УИД 61OS0000-01-2024-000776-85

дело № 3а-441/2024

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

26 августа 2024 года г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд

в составе председательствующего Шикуля Е.В. 

при секретаре судебного заседания Саркисян Н.С.

с участием прокурора Емелиной Е.А. 

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску АО «КАПИТАЛ», АО «Марс» о признании не действующим в части Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 апреля 2007 года № 251,

у с т а н о в и л :

АО «КАПИТАЛ», АО «Марс» обратились в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта. После изменения требований в порядке, предусмотренном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), с учетом уточнения их редакции представителем административного истца в судебном заседании 26 августа 2024 года (том 4 л.д. 67-68), административный истец просит суд признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы, утвержденный решением Ростовской-на-Дону Думы от 24 апреля 2007 года № 251, в части отражения на Карте функциональных зон города Ростова –на-Дону (часть 1.Границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения) и Карте планируемого размещения объектов местного значения г. Ростова-на-Дону (автомобильные дороги местного значения) в границах земельных участков с кадастровыми номерами НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и вдоль восточной границы земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН существующих улиц и дорог местного значения.

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец АО «КАПИТАЛ» является собственником земельных участков в 

<

...> с кадастровыми номерами НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, вид разрешенного использования которых «для эксплуатации базы отдыха».

Административный истец АО «Марс» является собственником земельных участков, расположенных в г. Ростове –на-Дону, ул. Левобережная с кадастровыми номерами НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, вид разрешенного использования которых «для эксплуатации базы отдыха «Тополек».

Административные истцы указывают, что в границах земельных участков улицы и дороги местного значения отсутствуют, однако отраслевым органом местного самоуправления им отказано в утверждении документации по планировке и межеванию территории с указанием в качестве одного из оснований на отсутствие в проектных решениях при образовании земельных участков существующей улично-дорожной сети в соответствии с картой планируемого размещения объектов местного значения.

Административные истцы полагают, что отображение в картографических приложениях Генерального плана города Ростова –на-Дону существующих тупиковых проездов к земельным участкам как существующих улиц и дорог местного значения не соответствует фактическим обстоятельствам и влечет внесение изменений в документ территориального планирования.

Представитель административных истцов АО «КАПИТАЛ», АО «Марс» по доверенности ФИО1 в судебном заседании требования в уточненной редакции поддержала.

Представитель Ростовской-на-Дону городской Думы ФИО2 и представители заинтересованных лиц Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону ФИО3, Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону ФИО4, Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону ФИО5, Администрации города Ростова-на-Дону ФИО6 просили отказать в удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что оспариваемый акт принят представительным органом местного самоуправления в пределах компетенции, с соблюдением порядка его принятия, установленного законом; актам, имеющим большую юридическую силу, в оспариваемой части не противоречит.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Емелину Е.А., полагавшую необходимым отказать в удовлетворении требований, суд приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Город Ростов-на-Дону - муниципальное образование - городской округ, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление (статья 1 Устава города Ростова-на-Дону, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 апреля 1996 г. № 211), областной центр Ростовской области.

В силу пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план городского округа, который является документом территориального планирования муниципального образования, содержит положение о территориальном планировании и картографические материалы, в том числе, карты функциональных зон городского округа и планируемого размещения объектов местного значения.

Процедуры подготовки и принятия генеральных планов, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 24, 25 ГрК РФ.

Согласно пунктам 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 18 Областного закона Ростовской области от 14 января 2008 г. № 853-ЗС «О градостроительной деятельности в Ростовской области» утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения, названные документы утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления городского округа. 

Генеральные планы, являющиеся, в том числе в их графической части, неотъемлемой частью соответствующих решений органов местного самоуправления, устанавливают обязательные для исполнения правила и требования, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладают признаками нормативных правовых актов, оспаривание которых в судебном порядке осуществляется по правилам главы 21 КАС РФ.

Судом установлено, что Генеральный план города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы утвержден решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 апреля 2007 г. № 251 (опубликовано в газете «Ростов официальный» № 17-18 за 7 мая 2007 г., № 23 за 13 июня 2007 г.) (далее также Генплан 2007). В него вносились изменения решениями городской Думы от 23 августа 2011 г. № 145 (опубликовано 31 августа 2011 г.), от 26 мая 2015 г. № 860 (опубликовано 27 мая 2015 г.), от 19 апреля 2016 г. № 123 (опубликовано 4 мая 2016 г.), от 3 апреля 2018 г. № 492 (опубликовано 11 апреля 2018 г.), от 14 августа 2018 г. № 544 (опубликовано 22 августа 2018 г.), от 21 декабря 2021 г. № 218 (опубликовано 24 декабря 2021 г.), от 15 августа 2023 г. № 544 (опубликовано 23 августа 2023 г.).

Соблюдение процедуры принятия, введение нормативных правовых актов в действие, их опубликование, кроме двух последних по времени принятия решений Ростовской-на-Дону городской Думы № 218 от 21 декабря 2021 г. и № 544 от 15 августа 2023 г. о внесении изменений в базовое решение, подтверждены вступившим в законную силу решением Ростовского областного суда от 12 марта 2021 г. по административному делу № 3а-57/2021.

Судом установлено, что решения Ростовской-на-Дону городской Думы № 218 от 21 декабря 2021 г., № 544 от 15 августа 2023 г. и приложения к ним официально опубликованы в соответствии с требованиями статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 3 статьи 32 ГрК РФ, части 6 статьи 41 Устава города Ростова-на-Дону в периодическом печатном издании «Ростов официальный».

Указанные решения о внесении изменений и дополнений в базовое решение приняты представительным органом местного самоуправления, выполняющим нормотворческие функции, - Ростовской-на-Дону городской Думой - в пределах имеющихся полномочий. Порядок опубликования нормативных правовых актов и введения их в действие в целом соблюден.

Названные акты приняты в надлежащей форме - в форме решений, на заседаниях городской Думы, проведенных, как следует из представленных протоколов заседаний, правомочным составом представительного органа, при наличии кворума, с соблюдением процедурных вопросов их принятия, предусмотренных статьей 41 Устава города, Регламентом Ростовской-на-Дону городской Думы, утвержденным решением этого органа от 22 февраля 2005 г. № 426 с последующими изменениями и дополнениями; подписаны уполномоченным лицом (председателем городской Думы - главой города Ростова-на-Дону). 

Исследованными судом доказательствами подтверждено, что принятию решений предшествовало проведение публичных слушаний или общественных обсуждений по проектам изменений Генплана 2007 в порядке, установленном статьями 5.1, 24, 28 ГрК РФ, Положением об организации и проведении публичных слушаний в городе Ростове-на-Дону по вопросам градостроительной деятельности, утвержденным решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 2 октября 2018 г. № 588 (действует с 10 октября 2018 г. по 22 июня 2022 г.), Положением об организации и проведении публичных слушаний и общественных обсуждений в городе Ростове-на-Дону по вопросам градостроительной деятельности, утвержденным решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 июня 2022 г. № 326 (в применимых к соответствующим периодам редакциях). 

Решения о проведении публичных слушаний, сообщения с указанием программы, мест проведения мероприятий, сроков публичных слушаний или общественных обсуждений, вместе с проектами, вынесенными на обсуждение, были опубликованы в газете «Ростов официальный» (включая картографическую часть проектов в цветном формате) и на официальном сайте муниципального образования (разделы «деятельность» - «публичные слушания»). Мероприятия, включенные в программы публичных слушаний (встречи, экспозиции проектов), проведены, что подтверждено протоколами. Поступившие в ходе публичных слушаний предложения, замечания приложены к протоколам публичных слушаний. Заключения о результатах публичных слушаний, общественных обсуждений официально опубликованы в тех же источниках.

Существенные нарушения порядка проведения публичных слушаний, общественных обсуждений, которые повлекли бы нарушение прав административных истцов в период владения ими объектами недвижимости, не выявлены.

Судом установлено, что АО «КАПИТАЛ» является с 24 июня 2021 г. собственником земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, поставленного на кадастровый учет 7 августа 2019 г. Земельный участок отнесен к землям населенных пунктов с видом разрешенного использования «для эксплуатации базы отдыха».

АО «Марс» является с 11 мая 2022 г. собственником земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, поставленного на кадастровый учет 27 августа 2019 г., с 27 августа 2019 г. собственником земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, поставленного на кадастровый учет 27 августа 2019 г. Земельные участки отнесены к землям населенных пунктов с видом разрешенного использования «для эксплуатации базы отдыха «Тополек».Земельные участки административных истцов распложены в адресном ориентире: 

<

...>.

В результате наложения границ земельных участков административных истцов на картографические материалы Генплана 2007 судом установлено, что вдоль границы земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и в границах земельных участков с кадастровыми номерами НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН обозначена существующая дорога.

Обозначенная на картах Генерального плана дорога в заданных адресных ориентирах отображена по границе между общественно-деловой зоной и зоной рекреационного назначения вдоль береговой линии реки Дон, затем по границе кадастрового квартала (том 3 л.д.159, приложение к административному делу л.д. 34,35).

В первоначальной редакции Генплана 2007 данный объект местного значения отражен не был. В результате внесения изменений в Генплан 2007 решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 19 апреля 2016 года № 123 на карте функциональных зон и на карте планируемого размещения объектов местного значения (автомобильных дорог) обозначена существующая дорога в адресных ориентирах АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН. Такое положение сохранено и в действующей редакции Генплана 2007.

Как следует из материалов дела, отображение дороги в адресном ориентире земельных участков, принадлежащих административным истцам, обусловлено необходимостью организации доступа неограниченного круга лиц к территории общего пользования- полосе земли вдоль береговой линии реки Дон в соответствии с п.6 ст. 6 Водного Кодекса РФ.

Размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане функциональной зоны с отображением объектов местного значения - улично-дорожной сети, отображение улично-дорожной сети на картах генерального плана, соответствуют положениям статей 9 и 23 ГрК РФ, пп. б п.1 ст.4.3 Областного закона Ростовской области от 14 января 2008 г. № 853-ЗС «О градостроительной деятельности в Ростовской области».

Административные истцы полагают, что отображение в графической части Генерального плана города Ростова-на-Дону существующей автомобильной дороги в адресных ориентирах АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН нарушает их право на перераспределение принадлежащих им земельных участков, поскольку не соответствует фактическому положению.

Работы по подготовке проекта внесения изменений в Генплан 2007 осуществлялись ООО «Научно-проектный институт пространственного планирования «ЭНКО» на основании муниципального контракта от 11 марта 2014 года № 054/М. В соответствии с техническим заданием муниципального контракта целями разработки и задачами проекта явилась оптимизация функционального использования городских территорий (в рамках которой были проведены мероприятия по актуализации улично-дорожной сети в части отображения существующих и планируемых к строительству (реконструкции) объектов улично-дорожной сети), создание рациональной транспортной инфраструктуры города с учетом развития города в структуре Ростовской агломерации, установление зон различного функционального назначения, определение мест размещения объектов местного значения городского округа.

Материалы проекта внесения изменения в Генеральный план были направлены Департаменту автомобильных дорог и организации дорожного движения, замечаний по итогам рассмотрения документации не имелось.

На момент внесения изменений в Генплан в 2016 году, административные истцы не являлись собственниками земельных участков. Как установлено судом, право собственности на земельные участки возникло у административных истцов в период с 2019 г. по 2022 г.

Согласно ответу ППК Роскадастр на запрос суда и решению арбитражного суда Ростовской области от 19 июня 2020 года по делу № А53-31260/18 земельные участки, принадлежащие административным истцам, образованы из земельных участков, образованных в свою очередь из исходного земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН ( том 4 л.д. 2-4, 72-84).

Исходный земельный участок претерпел изменение конфигурации на основании заявления о государственном кадастровом учете изменений от 21 июля 2016 года, была исправлена ошибка в местоположении границ земельного участка, в результате чего границы земельного участка сдвинуты к реке Дон, взамен включенной в состав участка площади из него исключена свободная территория того же размера. В ходе рассмотрения арбитражным судом дела № А53-31260/18 по иску ДИЗО города Ростова –на-Дону к ЗАО «Ростовская финансовая компания», ЗАО «Капитал», АО «Марс», ООО «Бриз», АО «Спутник», ООО «Импульс» о снятии с государственного кадастрового учета земельных участков, восстановлении в кадастровом учете земельных участков, признании недействительными сделок, применении последствий их недействительности, ответчик приводил довод о том, что в результате изменения конфигурации исходного участка сформированы две свободные территории - пожарный проезд по восточной границе участка, обеспечивающий доступ как к спорному участку, так и к смежному с ним, и самостоятельный участок площадью 3922 кв.м, имеющий сообщение с землями общего пользования, прилегающий к дороге и представляющий собой самостоятельный оборотоспособный объект права.

По данным информационной системы обеспечения градостроительной деятельности города Ростова-на-Дону на топосъемке, выполненной до 2006 г., вдоль границы земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН отображен проезд (приложение к административному делу л.д.1, том 4 л.д. 38).

Дорога местного значения, входящая в улично-дорожную сеть городского населенного пункта, проходящая вдоль восточной границы земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, ориентировочно обозначена в границах красных линий, соответствует границам кадастрового квартала 61:44:0030215.

Постановлением Администрации города Ростова-на-Дону № 1220 от 20 октября 2014 года утверждена документация по планировке территории в границах: береговая линия р. Дон-Ворошиловский мост-ул. Левобережная-ул. Чемордачка - восточная граница города Ростова-на-Дону (в части красных линий), спорный проезд вдоль участка обозначен красными линиями. В последующем, постановлением Администрации города Ростова-на-Дону № 1583 от 1 ноября 2016 г. утверждена новая документация по планировке территории в тех же границах, в соответствии с которой на топосъемке, выполненной в 2016 году частично в отношении земельных участков, принадлежащих АО «Капитал», в части проезда обозначены красные линии застройки, капитальное ограждение, на месте дороги частично размещен котлован, проезд закрыт капитальным ограждением.

Установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о том, что в результате действий владельцев земельных участков проезд к береговой линии водного объекта и вдоль водного объекта оказался частично застроен объектами капитального строительства. 

Между тем, содержание документов территориального планирования не может ставиться в зависимость от деятельности хозяйствующих субъектов. 

Задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 г. № 387-О, от 15 июля 2010 г. № 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. № 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

При этом следует отметить, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому или ранее запланированному использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами. Однако границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Ссылаясь на те обстоятельства, что в настоящее время в границах земельных участков отсутствуют фактически дороги, а проезды являются тупиковыми и генеральный план не соответствует общеправовому критерию формальной определенности в части отображения несуществующей дороги, административными истцами неправильно толкуется ст. 23 ГрК РФ.

Отображение в картографических материалах документа территориального планирования дорог, проездов согласуется с п.3.1 Приказа Госстандарта от 31 октября 2017 г. № 52-пнст, утвержденного "ПНСТ 247-2017. Предварительный национальный стандарт Российской Федерации. Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения (ПНСТ 247-2017)", который применяется наравне с действующими стандартами в области организации дорожного движения и может быть основой при проектировании объектов улично-дорожной сети и организации удобного и безопасного дорожного движения.

К элементам улично-дорожной сети согласно пункту 2 Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. № 1221 относятся улица, проспект, переулок, проезд, набережная, площадь, бульвар, тупик, съезд, шоссе, аллея и иное.

Приказом Минфина России от 5 ноября 2015 г. № 171н утвержден Перечень элементов улично-дорожной сети, куда вошли: аллея, бульвар, магистраль, переулок, площадь, проезд, проспект, проулок, разъезд, спуск, тракт, тупик, улица, шоссе.

Таким образом, вопреки мнению административных истцов, отображение в картографических приложениях Генплана 2007 проездов, являющихся частью улично-дорожной сети, является обоснованным.

Отсутствие элементов дороги, которые отражены в административном исковом заявлении, не свидетельствует о противоречии оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству. Приведенные административными истцами СНиП и СП также не противоречат в какой-либо части принятому решению об утверждении генерального плана, поскольку не исключают наличие в составе генерального плана описанных выше карт и схем.

Доводы административного истца о нарушении его законных прав и интересов оспариваемым нормативным правовым актом проверены в ходе судебного разбирательства и не нашли своего подтверждения.

В части, не затрагивающей права административного истца, Генплан судом не проверяется.

На основании изложенного суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административных исковых требований.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

отказать в удовлетворении административных исковых требований АО «КАПИТАЛ», АО «Марс» о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 апреля 2007 г. № 251 в части отображения в картографических приложениях в границах земельных участков с кадастровыми номерами НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и вдоль восточной границы земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН существующих улиц и дорог местного значения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме. 

Решение в окончательной форме принято 9 сентября 2024 года.

Судья Е.В. Шикуля