Дело № 3а-86/2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации 

г. Ярославль 27 июня 2017 года

Ярославский областной суд в составе

председательствующего судьи Щегольковой Е.Ю.

при секретаре Амелиной Я.Г.

с участием прокурора Князьковой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО5 о признании недействующим постановления Главы администрации Ярославской области от 22 ноября 1993 года № 329 в части включения в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры объекта «Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год» (приложение № 20), 

установил:

Постановлением Главы администрации Ярославской области от 22 ноября 1993 года № 329 утвержден список вновь выявленных памятников истории и культуры Ярославской области (приложения №№ 1-23 к постановлению). В приложение № 20 к постановлению включен объект «Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год».

ФИО5 на основании договора купли-продажи от 13 сентября 2016 года является собственником данного объекта, учтенного в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним как нежилое здание с мезонином, назначение нежилое, одноэтажное, общей площадью 598,7 кв.метров, расположенное по адресу: 

<

адрес>, и земельного участка при нем площадью 1 000 кв.метров.

ФИО5 обратился с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Главы администрации Ярославской области от 22 ноября 1993 года № 329 в части включения в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры объекта «Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год». 

Административный иск обоснован следующим: при решении вопроса о включении указанного объекта в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры органом охраны объектов культурного наследия нарушен порядок принятия данного решения; имеющиеся у данного органа документы обоснованности включения спорного объекта в перечень не подтверждают. 

В нарушение Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года № 203, и Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865, органом охраны объектов культурного наследия при принятии решения о включении объекта «Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год» в перечень вновь выявленных объектов не проведена историко-культурная экспертиза, не собраны какие-либо документальные доказательства исторической или культурной ценности памятника, не проведен надлежащий осмотр и обмер, учетная карточка памятника требованиям приведенных нормативных документов не соответствует. Представленные административным ответчиком и заинтересованным лицом доказательства обоснованности включения спорного объекта в Перечень являются ненадлежащими. Основанием для данного решения явиться не могли. Основания отнесения к спорному объекту, помимо дома, также и парка отсутствуют. Время постройки объекта и принадлежность его купцу ФИО6 определены органом охраны объектов культурного наследия неверно.

Оспариваемое решение нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку он как собственник данного объекта обязан к его сохранению. Однако, вследствие ненадлежащей работы при постановке объекта на государственный учет и охрану памятник фактически разрушен. Данный факт делает невозможным для истца исполнение возложенной на него законом обязанности по сохранению данного объекта.

В судебном заседании ФИО5 и его представитель ФИО7 административный иск поддержали.

Представитель административного ответчика Правительства Ярославской области по доверенности ФИО8 административный иск не признала, пояснила, что оспариваемый нормативный акт принят в соответствии с компетенцией органа государственной власти Ярославской области, с соблюдением процедуры принятия данного акта, основания для включения спорного объекта в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры Ярославской области имелись. 

Заинтересованное лицо Департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области в судебное заседание своего представителя не направило. В судебном заседании 13 июня 2017 года представитель заинтересованного лица ФИО9 в удовлетворении административного искового заявления возражала, поддержала правовую позицию Правительства Ярославской области.

Судом в качестве свидетелей допрошены специалисты ФИО1, ФИО2, сотрудники Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области ФИО3, ФИО4., которые дали пояснения об основаниях включения в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры объекта Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год. 

Прокурором в судебном заседании дано заключение об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска ФИО5

Заслушав лиц, участвующих в деле, допросив свидетелей, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд полагает, что оснований для удовлетворения административного искового заявления ФИО5 не имеется.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится охрана памятников истории и культуры.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 9.2 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: 

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением;

государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.

На момент принятия оспариваемого нормативного акта действовал Закон РСФСР от 15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" в редакции от 18 января 1985 года, согласно статье 8 которого Советы Министров автономных республик, исполнительные комитеты краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных депутатов в пределах прав, предоставленных законом, обеспечивают охрану, использование, выявление, учет, реставрацию и пропаганду памятников истории и культуры, находящихся на территории автономной республики или на территории соответствующего Совета, привлекают общественность к проведению мероприятий по охране, использованию и пропаганде памятников, организуют над ними шефство предприятий, учреждений и организаций, обеспечивают соблюдение законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры.

В соответствии с подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

В соответствии с пунктом 15 статьи 45 Закона Российской Федерации от 05.03.1992 N 2449-1 "О Краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", действующего на момент принятия оспариваемого нормативного акта, к ведению краевого, областного Совета относится объявление находящихся на территории края, области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры; установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории края, области.

Указом Президента Российской Федерации от 09.10.1993 N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что до избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного самоуправления исполнительно - распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, осуществляются администрацией соответствующего субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьями 35 и 40 Закона № 2449-1 краевая, областная администрация состоит из главы администрации и подчиненных ему управленческих структур.

Глава краевой, областной администрации по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает постановления и издает распоряжения. 

Акты краевой, областной администрации вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте.

В соответствии с приведенными нормативными актами, имеющими большую юридическую силу по сравнению с оспариваемым актом, на момент принятия данного акта полномочиями по объявлению объектов, имеющих историческую или культурную ценность, памятниками истории и культуры, отнесению их к вновь выявленным памятниками истории и культуры, а также их государственной охране были наделены администрации субъекта Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемое постановление принято главной администрации Ярославской области в соответствии с его компетенцией, в надлежащей форме.

Оспариваемый акт вступил в действие с момента его подписания, поскольку иное нормативным актом не установлено. Опубликования данного акта для вступления в действие не требовалось.

Решением Ярославского областного суда от 7 июня 2012 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 3 октября 2012 года, процедура принятия оспариваемого нормативного акта, компетенция главы администрации Ярославской области на его принятие, порядок введения в действие были проверены. Оснований для признания постановления главы администрации Ярославской области от 22 ноября 1993 года № 329 недействующим в связи с отсутствием полномочий на его принятие, нарушением процедуры или порядка введения в действие судом не было установлено. Выводы суда в указанной части имеют преюдициальное значение для разрешения настоящего административного спора.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, в части включения в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры объекта «Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год» суд приходит к следующему.

Согласно статьям 1 и 6 Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" памятниками истории и культуры являются сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

К памятникам истории и культуры в соответствии со статьей 1 настоящего Закона относятся, помимо прочего, памятники градостроительства и архитектуры - архитектурные ансамбли и комплексы, исторические центры, кремли, кварталы, площади, улицы, набережные, остатки древней планировки и застройки городов и других населенных пунктов; сооружения гражданской, промышленной, военной, культовой архитектуры, народного зодчества, а также связанные с ними произведения монументального, изобразительного, декоративно-прикладного, садово-паркового искусства, природные ландшафты. 

К памятникам истории и культуры могут быть отнесены и другие объекты, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

В соответствии со статьей 39 Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" вновь выявляемые объекты, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, впредь до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры подлежат охране в соответствии с требованиями Закона СССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и настоящего Закона.

В соответствии с пунктами 13, 17, 18 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совет Министров СССР от 16.09.1982 N 865, государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников. В целях выявления и учета памятников истории и культуры предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны сообщать сведения о находящихся в их собственности или пользовании объектах, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, в органы культуры, архивные органы, а также в организации, определяемые Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников. 

Вновь выявляемые объекты при установлении государственными органами охраны памятников их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры регистрируются государственными органами охраны памятников в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, в порядке, устанавливаемом Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников.

В соответствии с пунктами 11, 12, 14, 15, 20 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13.05.1986 N 203, в целях наиболее полного учета находящихся на территории СССР памятников истории и культуры: 

предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны сообщать сведения о находящихся в их собственности или пользовании объектах, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, в соответствующие государственные органы охраны памятников по месту нахождения объекта; 

государственные органы охраны памятников проводят работу по выявлению таких объектов.

При получении сведений об обнаружении указанных объектов государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы. В случае установления их культурной ценности указанные объекты регистрируются в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность (Приложение N 2).

Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций.

Список вновь выявленных объектов содержит краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятником истории и культуры.

Объекты, зарегистрированные в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры подлежат охране в порядке, предусмотренном действующим законодательством об охране памятников истории и культуры.

На каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал (Приложение N 3).

Вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории охраны памятника.

Из представленных суду административным ответчиком и заинтересованным лицом документов в подтверждение оснований включения объекта «Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год» в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры, принимая во внимание хронологию данных документов, следует, что в 1986 году имело место обращение в орган охраны памятников со стороны Тутаевского районного отделения ВООПиК о наличии на территории Тутаевского района памятника «Дача купца ФИО6», что подтверждается исторической справкой от 19 сентября 1986 году и описанием здания, выполненным архитектором и старшим инженером производственного бюро, от 13 октября 1986 года.

В октябре 1986 года Управление культуры Ярославского облисполкома вело переписку с владельцем здания – УВД Ярославского облисполкома, из которой следует, что органом охраны памятников рассматривался вопрос об изучении архитектурной и исторической ценности здания.

6 ноября 1991 года распоряжением Ярославского облисполкома № 296-р создана территориальная межведомственная комиссия по организации и проведению инвентаризации и учета состояния историко-культурного наследия области.

30 сентября 1992 года приказом Комитета по делам культуры и туризма Администрации Ярославской области № 291 при научно-производственном центре по охране памятников истории и культуры образован временный творческий коллектив для проведения инвентаризации объектов культурного наследия Ярославской области. 

Результатом работы данных комиссий, помимо прочего, стал представленный в материалы дела список вновь выявленных памятников истории и культуры Ярославской области, в который вошел объект «Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год». 

После включения данного объекта в Список на него заведена учетная карточка.

Таким образом, установленный вышеприведенными нормативными актами порядок выявления объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, и включения его в соответствующий список при принятии оспариваемого нормативного акта соблюден.

Обоснованность включения объекта «Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год» в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры Ярославской области помимо вышеприведенных доказательств подтверждена также иными собранными по делу доказательствами: фотографиями объекта за разные годы, газетными публикациями, актами осмотра, показаниями свидетелей.

Из исследованных судом доказательств следует, что основанием для включения указанного объекта в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры стало предположение о происхождении данного объекта, а именно того факта, что дом был куплен купцом ФИО6 на Нижегородской ярмарке в конце XIX века и перевезен в место установки по реке Волге, а также архитектурные достоинства памятника как образца деревянного зодчества не традиционного для Ярославской области, имеющего признаки мавританского (марокканского) стиля.

Кроме того, данные доказательства, в частности фотография усадьбы начала 20 века, указывают на то, что при ней был разбит парк. Данное обстоятельство дало основания органу охраны памятников истории и культуры включить в перечень вновь выявленных памятников Дачу купца ФИО6 в составе дома и парка.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что порядок включения объекта «Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год» в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры соблюден, основания для такого включения у главы администрации Ярославской области имелись.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемого акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, не нашли своего подтверждения при рассмотрении дела.

Документы, на отсутствие которых указал истец, в том числе паспорт памятника, охранные обязательства, планы и акты осмотра, иные документы, составляются органом охраны памятников в процессе его деятельности по осуществлению государственной охраны. Принятию решения о включении памятника в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры составление указанных документов не предшествует.

Вышеприведенными нормативными актами установлена обязательность проведения экспертизы на предмет установления культурной ценности объекта при его выявлении. Однако, форму проведения данной экспертизы и обязательность составления какого – либо акта по результатам исследования указанные нормативные акты не устанавливают.

Как указывалось выше, приказом Комитета по делам культуры и туризма администрации Ярославской области для проведения инвентаризации объектов культурного наследия был образован временный творческий коллектив, в состав которого вошли специалисты, обладающие специальными познаниями для определения культурной ценности исследуемых объектов.

Результатом проведенной ими экспертизы явилось составление Списка вновь выявленных памятников истории и культуры Ярославской области, достоверность которого у суда сомнений не вызывает.

Не имеют правового значения доводы административного истца о том, что в оспариваемом нормативном акте неверно указана принадлежность усадьбы и год ее возведения, так как по мнению административного истца усадьба принадлежала не купцу ФИО6, а ФИО6 и была возведена позднее.

Из анализа законодательства об охране объектов культурного наследия следует, что в целях сохранения данных объектов орган государственной охраны проводит работу по их выявлению и государственной охране до решения вопроса об отнесении к памятниками истории и культуры по ранее действующему законодательству, или до внесения в реестр объектов культурного наследия по действующему законодательству.

Таким образом, вновь выявленный памятник (или выявленный объект культурного наследия в соответствии с понятием введенным Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации") это объект, в отношении которого есть основания полагать, что он имеет культурную или историческую ценность. В связи с этим, его необходимо охранять. Однако, вывод о наличии у данного объекта культурной или исторической ценности может быть сделан в результате работы по отнесению объекта к памятникам истории и культуры (по включению в реестр объектов культурного наследия). В результате данной работы, помимо прочего, подлежит установлению время возведения объекта и его принадлежность тому или иному лицу.

Для решения вопроса о соответствии оспариваемого акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, не имеет правового значения современное состояние памятника. Доводы административного истца и представленные в их подтверждение фотографии о том, что усадьба фактически разрушена и ее элементы, представляющие культурную ценность, утрачены, на недействительность оспариваемого акта не указывают.

Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" установлен порядок действий органа государственной охраны объектов культурного наследия при наличии признаков утраты объекта. Однако, анализ данных норм и оценка законности действий органа охраны в указанной части к предмету настоящего административного спора не относится.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что постановление главы администрации Ярославской области от 22 ноября 1993 года № 329 в части включения в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры объекта «Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год» принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в надлежащей форме. Порядок введения в действие постановления соблюден. 

Также судом установлено, что соблюден порядок включения объекта «Дача купца ФИО6» в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры, а также наличие материальных оснований для принятия такого решения. 

Суд приходит к выводу также, что оспариваемым актом права и законные интересы ФИО5, как собственника указанного объекта не нарушены.

В указанной части административный истец ссылался на невозможность исполнения обязательств по сохранению объекта. 

Однако, определение предмета охраны, режима использования земельного участка, включенного в состав памятника, определение мер, необходимых по сохранению данного объекта, оспариваемый акт не устанавливает. Определение данных фактов является обязанностью органа охраны объектов культурного наследия и правом собственника данного объекта, которые они совершают после принятия решения о включении объекта в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры.

При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения административного иска ФИО5 суд не находит.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в издании «Документ – регион» подлежит опубликованию сообщение о принятии настоящего решения судом в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 – 181, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

решил:

В удовлетворении административного искового заявления ФИО5 о признании недействующим постановления главы администрации Ярославской области от 22 ноября 1993 года № 329 в части включения в перечень вновь выявленных памятников истории и культуры объекта «Дача купца ФИО6, 1868 год: дом 1868 год, парк 1868 год» (приложение № 20) отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором может быть принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Ярославский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. 

Судья Ярославского 

областного суда Е.Ю. Щеголькова