Дело № 3а-11/2023

УИД 57OS0000-01-2023-000018-18

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

15 мая 2023 года город Орел

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чуряева А.В.

при секретаре Трухановой А.И.

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному иску прокурора Орловской области к Орловскому окружному Совету народных депутатов о признании недействующим приложения 2 к решению Орловского окружного Совета народных депутатов от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС «О комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов»,

установил:

26 мая 2022 года Орловским окружным Советом народных депутатов принято решение № 14/272-ОС «О комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов» (далее – решение от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС), которым утверждены Положение о комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов» (приложение 1), а также персональный и численный состав данной комиссии (приложение 2).

Согласно приложению 2 к данному решению комиссия по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов сформирована в следующем составе:

председатель комиссии – заместитель председателя Орловского окружного Совета народных депутатов ФИО2;

заместитель председателя комиссии – депутат Орловского окружного Совета народных депутатов ФИО3;

секретарь комиссии – главный специалист аппарата Орловского окружного Совета народных депутатов ФИО4;

члены комиссии – депутат Орловского окружного Совета народных депутатов ФИО5, начальник Управления организационно-контрольной работы, архива и развития местного самоуправления администрации Орловского муниципального округа Орловской области ФИО6, начальник отдела нормативно-правовой работы и внутреннего финансового контроля Управления правового обеспечения и внутреннего финансового контроля администрации Орловского муниципального округа Орловской области ФИО7

Прокурор Орловской области обратился в суд с административным иском о признании недействующим со дня принятия приложения 2 к решению от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС, мотивировав свои требования тем, что сформированный состав комиссии по противодействию коррупции противоречит Положению о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821, согласно которому число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии; в состав комиссии включаются представители научных организаций и образовательных учреждений, представители общественных советов (пункты 8, 9, 11). 

Ссылаясь на то, что положения названного Указа Президента Российской Федерации подлежат применению и к комиссиям, образуемым органами местного самоуправления, прокурор считает, что сформированный оспариваемым решением от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС состав комиссии по противодействию коррупции является нелегитимным и не исключает возможности конфликта интересов при принятии решений.

В судебном заседании представители прокурора Орловской области по доверенностям ФИО1 и ФИО8 поддержали заявленные требования. Дополнительно просили учесть, что оспариваемое решение от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС принято с нарушением правотворческой процедуры, поскольку после утверждения представительным органом оно не было направлено для подписания и обнародования главе муниципального образования.

Представитель Орловского окружного Совета народных депутатов по доверенности ФИО9 в судебном заседании не возражала против признания приложения 2 к решению от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС недействующим в связи с его противоречием положениям Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Довод о нарушении правотворческой процедуры при подписании оспариваемого решения считала несостоятельным, указав, что решение от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС принято по вопросу, относящемуся к исключительной компетенции Орловского окружного Совета народных депутатов, в связи с чем оно не подлежало подписанию главой Орловского муниципального округа Орловской области.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проверив оспариваемое решение от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Основные принципы противодействия коррупции, правовое регулирование в названной сфере установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон о противодействии коррупции), из пункта 2 статьи 1 которого следует, что под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В части 4 статьи 5 данного Федерального закона предусмотрено, что органы местного самоуправления, как и федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального округа отнесено осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального округа (пункт 42 части 1 статьи 16).

Закон о противодействии коррупции в статье 5, определяя организационные основы противодействия коррупции, обязывает государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица информировать подразделения кадровых служб соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений о ставших им известными фактах несоблюдения государственным или муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (часть 4.1).

Из части 4 статьи 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» следует, что для обеспечения соблюдения муниципальными служащими общих принципов служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования могут образовываться комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов.

В целях реализации названных положений Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» органам местного самоуправления наряду с органами государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано в 2-месячный срок разработать и утвердить положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов (пункт 8).

Уставом Орловского муниципального округа Орловской области предусмотрено, что Орловский окружной Совет народных депутатов является представительным органом местного самоуправления муниципального округа, состоит из 29 депутатов (части 1 и 2 статьи 29). К его полномочиям отнесено в том числе принятие нормативных правовых актов, определяющих полномочия органов местного самоуправления муниципального округа по предметам ведения, предусмотренным федеральным законодательством, законами Орловской области в отношении органов местного самоуправления (пункт 11 части 2 статьи 30).

Следовательно, Орловский окружной Совет народных депутатов как орган местного самоуправления наделен полномочиями по принятию решения о комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов.

Проверяя порядок принятия оспариваемого решения, судом установлено следующее.

Из части 1 статьи 52 Устава Орловского муниципального округа Орловской области следует, что решения Орловского окружного Совета народных депутатов принимаются большинством голосов присутствующих на заседании депутатов.

В судебном заседании установлено, что решение от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС принято на Четырнадцатом заседании Орловского окружного Совета народных депутатов, на котором присутствовало 23 депутата из 24. При обсуждении вопроса о принятии решения о комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов за принятие такого решения проголосовали все присутствовавшие на заседании 23 депутата.

Из объяснений представителя Орловского окружного Совета народных депутатов, подтвержденных показаниями допрошенного в судебном заседании свидетеля ФИО10, следует, что решение от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС обнародовано путем размещения его текста на информационных экранах в вестибюле администрации муниципального округа. Кроме этого, данное решение размещено на официальном сайте Орловского муниципального округа www.orlr.ru.

Вместе с тем во исполнение требований части 7 и подпункта «в» пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом установлено, что при принятии решения от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС допущено нарушение порядка его подписания и обнародования.

Из части 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Полномочие главы муниципального образования по подписанию и обнародованию нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования предусмотрено и в пункте 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Аналогичные положения приведены также в части 3 статьи 52, части 1 статьи 37 Устава Орловского муниципального округа Орловской области.

Такое регулирование, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 2 ноября 2011 года № 1464-О-О, направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования.

Исходя из этого, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Между тем из представленных в материалы дела документов и объяснений представителя Орловского окружного Совета народных депутатов в судебном заседании следует, что решение от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС подписано лишь председателем Орловского окружного Совета народных депутатов и в нарушение приведенных выше норм для подписания главе Орловского муниципального округа не направлялось, последним не подписывалось. 

Следовательно, указанное решение от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС обнародовано ранее срока, предоставляемого для его подписания или отклонения главой муниципального образования, что противоречит вышеприведенным положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и свидетельствует о нарушении процедуры подписания и обнародования данного нормативного правового акта.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 40 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Исходя из этого, решение от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС подлежит признанию недействующим в полном объеме с момента принятия.

По убеждению суда, обоснованными являются и доводы прокурора о несоответствии сформированного приложением 2 к решению от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС состава комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Из приведенного выше пункта 8 Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» следует, что органам местного самоуправления рекомендовано разработать и утвердить положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов, руководствуясь положениями данного Указа.

Согласно Положению о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденному упомянутым Указом Президента Российской Федерации, комиссия образуется нормативным правовым актом государственного органа, состав которой формируется из членов комиссии, замещающих должности государственной службы в государственном органе, а также из представителя (представителей) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой (пункт 7, подпункт «в» пункта 8), а также в ее состав может включаться представитель общественного совета, образованного при органе исполнительной власти (подпункт «а» пункта 9).

При этом определено, что число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии, заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа членов комиссии; проведение заседаний с участием только членов комиссии, замещающих должности государственной службы в государственном органе, недопустимо (пункты 11 и 14 поименованного Положения).

Из приведенных нормативных предписаний во взаимосвязи с предусмотренным статьей 3 Закона о противодействии коррупции принципом публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления следует, что комиссия по противодействию коррупции является постоянно действующим органом с конкретным количественным и персональным составом, должна состоять из лиц, замещающих должности государственной (муниципальной) службы, и лиц, не замещающих такие должности, число которых не может быть менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

Изложенный вывод согласуется с правовой позицией Президиума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 31 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2022) от 21 декабря 2022 года.

Между тем вопреки этому состав комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов сформирован приложением 2 к решению от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС исключительно из лиц, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, что допускает возможность возникновения конфликта интересов, который может повлиять на принимаемые комиссией решения.

Следовательно, в данной части решение от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС не соответствует требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Таким образом, заявленные прокурором Орловской области административные исковые требования подлежат удовлетворению.

С учетом положений пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете «Муниципальный вестник» – официальном источнике опубликования Орловского муниципального округа Орловской области (часть 4 статьи 57 Устава), а также размещению на официальном сайте Орловского муниципального округа Орловской области, на котором подлежат размещению муниципальные правовые акты (часть 5 статьи 57 Устава), в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск прокурора Орловской области удовлетворить.

Признать недействующим с момента принятия решение Орловского окружного Совета народных депутатов от 26 мая 2022 года № 14/272-ОС «О комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов».

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в газете «Муниципальный вестник», а также разместить на официальном сайте Орловского муниципального округа Орловской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

В окончательной форме решение составлено 17 мая 2023 года.

Председательствующий А.В. Чуряев