РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации 

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Ланцовой М.В.

при секретаре Новокшоновой И.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 7 октября 2025 года в городе Омске административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Омской области к Губернатору Омской области о признании не действующими в части подпунктов 2, 4, 18 пункта 4 Указа Губернатора Омской области от 3 августа 2023 года № 181 «Об установлении дополнительных мер поддержки и помощи для участников специальной военной операции и членов их семей на территории Омской области»,

у с т а н о в и л:

Указом Губернатора Омской области от 3 августа 2023 года № 181 «Об установлении дополнительных мер поддержки и помощи для участников специальной военной операции и членов их семей на территории Омской области» (далее – Указ № 181) участникам специальной военной операции (далее – СВО) и (или) членам их семей установлены дополнительные меры поддержки (пункт 1). 

Пунктом 2 Указа № 181 предусмотрены виды помощи членам семей участников СВО, указанных в пункте 1 настоящего Указа.

Пунктом 4 Указа № 181 определены категории участников СВО, имеющих в соответствии с данным нормативным правовым актом право на получение мер социальной поддержки и помощи, в том числе:

- граждане, зарегистрированные по месту жительства на территории Омской области, призванные военными комиссариатами муниципальных образований иных субъектов Российской Федерации на военную службу по мобилизации (подпункт 2);

- граждане, заключившие контракт с Министерством обороны Российской Федерации о прохождении военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации не ранее 24 февраля 2022 года, имеющие место жительства на территории Омской области, убывшие в зону проведения СВО через пункт отбора на военную службу по контракту иного субъекта Российской Федерации (подпункт 4);

- граждане, имеющие статус военнослужащих в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих", зарегистрированные по месту жительства на территории Омской области, находящиеся в зоне проведения СВО и не относящиеся к иным категориям граждан, предусмотренным настоящим пунктом (подпункт 18).

В настоящее время Указ № 181 действует в редакции от 3 февраля 2025 года.

Первоначальный текст Указа № 181 опубликован 4 августа 2023 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, номер публикации 5500202308040012, а также в газете «Омский вестник» в выпуске от 11 августа 2023 года № 32 (т. 1 л.д. 247).

Последующие указы Губернатора Омской области, вносящие изменения в Указ № 181, также прошли процедуру официального опубликования. 

Заместитель прокурора Омской области Бельтюков Е.С. обратился в Омский областной суд в порядке статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений требований просит признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу подпункты 2, 4, 18 пункта 4 Указа № 181 в той мере, в которой они препятствуют реализации права на дополнительные меры поддержки и помощи проживающими на территории Омской области членами семей граждан, принимающих участие в специальной военной операции, не зарегистрированных на территории Омской области и не имеющих места жительства на территории Омской области (т.1 л.д.3-12, т.3 л.д. 48-49).

В обоснование административного иска указано, что право на региональные меры поддержки и помощи предусмотрено для членов семей лиц, указанных в подпунктах 2, 4, 18 пункта 4 оспоренного нормативного правового акта, при условии наличия у участника СВО регистрации или места жительства на территории Омской области. Действующее регулирование влечет отказы в предоставлении мер поддержки проживающим на территории Омской области членам семей, в том числе несовершеннолетним, тех участников СВО, которые не зарегистрированы и не проживают в регионе. Фактически получателями значительного количества мер поддержки выступают именно члены семей участников СВО, в связи с чем постановка вопроса о реализации их прав в зависимости от наличия регистрации и места жительства в регионе участника СВО не согласуется с гарантиями правовой и социальной защиты военнослужащих и членов их семей, определенный статьей 3 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее – Закон о статусе военнослужащих). 

В судебном заседании прокурор Омской области Афанасьев А.Е., старший прокурор отдела прокуратуры Омской области Карачинцева О.Г. поддержали заявленные требования с учетом уточнений.

Представители административного ответчика Губернатора Омской области, заинтересованного лица Правительства Омской области ФИО1, ФИО2, ФИО3 возражали против удовлетворения требований по доводам, изложенным в возражениях на административное исковое заявление. Считали, что установление дополнительных мер поддержки, определение категорий граждан, которым такие меры поддержки предоставляются, является правом субъекта, исходя из средств собственного бюджета. Требования прокурора противоречат принципам бюджетного федерализма, самостоятельности бюджетов. Установление критерия проживания на территории Омской области участника СВО - не дискриминация, а необходимая мера, направленная на обеспечение сбалансированности бюджета. Правовой статус члена семьи производен от статуса самого участника СВО, право на получение дополнительных мер поддержки членами семьи проистекает не из их личной связи с субъектом, а из семейной связи с правообладателем, проживающим на территории Омской области (т. 1 л.д. 111-124, т.2 л.д. 218-223, т.3 л.д. 36-37, 51-55). 

Представители заинтересованных лиц Министерства образования Омской области ФИО4, Министерства труда и социального развития Омской области ФИО5, Министерства спорта Омской области ФИО6, ФИО7 полагали, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется, поддержали письменные возражения (т.2 л.д. 146-148, 156-159, 160-163). 

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. 

Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, право на обращение в суд реализовано прокурором в установленном законом порядке.

Согласно частям 1, 2 статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. 

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с статьей 12 Закона Омской области от 4 июля 2008 № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» Губернатор Омской области в сфере социальной защиты населения устанавливает меры социальной поддержки категорий граждан, не предусмотренные настоящим Кодексом, а также дополнительные меры социальной поддержки категорий граждан, предусмотренных настоящим Кодексом, и порядок предоставления таких мер социальной поддержки.

Согласно Уставу (Основной Закон) Омской области, принятому постановлением Законодательного Собрания Омской области от 26 декабря 1995 года № 193, Губернатор Омской области издает указы и распоряжения. Нормативные правовые акты Губернатора Омской области издаются в форме указа (статья 48).

На основании изложенного, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, полномочным должностным лицом, а также в предусмотренной форме и с соблюдением порядка его принятия, правил опубликования и введения в действие, установленных Законом Омской области от 21 ноября 2002 года № 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области» и Указом Губернатора Омской области от 30 марта 2004 года № 74 «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора Омской области, Правительства Омской области, других органов исполнительной власти Омской области».

Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статьи 7 и 39, часть 1).

Перечень случаев (социальных рисков), с которыми Конституция Российской Федерации связывает право на социальное обеспечение, не является исчерпывающим. Относя установление таких случаев к сфере регулирования законом, Конституция Российской Федерации тем самым подтверждает обязанность государства гарантировать гражданам социальное обеспечение при наступлении не только названных в ее статье 39, но и других социальных рисков, признаваемых законодателем в качестве основания для его предоставления.

При этом Конституция Российской Федерации непосредственно не предусматривает конкретные условия и порядок предоставления такого обеспечения.

Военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции. Этим, а также характером военной службы, предусматривающей выполнение задач, которые сопряжены с опасностью для жизни и здоровья, а также иными специфическими условиями прохождения службы, определяется особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству, что требует от законодателя установления дополнительных мер социальной защиты (Постановление Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 года № 5-П).

Закон о статусе военнослужащих в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, а также основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей.

В силу пункта 5 статьи 1 Закона о статусе военнослужащих органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные государственные органы, органы местного самоуправления и организации вправе устанавливать в пределах своих полномочий дополнительные социальные гарантии и компенсации военнослужащим, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей.

Частью 3 статьи 3 Закона о статусе военнослужащих предусмотрено, что социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает:

реализацию их прав, социальных гарантий и компенсаций органами государственной власти, федеральными государственными органами, органами военного управления и органами местного самоуправления;

совершенствование механизмов и институтов социальной защиты указанных лиц;

охрану их жизни и здоровья, а также иные меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру военной службы и ее роли в обществе.

Согласно части 3 статьи 48 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 марта 2018 года № 13-П, в тех случаях, когда меры социальной поддержки для соответствующих категорий граждан предусмотрены Федеральным законом, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств своего бюджета (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки, в том числе исходя из критериев нуждаемости, установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, принятие которых является основанием для возникновения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. В силу принципа самостоятельности бюджетов (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации) формы и направления расходования средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней) определяются субъектами Российской Федерации самостоятельно, но при этом они не только вправе, но и обязаны самостоятельно обеспечивать сбалансированность собственных бюджетов и эффективность использования бюджетных средств.

Как указано выше оспариваемым Указом № 181 установлены дополнительные меры поддержки и помощи участникам СВО и членам их семей, а также определены категории участников СВО. 

Из его содержания следует, что получателями большинства дополнительных мер поддержки и помощи являются члены семей участников СВО. При этом права последних зависят от того, относится ли участник СВО к категориям, названным в пункте 4 Указа № 181, включая категории, перечисленные в оспариваемых подпунктах 2, 4, 18 пункта 4 Указа № 181.

Из материалов дела следует, что на практике оспоренные положения влекут отказы в предоставлении дополнительных мер поддержки и помощи проживающим на территории Омской области членам семей, в том числе несовершеннолетним, тех участников СВО, которые не зарегистрированы и не проживают на территории Омской области. Предъявленные в суд исковые заявления прокурора в защиту прав названной категории судами удовлетворены (т.1 л.д. 40-60, 70-102).

Согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 20 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 2 указанного Закона местом жительства признается место (жилой дом, квартира, комната и иные жилые помещения), где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, указанными в определении от 6 октября 2008 г. № 619-О-П, сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан; регистрация, в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным Федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

Согласно части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Интерпретируя это положение применительно к правилам регистрационного учета, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности; Конституция Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания, представляющей собой лишь способ учета, и ее наличие или отсутствие не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан; место жительства лица может быть установлено судом на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с регистрацией его компетентными органами (Постановления от 24 ноября 1995 года № 14-П, от 4 апреля 1996 года № 9-П, от 15 января 1998 года № 2-П, от 2 февраля 1998 года № 4-П, Определение от 5 октября 2000 года № 199-О).

Закрепляя в законе правовые основания назначения мер поддержки, законодатель вправе определять как общие правила назначения и предоставления мер социальной поддержки, так и устанавливать особенности (условия) приобретения права на получение таких мер отдельными категориями лиц. Однако такого рода дифференциация должна осуществляться законодателем с соблюдением Конституции Российской Федерации, в том числе гарантированного ее статьей 19 принципа равенства всех перед законом и судом и равенства прав и свобод человека и гражданина, который распространяется не только на непосредственно упомянутые в тексте Конституции Российской Федерации права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на основании закона.

Суд соглашается с позицией прокурора о том, что федеральный законодатель, распространяя на военнослужащих и граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, предусмотренные Законом о статусе военнослужащих социальные гарантии и компенсации, не разделяет данных лиц на категории и не ставит право на получение мер социальной поддержки в зависимость от наличия у участника СВО регистрации на территории субъекта РФ, а также не закрепляет за органами государственной власти субъектов Российской Федерации право определять категории военнослужащих либо граждан, уволенных с военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, имеющих право на получение дополнительных социальных гарантий, реализуемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий.

Этот вывод согласуется с конституционно-правовой позицией, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 года № 5-П, о том, что любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства (статья 19), в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. В свою очередь, соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

Формальный подход не должен допускаться в делах, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона и в которых применение правовых норм без учета всех обстоятельств дела может привести к тому, что его имущественное положение будет значительно ухудшено - вопреки целям социального государства, призванного создавать условия для достойной жизни и свободного развития граждан (Постановление Конституционного Суда РФ от 14 января 2020 года № 2-П).

Из буквального содержания оспариваемых административным истцом положений подпунктов 2, 4, 18 пункта 4 Указа № 181 следует, что реализация права на получение дополнительных мер социальной поддержки членами семей участника СВО ставится в зависимость от факта регистрации либо проживания военнослужащего на территории Омской области.

Тем самым оспариваемые положения лишают возможности получения мер дополнительной поддержки членами семей участников СВО, которые не отвечают указанным в названных подпунктах критериям.

Вместе с тем предусмотренные в Указе № 181 дополнительные меры поддержки, в том числе освобождение от платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми участников СВО, обучающимися в государственных образовательных организациях Омской области и муниципальных образовательных организациях по образовательным программам дошкольного образования; предоставление бесплатного горячего питания детям участников СВО, обучающимся в 5 - 11 классах в государственных образовательных организациях Омской области и муниципальных образовательных организациях, предполагают проживание членов семей участника СВО на территории Омской области и исключают получение таких мер поддержки в ином регионе. 

Как верно указано в административном исковом заявлении право Омской области как субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и помощи для участников СВО, самостоятельно определять критерии и условия, при которых данные меры могут быть предоставлены, в том числе исходя из финансовых возможностей регионального бюджета, вместе в тем не должно носить дискриминационный характер и нарушать принцип равенства граждан на получение мер социальной поддержки путем введения положений, неоправданно ограничивающих права лиц одной категории. 

Участники СВО независимо от места регистрации (проживания) в равных условиях выполняют одни и те же задачи для достижения целей специальной военной операции.

Лишение членов семей участников СВО, в защиту которых направлен административный иск прокурора, права на дополнительные меры поддержки исходя из места регистрации (проживания) самого участника в субъекте Российской Федерации, не отвечает целям и задачам государственной политики, направленной на дополнительную поддержку участников СВО и членов их семей.

Общеправовой принцип справедливости исключает формальный подход и предполагает учет особенностей жизненной ситуации, в которой находится гражданин. 

При таком положении, довод административного ответчика об отсутствии у Омской области в силу принципа разграничения расходов обязательств перед участниками СВО, которые не связаны с ее территорией, подлежит отклонению. 

По изложенным выше основаниями ссылка на ограниченность бюджетного финансирования также не может быть принята во внимание и явиться основанием для введения необоснованных различий для лиц одной категории. Указанная в возражениях на иск величина денежных средств - 104 млн. рублей, как дополнительная нагрузка на бюджет в случае удовлетворения иска прокурора, надлежащими расчетами не подтверждена. 

Доводы административного ответчика о том, что требования прокурора направлены на возложение на Губернатора Омской области обязанности по установлению новой категории получателей дополнительных мер региональной поддержки, ошибочны, поскольку в силу пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку в ходе производства по настоящему делу судом установлено несоответствие оспариваемых положений Указа № 181 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административный иск подлежит удовлетворению.

Рассматривая вопрос о дате, с которой оспариваемые положения признаются недействующими, суд исходит из того, что нормативный правовой акт применялся. Данные обстоятельства влекут за собой признание нормативного правового акта не действующим со дня вступления решения в законную силу (пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ решение суда или сообщение о его принятии подлежит официальному опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, или ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты органов исполнительной власти Омской области.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Омской области удовлетворить.

Признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу положения подпунктов 2, 4, 18 пункта 4 Указа Губернатора Омской области от 3 августа 2023 года №181 «Об установлении дополнительных мер поддержки и помощи для участников специальной военной операции и членов их семей на территории Омской области» в той мере, в которой они препятствуют реализации права на дополнительные меры поддержки и помощи проживающими на территории Омской области членами семей граждан, принимающих участие в специальной военной операции, не зарегистрированных на территории Омской области и не имеющих места жительства на территории Омской области.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в газете «Омский вестник» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

На решение суда могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Омский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Ланцова М.В.

Мотивированное решение изготовлено 17 октября 2025 года.