Дело № 2а-303/2020 

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

02 октября 2020 года пос.Октябрьский

Устьянский районный суд Архангельской области в составе председательствующего Шерягиной С.Н., 

при секретаре судебного заседания Абакумовой О.Н., 

с участием административного истца помощника Котласского транспортного прокурора Архангельской области Пантелеевой О.А., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Котласского транспортного прокурора Архангельской области к администрации МО «Устьянский муниципальный район» о признании незаконным бездействия, о возложении обязанности принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, 

установил:

Котласский транспортный прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в порядке ст. 39 КАС РФ в суд с административным исковым заявлением к администрации МО «Устьянский муниципальный район» о признании незаконным бездействия, о возложении обязанности принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги. В обоснование административного искового заявления указано, что Котласской транспортной прокуратурой в апреле 2020 года проведен мониторинг Интернет-ресурсов в целях проверки исполнения законодательства о законности нормативных правовых актов муниципальных образований. В результате проведенного мониторинга установлено, что административный регламент, содержащий порядок обращения пользователей воздушного пространства и выдачи им соответствующего разрешения, предусмотренного п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ №138 от 11.03.2010 г., администрацией МО «Устьянский муниципальный район» не разработан, информация о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг не включена. Отсутствие в администрации МО «Устьянский муниципальный район» установленных правил и порядка получения разрешения создает препятствие для обращения таких лиц в орган ЕС ОрВД. Просит признать незаконным бездействие администрации муниципального образования «Устьянский муниципальный район», выразившееся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ №138 от 11.03.2010, обязать ответчика в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ №138 от 11.03.2010, включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

В судебном заседании помощник Котласского транспортного прокурора Пантелеева О.А. административные исковые требования поддержала по основаниям, указанным в административном иске.

Административный ответчик администрация МО «Устьянский муниципальный район» о дате, месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, представителя в судебное заседание не направил. В отзыве на административное исковое заявление ответчик возражал против удовлетворения иска, указал, что принятие административного регламента по предоставляемой муниципальной услуге, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ №138 от 11.03.2010, не входит в круг полномочий администрации МО «Устьянский муниципальный район». Поскольку в силу Устава и закона выдача таких разрешений не отнесена к вопросам местного значения, требования административного иска являются вмешательством в нормотворческую деятельность.

По определению суда на основании ч. 6 ст. 226 КАС РФ дело рассмотрено в отсутствие не явившегося представителя административного ответчика, явка которого не признавалась судом обязательной.

Заслушав помощника прокурора, исследовав материалы дела, оценив представленные письменные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что в апреле 2020 года Котласской транспортной прокуратурой проведена проверка соблюдения законодательства о законности нормативных правовых актов в МО «Устьянский муниципальный район», по результатам которой было установлено, что административный регламент, содержащий порядок обращения пользователей воздушного пространства и выдачи им соответствующего разрешения, предусмотренного п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ №138 от 11.03.2010 года, администрацией МО «Устьянский муниципальный район» не разработан, информация о предоставляемой услуге не включена в реестр муниципальных услуг.

24 апреля 2020 года в адрес главы МО «Устьянский муниципальный район» Котласским транспортным прокурором внесено представление об устранении нарушений законодательства.

Как следует из представления, основанием для его вынесения послужили выводы о том, что в данном муниципальном образовании в нарушение требований закона отсутствует муниципальный правовой акт, регламентирующий вопросы выдачи разрешений на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенным пунктом, что исключает возможность пользователям воздушного пространства законно получить разрешение на соответствующую деятельность.

Указанное представление удовлетворено не было, что следует из ответа от 25 мая 2020 г.

В соответствии со статьей 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 11 Воздушного кодекса Российской Федерации использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

В силу статьи 14 Воздушного кодекса Российской Федерации организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

В соответствии со структурой и классификацией воздушного пространства федеральными правилами использования воздушного пространства устанавливается разрешительный или уведомительный порядок использования воздушного пространства. В случаях, предусмотренных подпунктами 1 - 4 пункта 2 статьи 13 настоящего Кодекса, об использовании воздушного пространства уведомляется соответствующий орган единой системы организации воздушного движения (ст. 16 Воздушного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 17 Воздушного кодекса Российской Федерации использование воздушного пространства или отдельных его районов может быть запрещено или ограничено в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 № 138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации (далее - Правила), которые устанавливают порядок использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах экономики и обороны страны, в целях удовлетворения потребностей пользователей воздушного пространства, обеспечения безопасности использования воздушного пространства.

Пункт 49 Правил предусматривает, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг), подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

Планирование и координирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с федеральными авиационными правилами «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», утвержденными приказом Минтранса России от 16 января 2012 года №6 (далее - Федеральные авиационные правила).

Пунктом 40.5 Федеральных авиационных правил предусмотрено, что разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

Таким образом, при необходимости использования воздушного пространства над конкретным населенным пунктом пользователю воздушного пространства (физическому лицу, юридическому лицу) в соответствии с пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства необходимо получить разрешение органа местного самоуправления.

Согласно пункту 4 статьи 2 Закона 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 вышеуказанного закона муниципальная услуга - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальную услугу, по решению вопросов местного значения.

Под бездействием органа местного самоуправления следует понимать неисполнение этим органом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этого органа.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частью 1 статьи 7 которого установлено право органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Перечень вопросов местного значения муниципального района определен статьей 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, по которым представительным органом местного самоуправления муниципального района принимаются муниципальные правовые акты.

Полномочие по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами не отнесено к вопросам местного значения муниципального образования, установленных в вышеуказанной статье.

В соответствии с положениями ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абзац 5 ч.1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В силу статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено право органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

В соответствии с положениями статьи 12 Конституции Российской Федерации и статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свою деятельность самостоятельно в пределах своих полномочий и под свою ответственность.

Из смысла указанных норм права следует, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют нормотворческую деятельность в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации. Вынесение судом общей юрисдикции решения о возложении обязанности принять муниципальный нормативный акт является вмешательством в исключительную компетенцию органа местного самоуправления, нарушением основ конституционного строя Российской Федерации, установленных Конституцией Российской Федерацией. 

Указанная правовая позиция содержится в действующем Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 и 14 июня 2006 года.

Положения главы 21 КАС РФ не предполагают возможности оспаривания бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в области принятия нормативных правовых актов уполномоченными органами в пределах их компетенции.

Порядок, определенный главой 22 КАС РФ «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», не распространяется на правоотношения, связанные с нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов.

В связи с этим возложение обязанности принятия нормативного правового акта на орган местного самоуправления является ненадлежащим способом восстановления нарушенного права в рамках главы 22 КАС РФ.

Суд не вправе обязать орган местного самоуправления разработать проект, принять, изменить или дополнить какой-либо муниципальный правовой акт, поскольку это является исключительной прерогативой самого органа местного самоуправления. Понуждение судом органа местного самоуправления к разработке проекта муниципального правового акта либо принятию им определенного правового акта противоречило бы конституционным принципам разделения властей и самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Использование воздушного пространства над населенными пунктами в указанных выше целях носит исключительно разрешительный характер и на орган местного самоуправления прямо возложена обязанность как на уполномоченный орган по решению вопросов о выдаче таких разрешений пользователям воздушного пространства. 

Вместе с тем, с требованиями административного искового заявления о том, что по вопросам выдачи разрешения на использование воздушного пространства должен быть принят исключительно административный регламент предоставления муниципальной услуги, согласиться нельзя.

Приведенными нормативными правовыми актами на орган местного самоуправления при реализации государственных полномочий по выдаче разрешений не возложена обязанность по принятию муниципального правового акта в данной сфере исключительно в виде (форме) административного регламента.

Положения Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ не возлагают на органы местного самоуправления обязанность по принятию административных регламентов, в данном федеральном законе урегулированы правоотношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг на основании принятых административных регламентов и порядок их принятия.

При этом в главе 3 указанного Федерального закона речь идет о требованиях к структуре и разработке при принятии административных регламентов, принятие которых в силу статьи 3 этого же закона отнесено к самостоятельной компетенции органа местного самоуправления.

Положениями Воздушного кодекса Российской Федерации не предусмотрена обязанность органов местного самоуправления по принятию муниципального правового акта, устанавливающего порядок предоставления услуги и стандарт ее предоставления при решении вопроса о выдаче разрешений на использование воздушного пространства над территорией населенного пункта. Другие федеральные законы, предусматривающие для органа местного самоуправления такую обязанность, в данной сфере отсутствуют, выдача таких разрешений не является вопросом местного значения.

В этой связи, доводы прокурора о том, что в силу положений Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ административный ответчик обязан принять муниципальный правовой акт исключительно в виде (форме) административного регламента являются несостоятельными.

В ст. 10 Устава муниципального образования «Устьянский муниципальный район», принятого решением Собрания депутатов МО «Устьянский муниципальный район» 23 апреля 2010 года ... содержится перечень вопросов местного значения МО «Устьянский муниципальный район», прав органов местного самоуправления «Устьянского муниципального района по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения Устьянского муниципального района. Выдача разрешений на осуществление действий, поименованных в п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ №138 от 11.03.2010, в перечне вопросов местного значения не закреплена.

На основании вышеуказанного суд приходит к выводу, что действующим законодательством Российской Федерации деятельность органа местного самоуправления по выдаче разрешения пользователям воздушного пространства на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг), подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадок (взлетов) на расположенных в границах населенных пунктов площадок, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, не отнесена к вопросу местного значения, не возлагает на орган местного самоуправления обязанности по принятию административного регламента как муниципального нормативного акта по указанному вопросу.

Материалами дела не подтверждается, что к администрации МО «Устьянский муниципальный район» обращались физические или юридические лица за выдачей разрешения на осуществление действий, перечисленных в п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ №138 от 11.03.2010, которым в выдаче соответствующего разрешения было отказано. Нарушений прав и законных интересов пользователей воздушного пространства Российской Федерации не установлено. 

Сама же по себе деятельность местной администрации по выдаче соответствующих разрешений не относится к муниципальной услуге и может осуществляться на основании каких-либо иных муниципальных актов, за исключением административного регламента.

При таких обстоятельствах, администрацией МО «Устьянский муниципальный район» виновного бездействия в форме не принятия административного регламента по вопросам выдачи разрешений на авиационную деятельность не допущено, препятствий к осуществлению чьих-либо прав по вопросам, указанным в административном иске, не создано. Выдача соответствующего разрешения возможна при его испрашивании заявителем в порядке, отличном от оказания муниципальной услуги и определяемом администрацией самостоятельно.

Таким образом, суд приходит к выводу, что законных оснований для удовлетворения административного искового заявления Котласского транспортного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к администрации МО «Устьянский муниципальный район» о признании незаконным бездействия, о возложении обязанности принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги не имеется.

Руководствуясь ст. 175-180 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Котласского транспортного прокурора, действующего в защиту неопределенного круга лиц, к администрации МО «Устьянский муниципальный район» о признании незаконным бездействия, о возложении обязанности принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги отказать.

Решение может быть обжаловано в Архангельском областном суде в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.

Председательствующий Шерягина С.Н.

Мотивированное решение изготовлено 2.10.2020