66OS0000-01-2019-000240-33 Дело № 3а-297/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург 18 сентября 2019 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Заболотских А.А.,

с участием представителей:

административного истца – ФИО1,

административного ответчика и заинтересованного лица – ФИО2,

прокурора Васильевой Марии Александровны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО3 о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

в соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года № 74-ОЗ «Об установлении границ муниципального образования город Берёзовский и наделении его статусом городского округа» муниципальное образование город Берёзовский наделено статусом городского округа.

Решением Думы Берёзовского городского округа от 22 декабря 2016 года № 33 утверждены Правила землепользования и застройки Берёзовского городского округа (далее – Правила землепользования и застройки).

В части II Правил землепользования и застройки представлены карты градостроительного зонирования, в том числе имеются карта градостроительного зонирования Берёзовского городского округа применительно к территории города Берёзовского. Фрагмент 1 (статья 511) и карта границ зон с особыми условиями использования территории применительно к территории города Берёзовского Фрагмент 11 (статья 521).

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в своём определении от 13 марта 2019 года по делу № 45-АПА19-1 указала, что обозначенное решение № 33 принято уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликовано.

Впоследствии, 28 марта 2019 года Думой Берёзовского городского округа принято, в установленном порядке опубликовано, размещено на официальном сайте в сети Интернет, решение № 203, которым внесены изменения в Правила землепользования и застройки, создавшие действующую редакцию нормативного правового акта. В соответствии с пунктами 1.1.1 и 1.1.16 принятого решения две вышеназванные карты изложены в новой редакции.

В результате, в действующей на текущий момент времени карте градостроительного зонирования земельный участок с кадастровым номером 66:35:0109005:33 частично расположен в зоне общего пользования, частично в общественно-деловой зоне (комплексная). На карте границ зон с особыми условиями использования территории через часть этого же земельного участка проходит санитарно-защитная зона ориентировочная (т. 1 л.д. 124).

Точно такое же зонирование и расположение ориентировочной санитарно-защитной зоны для названного земельного участка предусматривала и первоначальная редакция муниципального нормативного правового акта.

ФИО3 (собственник этого земельного участка) обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив в судебном заседании свои требования, настаивая на нарушении своих прав и законных интересов, просит признать недействующими Правила землепользования и застройки в части установления зоны общего пользования и ориентировочной санитарно-защитной зоны относительно места расположения принадлежащего ему земельного участка.

Представитель Думы Берёзовского городского округа и администрации Берёзовского городского округа требования административного истца не признала. Считая не нарушенными права и законные интересы ФИО3, просила отказать в удовлетворении административного иска.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

Решением Берёзовской городской Думы от 27 июня 2005 года № 115 принят Устав Берёзовского городского округа (далее – Устав). Из положений пункта 2 статьи 3 Устава следует, что в состав территории городского округа входят город Берёзовский, основанный в 1938 году, а также территории перечисляемых в статье сельских населённых пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. В соответствии со статьёй 22 Устава Дума Берёзовского городского округа является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа; состоит из 25 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на пять лет. В силу подпункта 10 пункта 3 статьи 23 Устава утверждение правил землепользования и застройки территории городского округа, в том числе внесение изменений в них, по представлению главы городского округа, отнесено к полномочиям Думы Берёзовского городского округа. В части 3 пункта 3 статьи 23 Устава установлено, что Дума Берёзовского городского округа по вопросам, отнесённым к её компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа; по общему правилу, если не предусмотрено иное, такие решения принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы городского округа. Решения Думы Берёзовского городского округа входят в систему муниципальных правовых актов городского округа. Нормативный правовой акт, принятый Думой Берёзовского городского округа, направляется главе городского округа для подписания и обнародования в течение десяти дней. Официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в газете «Берёзовский рабочий» или ином печатном средстве массовой информации, определённом решением Думы Берёзовского городского округа (статьи 51 и 53 Устава).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы в статьях 30 – 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, главой местной администрации принимается решение о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, а также официально публикуется сообщение о принятии такого решения. Предусмотрена проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку. Комиссия проводит публичные слушания по проекту, вносит изменения в проект с учётом результатов таких слушаний и представляет его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

В отношении действующей редакции Правил землепользования и застройки, из собранных доказательств, усматривается, что эти процедуры органами местного самоуправления выполнены и соблюдены.

Как видно из материалов рассматриваемого административного дела, администрацией Берёзовского городского округа издано постановление от 27 ноября 2018 года № 1016, размещённое на официальном сайте в сети Интернет, которое предписывает комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки Берёзовского городского округа подготовить проект изменений в Правила землепользования и застройки.

После того, как комиссия подготовила проект нормативного правового акта, администрацией Берёзовского городского округа издано постановление от 07 февраля 2019 года № 93 о назначении и проведении публичных слушаний. Постановление содержит график проведения публичных слушаний; оно опубликовано и размещено на официальном сайте в сети Интернет.

Протоколы проведённых публичных слушаний представлены органом местного самоуправления в материалы рассматриваемого дела. На основании протоколов публичных слушаний подготовлено и опубликовано заключение о результатах публичных слушаний, копия которого также имеется в материалах рассматриваемого административного дела.

Постановлением администрации Берёзовского городского округа от 11 марта 2019 года № 189 проект Правил землепользования и застройки внесён на рассмотрение и утверждение в Думу Берёзовского городского округа.

28 марта 2019 года на заседании Думы Берёзовского городского округа депутатами единогласно принято решение № 203, которым утверждены и введены в действие вступающие в силу со дня официального опубликования изменения в Правила землепользования и застройки. Нормативный правовой акт опубликован 12 апреля 2019 года в газете «Берёзовский рабочий», а также размещён в сети интернет (т. 4 л.д. 167-212).

Оспариваемые в части административным истцом нормы (карта градостроительного зонирования и карта границ зон с особыми условиями использования территории) находятся в т. 4 на л.д. 174 и 189. Увеличенный фрагмент названных карт в их совмещённом виде, а также отображающий земельный участок ФИО3 имеется в т. 1 на л.д. 124.

Проанализировав установленные обстоятельства, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом; установленная процедура принятия в целом соблюдена; существенных нарушений, при наличии которых допустимо было бы признать нормативный правовой акт недействующим, не установлено. Решение опубликовано и в надлежащем порядке доведено до всеобщего сведения, вступило в законную силу, по перечисленным основаниям не оспаривается.

Постановлением администрации Берёзовского городского округа от 23 января 2015 года № 29 утверждены и опубликованы проекты планировки и межевания территории восточной части Южной промышленно-коммунальной зоны города Берёзовского Свердловской области (картографический фрагмент проекта с условными обозначениями – т. 1 л.д. 125, 126).

Принятый нормативный правовой акт не предусматривает и ничего не упоминает про возможность (необходимость) изъятия земельных участков и про компенсационные механизмы, связанные с их изъятием. Между тем, относительно вопроса отнесения части земельного участка административного истца к землям общего пользования, и вопреки мнению ФИО3 о двух территориальных зонах, суд не считает такое зонирование произвольным. С учётом проекта планировки, а также принимая во внимание приоритет публичной цели устойчивого развития территории, орган местного самоуправления, устанавливая рассматриваемую часть зоны общего пользования, не нарушил требований градостроительного законодательства.

Первоначально 20 августа 2009 года решением Думы Берёзовского городского округа № 66 утверждён генеральный план Берёзовского городского округа Свердловской области применительно к городу Берёзовский.

В этот нормативный правовой акт вносились изменения; на текущий момент текстовые и графические материалы, указанные в составе проекта, изложены в новой редакции решением Думы Берёзовского городского округа от 25 августа 2017 года № 84 (фрагмент действующего генерального плана относительно рассматриваемой территории – т. 1 л.д. 122, 123).

В судебном заседании с участием сторон изучен оригинал генерального плана с целью выяснения вопроса о том, какие же всё-таки функциональные зоны установлены и проходят через территорию земельного участка административного истца. Выявлено, что по генеральному плану часть земельного участка расположена на территории «усадебная жилая застройка под санацию», а центральная часть земельного участка – «коммунально-складское предприятие». Правила землепользования и застройки эту же территорию определяют частично в зоне общего пользования, а частично в общественно-деловой зоне (комплексная).

Следует отметить, что территория общего пользования определяется законодателем как территория, предназначенная для беспрепятственного использования неограниченным кругом лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), границы которой обозначаются красными линиями (пункты 11 и 12 статьи 11 Градостроительного кодекса Российской Федерации). На земельные участки в границах территорий общего пользования действие градостроительного регламента не распространяется (часть 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, из положений части 7 и 8 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации вытекает, что в результате градостроительного зонирования, зоны размещения коммунальных и складских объектов могут включаться в состав производственных зон, которые предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов.

При этом, территории общего пользования, в силу их предназначения для беспрепятственного использования неограниченным кругом лиц, не относятся и не имеют никакого отношения к производственным зонам, а существующая функциональная зона «коммунально-складское предприятие» (расположенная и установленная в центре земельного участка административного истца) является и относится к производственной зоне.

Более того, Правила землепользования и застройки часть рассматриваемого земельного участка относят к общественно-деловой зоне (комплексная), которая тоже не соотноситься с установлением на генеральном плане производственной зоны в отношении части земельного участка.

Между тем, в силу императивных требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования. Производным требованием соблюдения этого принципа является требование о строгом соответствии территориальных зон функциональным зонам, определённым генеральным планом.

Установленная на карте градостроительного зонирования общественно-деловая зона (комплексная) на части земельного участка административного истца, не соответствует генеральному плану, потому что часть этой же территории обозначена на генеральном плане как функциональная зона «коммунально-складское предприятие», что относится к производственной зоне. Такое установление муниципальным законодателем общественно-деловой зоны (комплексной) в Правилах землепользования и застройки, не соответствующее генеральному плану, по мнению суда, следует признать недействующим, удовлетворив в этой части требования административного иска.

В соответствии со статьёй 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны создаются в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения и охраны окружающей среды городских и сельских поселений; в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчётов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций (статья 16 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», статьи 42, 52 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

В силу статьи 12 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при разработке, в том числе, нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров и установлении их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года № 222 утверждены правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон. Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 утверждены Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-0. Предусмотрено, что установление, изменение, увеличение санитарно-защитных зон в зависимости от их класса опасности осуществляет либо Главный государственный санитарный врач Российской Федерации, либо Главный государственный санитарный врач субъекта Российской Федерации или его заместители.

Санитарно-защитная зона ориентировочная, которая проходит через часть земельного участка административного истца, никакими должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в границах расположения земельного участка ФИО3 не устанавливалась. Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием её размеров, как и соответствующее решение об установлении санитарно-защитной зоны, отсутствуют и не представлены. Никаких допустимых доказательств в обоснование установления ориентировочной санитарно-защитной зоны на карте границ зон с особыми условиями использования территории оспариваемой части Правил землепользования и застройки от органов местного самоуправления не получено.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что санитарно-защитная зона в месте расположения земельного участка административного истца определена в нарушение требований действующего законодательства и с превышением компетенции представительного органа местного самоуправления, по причине необоснованного установления в Правилах землепользования и застройки данной санитарно-защитной зоны.

В этой части требования ФИО3 также необходимо удовлетворить.

Учитывая особенности рассмотрения дел в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, не подменяя и не вторгаясь в достаточно широкое и самостоятельное усмотрение муниципального законодателя (избранных депутатов), не осуществляя градостроительное нормотворчество, никоим образом не предрешает дальнейшей судьбы проверенных норм (в данном случае – частей двух карт), которые признаются недействующими. Изложенное означает, что признавая нормы недействующими, суд не вправе обсуждать и высказывать суждения о том, каким же образом в дальнейшем компетентным и уполномоченным органом должна быть разрешена ситуация по причине исключения судом из системы правового регулирования оспоренных административным истцом частей Правил землепользования и застройки.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что данная правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство является основанием для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части недействующим только со дня вступления решения суда в законную силу.

В резолютивной части решения суда должно содержаться указание на опубликование в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО3 о признании недействующим в части нормативного правового акта удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда карту градостроительного зонирования Берёзовского городского округа применительно к территории города Берёзовского (статья 511) и карту границ зон с особыми условиями использования территории применительно к территории города Берёзовского (статья 521) Правил землепользования и застройки Берёзовского городского округа, утверждённых решением Думы Берёзовского городского округа от 22 декабря 2016 года № 33 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Берёзовского городского округа» (в редакции решения Думы Берёзовского городского округа от 28 марта 2019 года № 203) в части установления на карте градостроительного зонирования общественно-деловой зоны (комплексной) на части земельного участка с кадастровым номером 66:35:0109005:33 и в части отображения на карте границ зон с особыми условиями использования территории ориентировочной санитарно-защитной зоны на части земельного участка с кадастровым номером 66:35:0109005:33.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению в газете «Берёзовский рабочий».

Взыскать с Думы Берёзовского городского округа в пользу ФИО3 судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 600 руб.

Решение суда может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме, путём подачи апелляционной жалобы через Свердловский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 02 октября 2019 года.

Судья

М.В. Старков