальной службы предметом рассмотрения данного административного дела не являются и правового значения для разрешения дела не имеют. 

Доводы представителей Народного Хурала РБ, Главы РБ о том, что представитель административного истца ФИО1 не имел право подписывать административное исковое заявление и являться представителем истца, подлежат отклонению.

Согласно части 8 статьи 54 Кодекса административного судопроизводства от имени органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления имеют право выступать в суде руководители либо представители указанных органов.

Из части 1 статьи 55 Кодекса административного судопроизводства РФ следует, что представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование.

В соответствии с часть 5 статьи 57 Кодекса административного судопроизводства РФ полномочия других представителей на ведение административного дела в суде должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с федеральным законом.

Из вышеуказанной статьи 54 КАС РФ следует, что без доверенности интересы органа местного самоуправления имеет право представлять только руководитель такого органа. Занятие должности первого заместителя руководителя администрации МО «Тункинский район» не дает лицу, занимающему данную должность (в данном случае ФИО1), возможность представлять интересы органа местного самоуправления без надлежаще оформленной доверенности. 

В материалах дела имеется доверенность от 11 декабря 2017 г. № 25 подписанная главой Администрации муниципального образования «Тункинский район» ФИО5, которой он уполномочивает ФИО1, первого заместителя руководителя Администрации МО «Тункинский район», быть представителем и совершать от имени Администрации все юридически значимые и процессуальные действия в судах Российской Федерации. ФИО1 имеет право подписывать исковое заявление, в том числе административное. 

Из представленной копии диплома следует, что ФИО1 имеет высшее юридическое образование.

Таким образом, ФИО1 имеет право на подачу административного искового заявления и отвечает требованиям, предъявляемым к представителям.

То обстоятельство, что Тункинским районным судом Республики Бурятия рассматривается исковое заявление прокурора Тункинского района Республики Бурятия о признании распоряжения главы муниципального образования «Тункинский район» о переводе ФИО1 на высшую муниципальную должность первого заместителя руководителя администрации недействительным и возложении на администрацию обязанности прекратить трудовой договор с ФИО1 основанием считать, что ФИО1 является ненадлежащим представителем административного истца, не является. 

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемые нормы Закона Республик Бурятия «О муниципальной службе в Республике Бурятия» умаляют принципы правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации и противоречат федеральному законодательству. 

В соответствии с п.1 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь п.1 ч.2 ст.215 КАС РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ, содержащимися в абзаце третьем п.28 Постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», исходит из наличия в деле доказательств о том, что до вынесения настоящего судебного решения оспариваемый нормативный правовой акт применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан. 

При таком положении суд приходит к выводу о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 2 части 3 статьи 8 Закона Республики Бурятия «О муниципальной службе в Республике Бурятия» от 10 сентября 2007 г. № 2431-III (с последующими изменениями и дополнениями).

Руководствуясь ст.ст.175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявление Администрации муниципального образования «Тункинский район» удовлетворить.

Признать пункт 2 части 3 статьи 8 Закона Республики Бурятия «О муниципальной службе в Республике Бурятия» от 10 сентября 2007 г. № 2431-III (с последующими изменениями и дополнениями) недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в газете «Бурятия» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Бурятия в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 13 февраля 2018 года. 

Судья Е.И. Захаров