дело № 3а-72/2025

УИД 46OS0000-01-2025-000089-15

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

город Курск 30 июля 2025 года

Курский областной суд в составе:

председательствующего судьи - Павловой Е.Б., 

при ведении протокола секретарем: Матвеевой Е.Ю., 

с участием: прокурора гражданско-судебного отдела прокуратуры Курской области Немковой Д.С.;

представителей административного истца ФИО1 по доверенностям ФИО2, ФИО3,

представителей административного ответчика Министерства архитектуры и градостроительства Курской области по доверенностям ФИО4, ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Министерству архитектуры и градостроительства Курской области, Администрации Клюквинского сельсовета Курского района Курской области, Собранию депутатов Клюквинского сельсовета Курского района Курской области об оспаривании нормативного правового акта в части,

у с т а н о в и л :

Решением Собрания депутатов Клюквинского сельсовета Курского района Курской области от 06.12.2012 № 42-5-10р утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Клюквинский сельсовет» Курского района Курской области (далее – Правила землепользования и застройки), которые опубликованы 17.12.2012 на официальном сайте муниципального образования «Клюквинский сельсовет» Курского района Курской области. 

В указанный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, в настоящее время Правила землепользования и застройки действуют в редакции решения комитета архитектуры и градостроительства Курской области от 17.02.2023 № 01-12/63 (опубликовано в газете «Сельская Новь» от 22.02.2023 № 8 (7720), а также 06.03.2023 на сайте https://fgistp.economy.gov.ru/).

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточненного заявления) о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части описания вида разрешенного использования земельного участка с кодом 13.2 «Ведение садоводство», указанного в таблице 11 Градостроительного регламента для зоны садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан (СХ5) подпункта 2.12. пункта 2 «Градостроительные регламенты по территориальным зонам» раздела III и о возложении на Министерство архитектуры и градостроительства Курской области обязанности изложить описание вида разрешенного использования в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 (в редакции от 23.06.2022 № П/0246; далее – Классификатор от 10.11.2020 № П/0412).

Свои требования ФИО1 мотивировала тем, что оспариваемый нормативный акт противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 25.06.2002 г. и Классификатору от 10.11.2020 №П/0412, поскольку исключает возможность осуществления строительства жилого дома на земельных участках с видом разрешенного использования «для ведения садоводства», чем препятствует административному истцу осуществить государственную регистрацию жилого дома на принадлежащем ей земельном участке. Также указывает, что при внесении в оспариваемую часть Правил землепользования и застройки в 2023 г. комитетом архитектуры и градостроительства Курской области были допущены существенные нарушения процедуры, поскольку не проводились общественные обсуждения. 

В судебном заседании представители административного истца ФИО2 и ФИО3 поддержали административные исковые требования по доводам, изложенным в административных исковых заявлениях, уточнив, что полагают необходимым возложить на Министерство архитектуры и градостроительства Курской области обязанность принять новый нормативный правовой акт, поскольку признание недействующими в оспариваемой части Правил землепользования и застройки не позволит административному истцу, а также неограниченному кругу лиц истолковать вид разрешенного использования «Ведение садоводства» в том виде, в котором это предусмотрено Классификатором от 10.11.2020 № П/0412.

Представители административного ответчика Министерства архитектуры и градостроительства Курской области ФИО4 и ФИО5 возражали против удовлетворения административного иска по тем основаниям, что внесения изменений в Правила землепользования и застройки в 2023 г. фактически фиксировали установленные ограничения, касающиеся приаэродромной территории, и приведения установленных градостроительными регламентами вида разрешенного использования земельных участков «Ведение садоводства» Классификатору от 10.11.2020 №П/0412, в связи с чем в силу части 3.3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации проведение публичных обсуждений не требовалось. Считают, что в силу положений пунктов 8, 9 статьи 1, частей 2, 6 статьи 30, части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 23.1 Федерального закона Российской Федерации от 29.07.2017 №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» возможность размещения объектов жилого назначения на садовых земельных участках закреплена исключительно в Правилах землепользования и застройки, в связи с чем в оспариваемой части нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав административного истца.

Администрация Клюквинского сельсовета Курского района Курской области просила рассмотреть дело в отсутствие представителя, оставила решение вопроса об удовлетворении административных исковых требований на усмотрение суда, а в своих пояснениях указала, что оспариваемое решение было принято в соответствии с действующим законодательством.

Представители административного ответчика Собрания депутатов Клюквинского сельсовета Курского района Курской области и заинтересованного лица Управления Росреестра по Курской области, извещенные о слушании дела надлежащим образом, в судебное заседание своих представителей не направили. 

Исследовав письменные материалы дела, выслушав доводы участвующих в судебном заседании лиц, заключение прокурора Немковой Д.С., полагавшей административные исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему. 

В соответствии с положениями пунктов пункты 6, 7, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (здесь и далее – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта), пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки поселений относилось к вопросам местного значения поселения, по которым представительным органом местного самоуправления принимались муниципальные правовые акты.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 06.12.2012 Собранием депутатов Клюквинского сельсовета Курского района Курской области, являющимся представительным органом местного самоуправления Клюквинского сельсовета согласно статьи 4 Устава муниципального образования, принято решение № 42-5-10р «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Клюквинский сельсовет» Курского района Курской области.

В соответствии с Уставом, утвержденным решением Собрания депутатов Клюквинского сельсовета Курского района Курской области № 11-3-4 от 30.05.2005 (с последующими изменениями), муниципальное образование «Клюквинский сельсовет Курского района Курской области» имеет статус сельского поселения, и в силу статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьи 3 Устава (в редакции от 26.04.2012) принятие Правил землепользования и застройки относилось к вопросам местного значения Клюквинский сельсовет.

Согласно статье 6 Устава (в редакции от 26.04.2012) официальное опубликование муниципальных нормативных правовых актов осуществляется в 7-дневный срок в газете «Сельская новь» и обнародуются органом местного самоуправления, принявшим (издавшим) их, в 7-дневный срок в общедоступном месте, обеспечивающем возможность ознакомления с ними граждан.

Пунктом 3 решения № 42-5-10р от 06.12.2012 предусмотрено его размещение на официальном сайте муниципального образования «Клюквинский сельсовет» Курского района www.klukva.rkursk.ru.

17.12.2012 Правила землепользования и застройки муниципального размещены на официальном сайте муниципального образования (т. 3 л.д. 201). 

Учитывая разъяснения, содержащиеся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50), суд признает, что порядок опубликования нормативного правового акта при принятии Правил землепользования и застройки и введение их в действие нарушен не был. 

В указанные Правила землепользования и застройки неоднократно вносились изменения. В настоящее время Правила землепользования и застройки муниципального образования «Клюквинский сельсовет» Курского района Курской области действуют в редакции решения комитета архитектуры и градостроительства Курской области (в настоящее время – Министерство архитектуры и градостроительства Курской области) от 17.02.2023 № 01-12/63, которым Правила землепользования и застройки с картографическим материалом изложены в новой редакции (т. 1 л.д. 109-194).

Статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

В силу части 3 статьи 6 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления. 

Законом Курской области от 07.12.2021 № 109-ЗКО «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов Курской области и органами государственной власти Курской области в области градостроительной деятельности» полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов Курской области по утверждению правил землепользования и застройки поселений Курской области и внесение в них изменений перераспределены уполномоченным Губернатором Курской области исполнительным органам Курской области сроком на десять лет. 

В соответствии с Положением о комитете архитектуры и градостроительства Курской области, утвержденного постановлением Губернатора Курской области от 21.08.2017 № 250-пг, комитет архитектуры и градостроительства Курской области являлся органом исполнительной власти Курской области, на который возложено осуществление полномочий органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов Курской области в области градостроительной деятельности, установленные Законом Курской области от 07.12.2021 № 109-ЗКО «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов Курской области и органами государственной власти Курской области в области градостроительной деятельности».

Таким образом, комитет архитектуры и градостроительства Курской области с 01.01.2022 являлся уполномоченным органом по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Клюквинский сельсовет». 

Постановлением Администрации Курской области от 28.02.2022 № 171-па утверждено Положение о порядке подготовки и утверждения проектов правил землепользования и застройки городских и сельских поселений Курской области (далее – Положение от 28.02.2022 № 171-па), которое определяет порядок принятия решения, подготовки проектов правил землепользования и застройки городских и сельских поселений, их утверждения и внесения изменений в утвержденные правила землепользования и застройки (далее - документы градостроительного зонирования).

Согласно пункту 1.7. Положения от 28.02.2022 № 171-па (здесь и далее в редакции действовавшей на дату 17.02.2023) уполномоченный орган не позднее чем по истечении 10 календарных дней со дня принятия решения о подготовке проекта документа градостроительного зонирования, о внесении изменений в утвержденный документ градостроительного зонирования обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, а также его размещение на подсайте официального сайта Администрации Курской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресам: arc.kursk.ru, РФ.архитектура.курск.рф, на соответствующих официальных сайтах городских поселений и муниципальных районов, в случае если подготовка проекта документа осуществляется применительно к территории сельского поселения, входящего в состав такого муниципального района, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - официальный сайт).

28.07.2022 комитетом архитектуры и градостроительства принято решение № 40 о подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Клюквинский сельсовет» Курского района Курской области», которое 08.02.2023 было опубликовано на официальном сайте (том 3 л.д. 58, 66-151). 

Согласно пояснительной записке, указанное решение принято на основании приказа первого заместителя Министра обороны Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № № «Об установлении приаэродромной территории аэродрома совместного использования Курск (Восточный) в целях внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Клюквинский сельсовет» с учетом отображения приаэродромной территории аэродрома совместного использования Курск (Восточный), а также актуализации градостроительных регламентов и зон с особыми условиями использования территории, подлежащих отображению на карте границ зон с особыми условиями Правил землепользования и застройки (том 3 л.д. 152). 

В силу части 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательными приложениями к проекту о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Согласно Положению о порядке организации и проведения общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности на территории городских и сельских поселений Курской области, утвержденному постановлением Администрации Курской области от 03.03.2022 № 186-па предметом общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности на территории городских и сельских поселений Курской области, проводимых в соответствии с настоящим Положением, являются, в том числе, проекты правил землепользования и застройки, проекты внесения изменений в утвержденные правила землепользования и застройки, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 31 и частями 3.3, 3.5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Частью 3.3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции от 30.12.2020) предусмотрено, что в целях внесения изменений в правила землепользования и застройки в случаях, предусмотренных пунктами 3 - 6 части 2 и частью 3.1 настоящей статьи, а также в случае однократного изменения видов разрешенного использования, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны, без изменения ранее установленных предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и (или) в случае однократного изменения одного или нескольких предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны, не более чем на десять процентов проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки и подготовка предусмотренного частью 4 настоящей статьи заключения комиссии не требуются.

Указанная норма предусматривает исключение из общего порядка внесения изменений в правила землепользования и застройки и состоит из двух частей: первая часть - это случаи, предусмотренные пунктами 3 - 6 части 2 и частью 3.1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации; вторая часть - случаи однократного изменения видов разрешенного использования, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны, без изменения ранее установленных предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и т.д.

Исходя из толкования вышеназванных норм законодательства, для однократного изменения видов разрешенного использования не требуется соблюдение общего порядка, в частности проведение общественных обсуждений или публичных слушаний. На это указывает то обстоятельство, что вторая часть исключения, содержащая в части 3.3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, никак не соотносится с частью 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации. 

Административный ответчик – Министерство архитектуры и градостроительства Курской области со ссылкой на часть 3.3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации указал, что при принятии решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки от 17.02.2023 № 01-12/63 общественные обсуждения не проводились.

Однако данные доводы судом признаются несостоятельными.

Сравнивая редакции Правил землепользования и застройки в решении Собрания депутатов Клюквинского сельсовета от 26.07.2021 № 218-6-11р и в редакции решения комитета архитектуры и градостроительства Курской области от 17.02.2023 № 01-12-63 (как и в опубликованном проекте), суд установил, что последним решением из территориальной зоны «СХ5 - зона садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан» не только из описания вида разрешенного использования земельного участка с кодом 13.2 «Ведение садоводство» исключено «размещение хозяйственных построек и гаражей», но также исключены основные виды разрешенного использования «сенокошение код 1.19», «запас код 12.3», «коммунальное обслуживание код 3.1», «административные здания организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг код 3.1.2», «выпас сельскохозяйственных животных код 1.20», а также вспомогательный вид разрешенного использования «обслуживание жилой застройки код 2.7», и при этом добавлены в основной вид разрешенного использования «земельные участки (территории) общего пользования код 12.0», «улично-дорожная сеть код 12.0.1», «благоустройство территории код 12.0.2» (том 2 л.д. 76, том 1 л.д. 36-37, том 3 л.д. 118).

Таким образом, комитет архитектуры и градостроительства исключил и дополнил виды разрешенного использования территориальной зоны СХ5, что не является тождественным изменению вида разрешенного использования, поскольку допустимое в части 3.3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации исключение из общего правового регулирования расширительному толкованию не подлежит. 

Кроме того, из статьи 1.2 Правил землепользования и застройки в редакции в решения Собрания депутатов Клюквинского сельсовета от 26.07.2021 № 218-6-11р, следует, что они приняты, в том числе, в соответствии Классификатором от 10.11.2020 № П/0412 и согласно части 3 статьи 6.2 наименование вида разрешенного использования земельных участков, соответствующий код, описание вида разрешенного использования приведены в соответствии с указанным Классификатором.

Таким образом, для применения части 3.3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации не было соблюдено еще одно условие - однократное изменение видов разрешенного использования, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны.

Указанное свидетельствует об обоснованности довода стороны административного истца, что для исключения и дополнения видов разрешенного использования зоны «СХ5 - зона садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан» в силу общего порядка требовалось проведение общественных обсуждений.

Из анализа положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в редакции действовавшей на момент принятия решения от 17.02.2023) общественные обсуждения как одна из форм участия населения в местном самоуправления призваны к выявлению мнения населения и доведению данного мнения до представительного органа местного самоуправления.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений и анализа приведенных норм градостроительного законодательства следует вывод, что изменения в правила землепользования и застройки подлежат доработке в той части, в которой на публичных слушаниях или в заключении о результатах публичных слушаний высказаны предложения, замечания по проекту изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки.

Однако, в нарушение приведенных положений изменения, предусматривающие добавление и исключение, в том числе из описания, видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне СХ5, предметом общественных обсуждений не являлись, что указывает на нарушение процедуры принятия комитетом архитектуры и градостроительства Курской области решения от 17.02.2023 №01-12-63. 

При этом внесенные в указанный градостроительный регламент изменения не связаны с ограничениями использования объектов недвижимости в границах зон с особыми условиями использования территорий, установленных приказом первого заместителя Министра обороны Российской Федерации от 06.06.2022 № 495. 

В силу статей 3, 9 и 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильное рассмотрение и разрешение административного дела обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий.

Оценивая доводы стороны административного истца о несоответствии оспариваемой нормы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание следующее.

Из материалов дела следует, что административный истец с 22.12.2023 является собственником земельного участка с кадастровым номером № расположенный по адресу: 

<

адрес>

По сведениям из Единого государственного реестра недвижимости указанный земельный участок имеет категорию «земли сельскохозяйственного назначения» и вид разрешенного использования «для малоэтажной жилой застройки (индивидуальное жилищное строительство; размещение дачных домов и садовых домов)», полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территорий (реестровый номером № от 15.08.2022), установленной приказом первого заместителя Министра обороны Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № №

В соответствии с картой градостроительного зонирования, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки, указанный земельный участок располагается в территориальной зоне садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан СХ5; согласно Генеральному плану муниципального образования, утвержденному решением Собрания депутатов Клюквинского сельсовета Курского района Курской области от 16.03.2012 № 8-5-3р (в редакции решения Министерства архитектуры и градостроительства Курской области от 29.05.2025 № 01-12/99) отнесен к функциональной зоне «Зона садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ». 

05.12.2024 ФИО1 обратилась в Управление Росреестра по Курской области с заявлением о государственной регистрации жилого дома, возведенного на вышеуказанном земельном участке. 

10.12.2024 Управление Росреестра по Курской области уведомило заявителя о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества в связи с тем, что в соответствии Правилами землепользования и застройки жилой дом возведен на земельном участке, расположенном в зоне садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан СХ5, ни один из видов разрешенного использования которой не предусматривает строительство жилого дома (том 1 л.д. 78). 

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

Собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам (статья 263 Гражданского кодекса Российской Федерации). Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

Согласно абзацу 4 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 № П/0412 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков, предусматривающий в том числе такой вид разрешенного использования, как «ведение садоводства» код 13.2 - осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей.

Пунктом 11 статьи 23 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ) установлено, что садовые и огородные земельные участки могут быть образованы из земель населенных пунктов или из земель сельскохозяйственного назначения.

На основании статьи 3 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ на садовом земельном участке допускается размещение садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей.

Таким образом, вид разрешенного использования принадлежащего административному истцу земельного участка «ведение садоводства код 13.2», расположенный в территориальной зоне садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан (СХ5), позволяет размещение на нем как садового дома, так и жилого дома в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 12 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что до 1 января 2021 г. орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными Классификатором.

В свою очередь, правообладатель земельного участка вправе заявить о приведении вида разрешенного использования земельного участка в соответствие Классификатору (часть 13 статьи 34 указанного закона).

Из изложенного следует, что к 01.01.2021 Правила землепользования и застройки должны содержать наименования видов разрешенного использования, соответствующие Классификатору, правообладатели земельных участков также вправе привести в соответствие Классификатору наименования видов разрешенного использования.

Судом установлено, Правилами землепользования и застройки в редакции решения Собрания депутатов Клюквинского сельсовета от 18.07.2019 № 107-6-7р, в территориальных зонах, занятых объектами сельскохозяйственного назначения СХ2 и СХ5, был установлен основной вид разрешенного использования «ведения садоводства» код 13.2 - осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей хозяйственных построек и гаражей.

Решением Собрания депутатов Клюквинского сельсовета от 07.09.2020 № 165-6-12р внесены изменения, согласно которым Правила землепользования и застройки утверждены в новой редакции и наименование вида разрешенного использования земельных участков, соответствующий код, описание вида разрешенного использования приведены в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» и на основе видов разрешенного использования земельных участков, регламентированных указанным Классификатором для каждой территориальной зоны сформированы группы основных, условно разрешенных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и приведены соответствующие градостроительные регламенты (статья 6.2).

Указанными Правилами землепользования и застройки изменено наименование зоны СХ5 на зону садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан, в которой, как и в территориальной зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения СХ2, из описания вида разрешенного использования земельного участка «ведения садоводства» код 13.2 исключены «размещение жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1».

Указанное описание вида разрешенного использования земельного участка «ведения садоводства», код 13.2 для территориальной зоны садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан СХ5 сохранилось при внесении изменений в Правила землепользования и застройки в редакции в решении Собрания депутатов Клюквинского сельсовета от 26.07.2021 № 218-6-11р, которые, как указывалось выше, принимались в соответствии с приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 «Классификатор видов разрешенного использования земельных участков».

Таким образом, суд приходит к выводу, что до настоящего времени в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не приведены в соответствии с Классификатором от 10.11.2020 № П/0412.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Ведение гражданами садоводства для собственных нужд на землях сельскохозяйственного назначения предусмотрено частью 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации. Не смотря на то, что земли сельскохозяйственного назначения находятся за границами населенного пункта, названной нормой допускается строительство, реконструкция и эксплуатация жилых домов на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.

Размещение жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке также предусмотрено статьей 3 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ.

Таким образом, устанавливая в Правилах землепользования и застройки для территориальной зоны садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан вид разрешенного использования «ведение садоводства код 13.2», административные ответчики должны были привести и описание указанного вида разрешенного использования в соответствии с Классификатором от 10.11.2020 № П/0412.

Доводы административного ответчика о невозможности размещения жилых домов в территориальной зоне садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан ввиду отсутствия проекта планировки, которым должно определяться размещение объектов инженерной инфраструктуры, несоблюдение противопожарных нормативов, отсутствие транспортной доступности до объектов социальной инфраструктуры в соответствии с региональными нормативами градостроительного проектирования, судом признаются необоснованными исходя из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в кассационном определении от 04.12.2024 № 39-КАД24-4-К1, о том, что вид разрешенного использования земельного участка «для ведения садоводства» позволяет размещение на нем как садового дома, так и жилого дома в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Также суд признает надуманными доводы Министерства архитектуры и градостроительства о том, что исключение объектов капитального строительства из вида разрешенного использования «ведение садоводства» обусловлено необходимостью установления ограничения использования объектов недвижимости, расположенных в границах зон с особыми условиями использования территорий, а именно - приаэродромной территории, поскольку в отношении принадлежащего административному истцу земельного участка в Едином государственном реестре недвижимости содержатся сведения о его нахождении в подзонах, в которых допускается строительство индивидуальных жилых домов, хозяйственных построек и гаражей, что свидетельствует об отсутствии необходимости применения указанного ограничения в Правилах землепользования и застройки для всех земельных участков с видом разрешенного использования «ведение садоводства», находящихся в территориальной зоне СХ5.

В силу пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Таким образом, федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Вместе с тем, такое ограничение не может носить произвольный характер в отношении территорий существующих садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия, что в рассматриваемом случае не обеспечено.

Таким образом, суд приходит к выводу, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки в редакции решения комитета архитектуры и градостроительства Курской области от 17.02.2023 № 01-12-63 являются незаконными не только в связи с существенными нарушениями процедуры его принятия, но и ввиду его несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Поскольку при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов, данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта (пункт 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50).

Приведенные разъяснения, касающиеся обязанности регулирующего органа по принятию заменяющего нормативного правового акта в силу его компетенции, не предполагают обязательности реализации судом во всех случаях права, предусмотренного частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Исходя из изложенного, и учитывая, что описание вида разрешенного использования земельного участка для вида разрешенного использования «ведение садоводства» предусмотрено Классификатором от 10.11.2020 №П/0412, имеющим большую юридическую силу чем оспариваемый нормативный правой акт, суд не усматриваю оснований для возложения на Министерство архитектуры и градостроительства Курской области обязанности принять новый нормативный правой акт. 

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд учитывает предписания пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснения, содержащиеся в пунктах 29, 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50, о том, что акты, имеющие нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Поскольку в оспариваемой части решение комитета архитектуры и градостроительства Курской области от 17.02.2023 № 01-12/63 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки имеет место существенное нарушение порядка принятия, суд приходит к выводу, что указанное решение подлежит признанию недействующим только в оспариваемой части, в связи с нарушением порядка принятия нормативного акта в этой части и исходя из пределов заявленных административных исковых требований, с момента принятия, как не имеющий юридической силы.

В силу части 11 статьи 11 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию в случаях, предусмотренных Кодексом. Такому опубликованию подлежат, в частности, решения либо сообщения о его принятии по делам об оспаривании нормативных правовых актов (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Исходя из обстоятельств дела, суд приходит к выводу, что опубликованию подлежит сообщение о принятии решения суда в источнике официального опубликования нормативных актов муниципального образования «Клюквинский сельсовет» Курского района Курской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административного ответчика Министерства архитектуры и градостроительства Курской области в пользу административного истца подлежат взысканию судебные расходы по оплате государственной пошлины при подаче административного иска в размере 4000 рублей. 

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Курский областной суд 

р е ш и л :

Административный иск ФИО1 удовлетворить.

Признать не действующим с 17 февраля 2023 г. Правила землепользования и застройки муниципального образования «Клюквинский сельсовет» Курского района Курской области, утвержденные решением Собрания депутатов Клюквинского сельсовета Курского района Курской области от 06.12.2012 № 42-5-10р (в редакции решения комитета архитектуры и градостроительства Курской области от 17.02.2023 № 01-12/63) в части описания вида разрешенного использования земельного участка, содержащегося в пункте 2 «Ведение садоводства» таблицы 11 подраздела 2.12 «Градостроительный регламент для зоны садоводческих и огороднических некоммерческий объединений граждан (СХ5)». 

Сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в газете «Сельская Новь».

Взыскать с Министерства архитектуры и градостроительства Курской области в пользу ФИО1 судебные расходы по оплате государственной пошлины в сумме 4000 (четыре тысячи) рублей.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Курский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 13 августа 2025 г.

Председательствующий: судья Е.Б. Павлова