дело № 3а-105/2019

Решение

Именем Российской Федерации

7 ноября 2019 года город Орёл

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Георгиновой Н.А.,

при секретаре Флоря Д.В.,

с участием прокурора Корнеева А.Э., 

представителя административного истца ФИО1- ФИО2, представителя административного ответчика Орловского областного Совета народных депутатов ФИО3, действующих на основании доверенностей,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Орловского областного суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Орловскому областному Совету народных депутатов о признании недействующей части 1 статьи 6.2 Закона Орловской области от 6 июня 2013 года № 1490-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения» (в редакции Закона Орловской области от 13 июня 2019 года № 2345-ОЗ «О внесении изменений в Закон Орловской области «Об ответственности за административные правонарушения»), 

установил:

31 мая 2013 года Орловским областным Советом народных депутатов на двадцатом заседании названного Совета принят и 6 июня 2013 года Губернатором Орловской области подписан Закон Орловской области № 1490-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения» (далее - Закон Орловской области № 1490-ОЗ, Закон об ответственности за административные правонарушения).

Первоначальный текст Закона Орловской области № 1490-ОЗ был опубликован в печатном издании «Орловская правда» № 81 от 8 июня 2013 года.

Законом Орловской области от 13 июня 2019 года № 2345-ОЗ «О внесении изменений в Закон Орловской области «Об ответственности за административные правонарушения» (далее по тексту - Закон Орловской области № 2345-ОЗ), принятым на тридцать шестом заседании Орловского областного Совета народных депутатов 31 мая 2019 года и подписанным Губернатором Орловской области 13 июня 2019 года, внесены изменения в статью 6.2 Закона Орловской области об ответственности за административные правонарушения, часть 1 которой изложена в следующей, действующей на момент рассмотрения дела, редакции: «Нарушение установленных правилами благоустройства территорий муниципальных образований Орловской области (далее также - правила благоустройства) требований к содержанию территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до шестидесяти тысяч рублей».

Закон Орловской области № 2345-ОЗ опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 13 июня 2019 года и в печатном издании «Орловская правда» № 64 от 18 июня 2019 года.

ФИО1, привлеченный к административной ответственности за нарушение установленных Правилами благоустройства в Ждимирском сельском поселении Знаменского района Орловской области требований к содержанию территорий общего пользования, выразившихся в нахождении принадлежащей ему собаки без привязи и ошейника на территории домовладения другого гражданина в 

<

адрес>, по части 1 статьи 6.2 названного выше регионального закона, обратился в Орловский областной суд с административным иском о признании недействующей с момента принятия части 1 статьи 6.2 Закона об ответственности за административные правонарушения (в редакции Закона Орловской области № 2345-ОЗ).

По мнению административного истца, оспариваемая им норма регионального Закона об ответственности за административные правонарушения принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, не отвечает требованиям определенности и ясности, нарушает принцип равенства всех перед законом, что повлекло незаконное привлечение его к административной ответственности.

Административный истец ФИО1 надлежащим образом извещен о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, в связи с чем, на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом постановлено рассмотреть дело в его отсутствие.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2 поддержал заявленные требования с учетом их уточнения, и просил суд признать недействующей с момента принятия часть 1 статьи 6.2 Закона Орловской области от 6 июня 2013 года № 1490-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения» (в редакции Закона Орловской области от 13 июня 2019 года № 2345-ОЗ).

Представитель административного ответчика ФИО3 возражал против удовлетворения заявленных административных исковых требований, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Орловского областного Совета народных депутатов, введен в действие в соответствии с законом, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает права административного истца.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Корнеева А.Э., полагавшего заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Статья 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующая содержание правил благоустройства территорий муниципальных образований, утверждаемых представительным органом соответствующего муниципального образования, предусматривает право органа местного самоуправления регулировать требования к содержанию территорий общего пользования и порядку пользования такими территориями (часть 1, пункт 1 части 2).

В соответствии с пунктом 5 статьи 8 Федерального закона от 6 ноября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Согласно статье 54 Устава (Основного закона) Орловской области, законом Орловской области регулируются вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным законом) Орловской области и законами области к ведению и полномочиям области.

Областной Совет народных депутатов, состоящий из 50 депутатов, принимает законы области большинством голосов от установленного числа депутатов областного Совета народных депутатов (часть 1 статьи 50, части 1 и 2 статьи 60 Устава (Основного закона) Орловской области).

Исходя из положений части 4 статьи 61 и статьи 63 Устава (Основного закона) Орловской области, закон области не может быть принят менее чем в двух чтениях, в течение семи дней со дня его принятия областным Советом народных депутатов направляется указанным органом для обнародования Губернатору Орловской области, который удостоверяет обнародование закона путем его подписания и официального опубликования.

Порядок официального опубликования правовых актов Орловской области установлен Законом Орловской области от 15 апреля 2003 года № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» (в редакции Закона области от 3 июля 2014 года № 1647-ОЗ), в части 1 статьи 56 которого закреплено, что законы Орловской области подлежат обязательному официальному опубликованию в газете «Орловская правда» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 

Как видно из материалов дела, Орловский областной Совет народных депутатов, реализуя вышеуказанные полномочия, в пределах своей компетенции принял Закон Орловской области № 1490-ОЗ и Закон Орловской области № 2345-ОЗ с соблюдением требований к процедуре их принятия и введения в действие.

Так, в соответствии с вышеприведенными правовыми предписаниями, проекты Законов области рассмотрены областным Советом народных депутатов в двух чтениях и приняты большинством голосов от установленного числа депутатов.

Решения о принятии законов области оформлены в виде постановлений областного Совета, которые в установленный срок направлены Губернатору Орловской области, подписаны им с указанием на вступление в силу Закона Орловской области №1490-ОЗ с 15 июля 2013 года, Закона Орловской области № 2345-ОЗ - по истечении десяти дней со дня его официального опубликования ( т.2 л.д.68-82,255-258, т.3 л.д.23,186).

Материалами дела подтверждается, что первоначальный текст Закона Орловской области № 1490-ОЗ был опубликован в печатном издании «Орловская правда» № 81 от 8 июня 2013 года; Закон Орловской области № 2345-ОЗ опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 13 июня 2019 года и в печатном издании «Орловская правда» № 64 от 18 июня 2019 года (т.2, л.д.259, т.3 л.д.128, 187-190).

Как установлено судом, постановлением административной комиссии при администрации Знаменского района Орловской области от 

<

дата> ФИО1 был привлечен к административной ответственности в виде административного штрафа за нарушение установленных Правилами благоустройства в Ждимирском сельском поселении Знаменского района Орловской области требований к содержанию территорий общего пользования, выразившихся в нахождении принадлежащей ему собаки без привязи и ошейника на территории домовладения другого гражданина в 

<

адрес> 

<

дата>, по части 1 статьи 6.2 Закона об ответственности за административные правонарушения ( т.3 л.д.38).

Вступившими в законную силу судебными актами постановление коллегиального органа о привлечении ФИО1 к административной ответственности оставлено без изменения (т.3 л.д.20-27).

Таким образом, ФИО1 является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Проверив доводы административного истца о несоответствии оспариваемых положений Закона об административных правонарушениях законодательству, имеющему большую юридическую силу, требованиям определенности и ясности, суд находит эти доводы обоснованными, по следующим основаниям.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ понятие административного правонарушения, использовал такие юридические признаки как противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных нормами Особенной части названного кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Приведенная норма в системном толковании с вышеприведенными положениями федерального законодательства свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, следовательно, региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы исходя из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Отступление от этого принципа может привести к формированию противоречивой правоприменительной практики в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Как следует из диспозиции части 1 статьи 6.2 Закона об ответственности за административные правонарушения (в редакции Закона Орловской области № 2345-ОЗ), она не содержит описания конкретных действий (бездействия), являющихся основанием для привлечения к ответственности, является бланкетной, отсылает к правилам благоустройства, действующим в разных муниципальных образованиях на территории Орловской области и предусматривающим различные требования к содержанию территорий общего пользования и порядку пользования такими территориями, понятие которых определено пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и охватывает территории, беспрепятственно используемые неограниченным кругом лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Поскольку объективная сторона правонарушения в оспариваемой норме конкретно не сформулирована, то по убеждению суда, это влечет правовую неопределенность при решении вопроса о том, какие конкретно действия (бездействие) при содержании территорий общего пользования и пользовании такими территориями в каждом муниципальном образовании на территории Орловской области образуют состав административного правонарушения.

При установленных обстоятельствах, суд считает, что диспозиция части 1 статьи 6.2 Закона об ответственности за административные правонарушения (в редакции Закона Орловской области № 2345-ОЗ), не содержит описания конкретных действий (бездействия), влекущих административную ответственность, носит неопределенный характер, не соответствует принципу равенства всех перед законом и судом, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа верховенства закона.

Исходя из разъяснений, изложенных в абзаце первом пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке содержания оспариваемого акта или его части судам необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Поскольку при проверке содержания части 1 статьи 6.2 Закона Орловской области № 1490-ОЗ (в редакции Закона области № 2345-ОЗ) выявлено, что оспариваемая норма не отвечает критерию определенности, вызывает ее неоднозначное толкование правоприменителями и нарушает права административного истца, то суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт по указанному основанию подлежит признанию недействующим.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку нормативный правовой акт на момент рассмотрения дела применялся, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд приходит к выводу о признании части 1 статьи 6.2 Закона Орловской области от 6 июня 2013 года № 1490-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения» (в редакции Закона Орловской области от 13 июня 2019 года № 2345-ОЗ «О внесении изменений в Закон Орловской области «Об ответственности за административные правонарушения») недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

При обращении в суд ФИО1 уплатил государственную пошлину в размере 300 рублей, что подтверждается чеком-ордером от 

<

дата> (т.1 л.д. 6).

В соответствии со статьей 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны понесенные по делу судебные расходы.

Таким образом, в пользу ФИО1 с административного ответчика подлежат взысканию расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить.

Признать часть 1 статьи 6.2 Закона Орловской области от 6 июня 2013 года № 1490-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения» (в редакции Закона Орловской области от 13 июня 2019 года № 2345-ОЗ «О внесении изменений в Закон Орловской области «Об ответственности за административные правонарушения»), недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании «Орловская правда» и на Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Взыскать с Орловского областного Совета народных депутатов в пользу ФИО1 судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 (триста) рублей.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 15 ноября 2019 года.

Председательствующий Н.А. Георгинова