3а- 48/2019

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ 

КУРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Р Е Ш Е Н И Е

 Именем Российской Федерации 

17 июня 2019 года г. Курск

Курский областной суд в составе:

председательствующего судьи Клевцовой Г.П., 

при ведении протокола судебного заседания секретарём Миломаевой А.Б., 

с участием: 

первого заместителя прокурора Курской области Студеникина Н.В., 

прокурора прокуратуры Курской области Казимировой Е.Ю.,

представителя административного истца - Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области по доверенности ФИО1,

представителя административного ответчика Курчатовской городской Думы по доверенности ФИО2, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области к Курчатовской городской Думе о признании пунктов 2.4,2.6,7.1 Порядка деятельности общественного кладбища муниципального образования «Город Курчатов» Курской области, утвержденного решением Курчатовской городской Думы № 23 от 24.04.2013 г. ( в редакции от 08.06.2018 г.) недействующими в части,

У С Т А Н О В И Л:

Решением Курчатовской городской Думы от 24.04.2013 года № 23 утвержден Порядок деятельности общественного кладбища муниципального образования «Город Курчатов» Курской области, который официально опубликован в газете «Курчатовское время» от 25.04.2013 г. № 20. Решением Курчатовской городской Думы от 08.06.2018 г. № 31 внесены изменения в Порядок деятельности общественного кладбища муниципального образования «Город Курчатов» Курской области (далее - Порядок), официально опубликованные на сайте муниципального образования «Город Курчатов» Курской области - http://www.kurchatov.info.

Пунктом 2.4 статьи 2 указанного Порядка предусмотрено, что отвод земельного участка для захоронения производится специализированной службой на основании оформленного заказа.

Отвод земли под захоронение на кладбище производится на свободной территории в последовательном порядке.

Размер могилы составляет 2,0 м x 1,0 м x 1,5 м. При захоронении умерших детей размеры могилы могут быть уменьшены до необходимого размера.

Каждое захоронение регистрируется специализированной службой в книге установленной формы (журнал захоронений) и делается соответствующая отметка на разбивочном чертеже кладбища.

Пунктом 2.6 статьи 2 Порядка закреплено, что захоронение рядом с ранее умершими гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга.

Близкие родственники или супруги имеют право резервировать место захоронения рядом с ранее умершими. Резервирование оформляется специализированной службой договором (счетом-заказом) на безвозмездной основе.

Пункт 7.1 статьи 7 Порядка, регулирующий правила движения транспортных средств на территории кладбища, изложен в новой редакции, в соответствии с которой запрещается въезд на кладбище на любом виде транспорта, кроме специализированных транспортных средств (поливочной и уборочной техники и мусоровозов), катафалков и транспорта для перевозки надмогильных сооружений. Инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды 1-й и 2-й группы имеют право проезда на территорию кладбища на личном автотранспортном средстве, остальные автотранспортные средства по согласованию со специализированной организацией по вопросам похоронного дела.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Курской области (далее - Курское УФАС России) обратилась в Курский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 2.4,2.6 статьи 2 указанного Порядка, в части слов «специализированной службой», пункта 7.1 статьи 7 Порядка в части слов «остальные автотранспортные средства по согласованию со специализированной организацией по вопросам похоронного дела», ссылаясь на противоречие этих норм в приведенной редакции федеральному законодательству и создание преимущественных условий в деятельности специализированной службе, ограничение самостоятельности иных хозяйствующих субъектов- участников рынка ритуальных услуг, ограничение доступа на территорию общественного кладбища.

В судебном заседании представитель Курского УФАС России по доверенности № от 15.05.2019 ФИО1 поддержала заявленный административный иск о признании недействующим в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, по основаниям, указанным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Курчатовской городской Думы, действующий по доверенности № от 13.05.2019 ФИО2, возражала против удовлетворения заявленного административного иска, пояснив, что Порядок деятельности общественного кладбища муниципального образования «Город Курчатов» Курской области в оспариваемых пунктах принят Курчатовской городской Думой в рамках полномочий, соответствует федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает чьих-либо прав и законных интересов.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение первого заместителя прокурора Курской области Студеникина Н.В., полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела, проверив содержание оспариваемых положений нормативного акта представительного органа местного самоуправления на соответствие федеральному законодательству, суд приходит к следующим выводам.

Согласно частям 1 и 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, настоящим Кодексом и другими федеральными законами, государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов.

В силу пункта 5.1 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: обращается в суд с заявлениями об обжаловании противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), осуществляет возложенные на нее полномочия непосредственно и через свои территориальные органы (пункты 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 года № 331).

Таким образом, Курское УФАС России обратилось в суд с административным иском об оспаривании нормативного акта представительного органа местного самоуправления в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, где в статье 213 предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (пункт 7).

При рассмотрении заявленного административного иска установлено, что оспариваемый нормативный акт - Порядок деятельности общественного кладбища муниципального образования «Город Курчатов» Курской области, принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры принятия, в установленной форме и официально опубликован для всеобщего сведения.

Статья 17 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1.1).

В силу пункта 23 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. 

Уставом муниципального образования «Город Курчатов» Курской области ( пункт 23 части 1 статьи 36 Устава) также предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.06.2014 года № 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12.01.1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

В силу положений статьи 25 указанного Федерального закона гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления ( статья 29 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ).

В статьях 6,7,9,11,12,18,25,29 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ упоминается словосочетание «специализированная служба по вопросам похоронного дела», которое не раскрывается и данный Федеральный закон не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела. Такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: «специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших». 

В статье 7 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ ФЗ «О погребении и похоронном деле» закреплены гарантии погребения с учетом волеизъявления гражданина, предоставления бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Гарантированный перечень услуг по погребению, качество которых должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления, предусмотрен в пункте 1 статье 9 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

При этом данные услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела ( пункт 2 статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ).

Следовательно, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель определяет, что предоставляемые услуги должны соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

В силу положений статьи 6 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ исполнителями волеизъявления умершего являются лица, указанные в его волеизъявлении, при их согласии взять на себя обязанность исполнить волеизъявление умершего. В ином случае волеизъявление умершего осуществляется родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В статье 12 указанного Федерального закона закреплены гарантии погребения умерших(погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего. При отсутствии указанных лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению, стоимость которых возмещается в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц, которые бы могли осуществить погребение, федеральный законодатель возложил на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Анализ положений Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, похоронного дела и Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ в их взаимной связи позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном, городском округе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона № 8-ФЗ и четко определил выполняемые данной службой функции.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным законам.

В статье 16 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ (части 4 и 5) предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров. Размер земельного участка для Федерального военного мемориального кладбища определяется исходя из предполагаемого количества захоронений на нем и может превышать сорок гектаров. Участок земли на территории Федерального военного мемориального кладбища для погребения погибшего (умершего) составляет пять квадратных метров и предоставляется бесплатно. Размер бесплатно предоставляемого участка земли на территориях других кладбищ для погребения умершего устанавливается органом местного самоуправления таким образом, чтобы гарантировать погребение на этом же участке земли умершего супруга или близкого родственника.

Общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 настоящего Федерального закона. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. Деятельность общественных кладбищ на территориях сельских поселений может осуществляться гражданами самостоятельно (статья 18 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ).

В соответствии с Инструкцией о порядке похорон, содержании кладбищ РСФСР, утвержденной Приказом Минжилкомхоза РСФСР от 12.01.1979 № 25 (пункт 4.29) на территорию кладбища запрещается въезжать посетителям на автомобильном транспорте. Посетители-инвалиды и престарелые могут пользоваться легковым транспортом для проезда на территорию кладбища. 

Таким образом, нормы Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере содержания мест захоронения, похоронного дела и Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ устанавливают, что общественные кладбища не могут находиться в ведении хозяйствующих субъектов, находятся в ведении органов местного самоуправления и именно данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Действующее правовое регулирование не предусматривает какого-либо согласования и не наделяет специализированную организацию по вопросам похоронного дела правом на выдачу согласований для проезда на кладбище. 

Порядок деятельности общественного кладбища муниципального образования «Город Курчатов» Курской области в пункте 1.2 статьи 1 определяет, что погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляет специализированная служба по вопросам похоронного дела, создаваемая органами местного самоуправления.

Пунктом 2.4 статьи 2 указанного Порядка предусмотрено, что отвод земельного участка для захоронения производится специализированной службой на основании оформленного заказа. Каждое захоронение регистрируется специализированной службой в книге установленной формы (журнал захоронений) и делается соответствующая отметка на разбивочном чертеже кладбища.

Резервирование захоронения оформляется специализированной службой договором (счетом-заказом) на безвозмездной основе (Пункт 2.6 статьи 2 Порядка).

В пункте 7.1 статьи 7 Порядка определено, что автотранспортные средства, помимо указанных в пункте 7.1 статьи 7 Порядка, имеют право проезда на территорию кладбища по согласованию со специализированной организацией по вопросам похоронного дела.

Согласно пункту 2 постановления администрации города Курчатова Курской области от 09.10.2018 № 1053 «О погребении и похоронном деле» специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Курчатове является муниципальное унитарной предприятие « Ритуальные услуги». Органом местного самоуправления установлен гарантированный перечень услуг по погребению, который оказывается на безвозмездной основе МУП «Ритуальные услуги».

Толкование положений нормативно-правового акта представительного органа местного самоуправления в действующей редакции позволяет сделать вывод о том, что он не только нормативно закрепляет право погребения умершего и оказания услуг по погребению, но в оспариваемой его части наделяет специализированную службу, созданную органом местного самоуправления функциями по организации похоронного дела и ведению общественными кладбищами.

Определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (часть 1 статьи 15).

Часть 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещает совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Из изложенного следует, что отвод земельного участка под захоронение (предоставление), резервирование мест для захоронения, регистрация захоронения и определение порядка движения транспортных средств на общественных кладбищах является полномочием органов местного самоуправления, и данные полномочия не могут быть переданы специализированной службе, являющейся хозяйствующим субъектом. 

Анализ вышеприведенных норм права при проверке законности Порядка деятельности общественного кладбища муниципального образования «город Курчатов» Курской области дает основания констатировать, что нормативный акт представительного органа местного самоуправления наделает хозяйствующий субъект - специализированную службу функциями органа местного самоуправления по организации похоронного дела и ведению общественными кладбищами, что является недопустимым в силу действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, противоречит требованиям статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» и позволяет суду прийти к выводу о несоответствии Порядка деятельности общественного кладбища муниципального образования «город Курчатов» Курской области, утвержденного решением Курчатовской городской Думы № 23 от 24.04.2013 г. (в редакции от 08.06.2018 г.) в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Руководствуясь ст.ст. 175-180,215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Курский областной суд

Р Е Ш И Л:

административное исковое заявление Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области удовлетворить.

Признать пункты 2.4, 2.6 статьи 2 в части слов «специализированной службой», пункт 7.1 статьи 7 в части слов « остальные автотранспортные средства по согласованию со специализированной организацией по вопросам похоронного дела» Порядка деятельности общественного кладбища муниципального образования «город Курчатов» Курской области, утвержденного решением Курчатовской городской Думы № 23 от 24.04.2013г. (в редакции от 08.06.2018 г.) недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

На решение могут быть поданы апелляционные жалоба и представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Курский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме, то есть с 24.06.2019 года.

Судья Курского областного суда Г.П. Клевцова