Судья Сибиев Р.Р.

УИД 16RS0036-01-2025-006523-94

в суде первой инстанции дело № 2а-3486/2025

в суде апелляционной инстанции дело № 33а-1433/2026

Учет 022а

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

23 января 2026 года город Казань

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан в составе

председательствующего Сибгатуллиной Л.И.,

судей Шарифуллина В.Р., Гильфанова Б.К.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сюкриной Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с применением систем видеоконференц-связи по докладу судьи Сибгатуллиной Л.И. административное дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Альметьевского городского суда Республики Татарстан от 15 октября 2025 года, которым постановлено:

административное исковое заявление ФИО1 о признании незаконным постановления Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан № 1858 от 4 августа 2025 года «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков «садоводство-огородничество» земельного участка площадью 447 кв.м с кадастровым номером ...., расположенного по адресу: 

<

адрес>, о его соответствии разрешенному использованию «ведение огородничества», согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков и о возложении на административного ответчика обязанности принять постановление «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков» «садоводство-огородничество» земельного участка площадью 447 кв.м с кадастровым номером ...., расположенного по адресу: 

<

адрес>, о его соответствии разрешенному использованию «ведение садоводства», согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков оставить без удовлетворения.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителя административного истца ФИО1 – ФИО2 в поддержку доводов апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Комитета земельно-имущественных отношений и градостроительной деятельности Альметьевского муниципального района Республики Татарстан ФИО3, высказавшегося против доводов апелляционной жалобы и просившего решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением к Комитету земельно-имущественных отношений и градостроительной деятельности Альметьевского муниципального района, Исполнительному комитету Альметьевского муниципального района Республики Татарстан об оспаривании постановления об установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка классификатору разрешенного использования земельных участков.

В обоснование заявленных требований указано, что она является собственником земельного участка площадью 447 кв.м с кадастровым номером .... расположенного по адресу: 

<

адрес>, категории земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: садоводство - огородничество.

Поскольку вид разрешенного использования: садоводство-огородничество не соответствует классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) от 10 ноября 2020 года № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», ФИО1 обратилась к административному ответчику с заявлением об установлении вида разрешенного использования ее земельного участка в соответствие с классификатором.

Постановлением Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 20 января 2025 года № 68 «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков» был установлен вид разрешенного использования: ведение огородничества.

Вступившим в законную силу решением Альметьевского городского суда Республики Татарстан от 6 мая 2025 года указанное постановление Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 20 января 2025 года № 68 признано незаконным, на административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 об установления соответствия вида разрешенного использования ее земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков.

Постановлением Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 4 августа 2025 года №1858 «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков», вынесенным во исполнение решения Альметьевского городского суда Республики Татарстан от 6 мая 2025 года, был вновь установлено соответствие вида разрешенного использования земельного участка виду: ведение огородничества.

Административный истец ФИО1 просила признать незаконным постановление Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 4 августа 2025 года №1858 «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков», признать незаконным установление соответствия вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером ...., расположенного по адресу: 

<

адрес>, «садоводство-огородничество» разрешенному использованию «ведение огородничества» согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков; обязать административных ответчиков принять постановление «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков» «садоводство-огородничество» земельного участка площадью 447 кв.м с кадастровым номером ...., расположенного по адресу: 

<

адрес>, о его соответствии разрешенному использованию «ведение садоводства» согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление Росреестра по Республике Татарстан, Исполнительный комитет муниципального образования «город Альметьевск» Альметьевского муниципального района Республики Татарстан, исполняющий обязанности (и.о.) председателя Комитета земельно-имущественных отношений и градостроительной деятельности Альметьевского муниципального района Республики Татарстан ФИО4, садовое некоммерческое товарищество (СНТ) «Новосел», садоводческое товарищество «Дорожник».

15 октября 2025 года по делу принято решение суда в вышеприведенной формулировке.

В апелляционной жалобе ФИО1 ставится вопрос об отмене решения суда от 15 октября 2025 года по мотиву его незаконности и необоснованности. Она считает, что решение суда принято при неправильном применении норм материального права и норм процессуального права, настаивает на наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Указывается, что по заявлению правообладателя земельного участка уполномоченный орган обязан принять решение об установлении соответствия вида его разрешенного использования виду, установленному классификатором. При этом приведение в соответствие исходного вида разрешенного использования действующему классификатору предполагает определение тождественного либо наиболее соответствующего по содержанию вида, но не установление нового либо изменение исходного вида разрешенного использования земельного участка.

Приводятся доводы о том, что заявленные ФИО1 требования об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка конкретному виду разрешенного использования «ведение садоводства» согласуются с положениями частей 7 и 8 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Подчеркивается, что оспариваемое постановление административного ответчика вынесено на основании тех же доводов, что и постановление, которое ранее было признано судом незаконным, в связи с чем, способом восстановления нарушенного права административного истца может являться лишь возложение на административного ответчика обязанности принять постановление об установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка разрешенному использованию «ведение садоводства».

Лица, участвующие в деле, о времени и месте настоящего судебного заседания извещены.

Административный истец ФИО1, обеспечившая участие в судебном заседании своего представителя ФИО2, заинтересованное лицо и.о. председателя Комитета земельно-имущественных отношений и градостроительной деятельности Альметьевского муниципального района Республики Татарстан ФИО4 в суд не явились.

Административные ответчики Исполнительный комитет Альметьевского муниципального района Республики Татарстан, Комитет земельно-имущественных отношений и градостроительной деятельности Альметьевского муниципального района Республики Татарстан, заинтересованные лица Управление Росреестра по Республике Татарстан, садоводческое товарищество «Дорожник» своих представителей в суд не направили.

В соответствии частью 1 статьи 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся в судебное заседание участников судебного разбирательства.

Судебная коллегия считает, что решение суда подлежит отмене.

На основании части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу положений Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации; далее - Земельный кодекс).

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс, ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса).

В рамках утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В случае расположения земельного участка на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется на основании решения, принимаемого в соответствии с федеральными законами (части 3, 5 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»).

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года №П/0412 (далее также - классификатор видов разрешенного использования).

При этом согласно части 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также - Закон № 171-ФЗ) разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

До 1 января 2021 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (часть 12 статьи 34 Закона № 171-ФЗ).

Кроме того, согласно части 13 статьи 34 Закона № 171-ФЗ по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка (Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года).

При этом привести разрешенное использование земельного участка в соответствие с классификатором видов разрешенного использования земельных участков возможно только в пределах тех видов использования земельного участка, включенного в ту или иную зону, которые предусмотрены Правилами землепользования и застройки, утвержденными на соответствующей территории муниципального образования.

Данный правовой подход сформулирован в Кассационном определении судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2024 года № 88а-3071/2024.

Из материалов настоящего административного дела и материалов обозревавшегося в ходе судебного разбирательства административного дела Альметьевского городского суда Республики Татарстан № 2а-1074/2025 по административному исковому заявлению ФИО1 к Исполнительному комитету Альметьевского муниципального района Республики Татарстан, Комитету земельно-имущественных отношений и градостроительной деятельности Альметьевского муниципального района Республики Татарстан об оспаривании постановления видно, что с 18 июня 2024 года административный истец ФИО1 является собственником земельного участка площадью 447 кв.м с кадастровым номером ...., расположенного по адресу: 

<

адрес> категории земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: «садоводство-огородничество (л.д. 11-14).

По данным Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН) земельный участок поставлен на кадастровый учет 16 сентября 2004 года, сведения об объекте недвижимости имеют статус «актуальные, ранее учтенные»; в границах земельного участка объекты недвижимости, поставленные на кадастровый учет, отсутствуют.

3 октября 2024 года ФИО1 обратилась в Исполнительный комитет Альметьевского муниципального района Республики Татарстан с заявлением о приведении вида разрешенного использования указанного земельного участка в соответствие с классификатором видов разрешенного использования земельных участков как «ведение садоводства» (дело №2а-1074/2025 л.д. 34).

Актом осмотра земельного участка с кадастровым номером .... от 7 октября 2024 года № 503 установлено, что на земельном участке объекты капитального строительства отсутствуют (дело №2а-1074/2025 л.д. 35-36).

Решением Комитета земельно-имущественных отношений и градостроительной деятельности Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 14 октября 2024 года административному истцу сообщено о невозможности принятия решения о приведении вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с классификатором (дело №2а-1074/2025 л.д.61).

Решением Альметьевского городского суда Республики Татарстан от 16 декабря 2024 года по административному делу № 2а-4751/2024 указанное решение органа местного самоуправления от 14 октября 2024 года признано незаконным, на административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 (дело №2а-1074/2025 л.д. 61).

20 января 2025 года и.о. председателя Комитета земельно-имущественных отношений и градостроительной деятельности Альметьевского муниципального района Республики Татарстан ФИО5 на имя заместителя руководителя Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан составлена служебная записка №68-ППР о соответствии вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером .... «садоводство-огородничество» разрешенному использованию земельного участка «ведение огородничества» (дело №2а-1074/2025 л.д. 58).

Постановлением Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 20 января 2025 года №68 «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков», вынесенным во исполнение решения Альметьевского городского суда Республики Татарстан от 16 декабря 2024 года по административному делу №2а-4751/2024, установлено соответствие разрешенного использования земельного участка №64 с кадастровым номером .... виду разрешенного использования «ведение огородничества» (дело № 2а-1074/2025 л.д. 11).

Решением Альметьевского городского суда Республики Татарстан от 6 мая 2025 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 22 июля 2025 года, постановление Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 20 января 2025 года № 68 «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков» признано незаконным; на административных соответчиков возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 о приведении вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с классификатором видов разрешенного использования земельных участков (дело № 2а-1074/2025 л.д. 84-89; л.д. 122-126).

11 июня 2025 года по результатам выезда и осмотра земельного участка составлен акт №260 осмотра земельного участка, из которого следует, что на земельном участке с кадастровым номером .... объекты отсутствуют, участок забором не огорожен. Доступ к участку со стороны проезжей части отсутствует. Ввиду отсутствия дороги к участку измерения на местности произвести невозможно. По данным ЕГРН, расстояние между участками с кадастровыми номерами .... и .... составляет 4 м. Осуществлена также фотосьемка (л.д. 64-67).

Постановлением Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 4 августа 2025 года №1858 «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков», вынесенным во исполнение решения Альметьевского городского суда Республики Татарстан от 6 мая 2025 года, установлено соответствие разрешенного использования земельного участка №64 с кадастровым номером .... разрешенному использованию земельного участка «ведение огородничества» согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков (л.д. 10).

Кроме того, письмом Комитета земельно-имущественных отношений и градостроительной деятельности Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 5 августа 2025 года №7280/4 во исполнение решения суда от 6 мая 2025 года по делу №2а-1074/2025 ФИО1 проинформирована об исполнении решения суда и принятом постановлении Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 4 августа 2025 года №1858 «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков», которым отменено ранее принятое постановление от 20 января 2025 года № 68 «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков.

При этом указано, что данный земельный участок с кадастровым номером .... фактически находится в земельном массиве садового общества «Новосел», ширина между земельными участками составляет 4 м, тогда как в соответствии с таблицей 11.2 Свода правил 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утверждённого Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года № 1034/пр, минимальная ширина в жилой застройке должна составлять 6 м. Земельный участок не обеспечен минимально допустимой дорожной инфраструктурой, коридором для коммуникаций, необходимой для жилой застройки, позволяющей отнести земельный участок к виду разрешенного использования «ведение садоводство», допускающему возведение жилого или садового дома (л.д. 9, 47 - 48).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции согласился с доводами административного ответчика о том, что земельный участок с кадастровым номером .... не обеспечен минимально допустимой дорожной инфраструктурой, коридором для коммуникаций, необходимой для жилой застройки, позволяющей отнести его к виду разрешенного использования «ведение садоводство», допускающему возведение жилого или садового дома, в связи с чем установленный ранее вид разрешенного использования земельного участка «садоводство-огородничество» соответствует актуальному виду разрешенного использования «ведение огородничества».

Соответственно суд пришел к выводу о правомерности оспариваемого постановления административного ответчика от 4 августа 2025 года № 1858 и принял решение об отказе в удовлетворении требования о его признании незаконным.

Вместе с тем, суд первой инстанции оставил без внимания следующие обстоятельства.

В силу части 9 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (часть 11 статьи 226 КАС РФ).

Частью 1 статьи 308 КАС РФ установлено, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Как разъяснено в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года №21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее - постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года №21), осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК РФ) (абзац 1).

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм (абзац 3).

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ) (абзац 5).

Как указано в абзацах 2 и 3 пункта 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года №21, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении.

Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований, независимо от доводов административного иска (заявления) суд выясняет имеющие значение для дела обстоятельства, в том числе, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 4 статьи 198, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ, сформулированной в пункте 62 постановления Пленума от 27 сентября 2016 года №36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействий) органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Решение суда принято без учета указанных положений закона и разъяснений.

Так, частью 13 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года №171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года №П/0412:

по наименованию вида разрешенного использования земельного участка «садоводство» установлено описание вида разрешенного использования земельного участка «осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур» с кодом вида разрешенного использования земельного участка 1.5;

по наименованию вида разрешенного использования земельного участка «земельные участки общего назначения» установлено описание вида разрешенного использования земельного участка «земельные участки, являющиеся имуществом общего пользования и предназначенные для общего использования правообладателями земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, и (или) для размещения объектов капитального строительства, относящихся к имуществу общего пользования» с кодом вида разрешенного использования земельного участка 13.0;

по наименованию вида разрешенного использования земельного участка «ведение огородничества» установлено описание вида разрешенного использования земельного участка «осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур» с кодом вида разрешенного использования земельного участка 13.1.

При этом привести в соответствие с Классификатором вид разрешенного использования земельного участка возможно только в пределах тех видов использования земельного участка, включенного в ту или иную зону, которые предусмотрены Правилами землепользования и застройки, утвержденными на соответствующей территории муниципального образования.

Данный правовой подход сформулирован в Кассационном определении судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2024 года № 88а-3071/2024.

Как следует из материалов дела, по Генеральному плану города Альметьевска Альметьевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденному решением Альметьевского городского Совета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 23 ноября 2006 года №42, земельный участок с кадастровым номером .... расположен в функциональной зоне «производственная территория – озеленение территорий санитарно-защитных зон» (л.д. 221-222).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки города Альметьевска Альметьевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденными решением Совета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 25 декабря 2009 года №376, то есть по состоянию на момент приобретения ФИО1 права собственности на спорный земельный участок и по состоянию на момент ее обращения с заявлением о приведении использования земельного участка в соответствие с классификатором видов разрешенного использования, земельный участок располагался в территориальной зоне санитарно-защитных насаждений (СЗ), единственным основным видом разрешенного использования земельных участков в которой является «благоустройство территории»: «размещение декоративных, технических, планировочных, конструктивных устройств, элементов озеленения, различных видов оборудования и оформления, малых архитектурных форм, некапитальных нестационарных строений и сооружений, информационных щитов и указателей, применяемых как составные части благоустройства территории, общественных туалетов» с кодом 7.1 (л.д. 206).

Правилами землепользования и застройки муниципального образования городское поселение «город Альметьевск» Альметьевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденными решением Совета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 21 мая 2025 года №175, то есть по состоянию на момент последнего рассмотрения административным ответчиком заявления ФИО1 от 3 октября 2024 года о приведении вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с классификатором видов разрешенного использования, территориальная зона, в которой находится земельный участок с кадастровым номером ...., изменена на многофункциональную зону (М) (л.д. 68, л.д. 207-210).

В указанном заявлении от 3 октября 2024 года ФИО1 просила установить соответствие разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером .... «садоводство-огородничество» конкретному виду разрешенного использования «ведение садоводства».

Однако, такой вид разрешенного использования как «ведение садоводства» ни в составе основных видов разрешенного использования, ни в составе условно разрешенных видов использования земельных участков многофункциональной территориальной зоны (М) действующими правилами землепользования и застройки муниципального образования не предусмотрен (л.д.207-209).

В то же время, установленное органом местного самоуправления соответствие вида разрешенного использования земельного участка «садоводство - огородничество» использованию земельного участка «ведение огородничества» классификатору видов разрешенного использования земельных участков ни действовавшими Правилами землепользования и застройки города Альметьевска Альметьевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденными решением Совета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 25 декабря 2009 года №376, ни действующими Правилами землепользования и застройки муниципального образования городское поселение «город Альметьевск» Альметьевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденными решением Совета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 21 мая 2025 года №175, также соответственно не предусматривалось и не предусмотрено.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводом суда первой инстанции о правомерности оспариваемого постановления и отсутствии оснований для признания его незаконным.

Ссылка административного ответчика в письме от 5 августа 2025 года №7280/4 (л.д.9) на требования Свода правил 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденного Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года № 1034/пр, а также на необеспеченность земельного участка минимально допустимой дорожной инфраструктурой, коридором для коммуникаций, необходимой для жилой застройки, позволяющей отнести земельный участок к виду разрешенного использования «ведение садоводства», допускающим возведение жилого или садового дома, не может быть признана судом состоятельной в силу подпункта «в» пункта 3 части 9 статьи 226 КАС РФ.

Из положений пунктов 2, 3, 4, 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земельные участки и прочно связанные с ним объекты недвижимости, не соответствующие установленному градостроительному регламенту территориальных зон (в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом), могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Аналогичные правила вводит статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, говоря о том, что установление градостроительных регламентов осуществляется с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, а также планируемого развития территориальных зон, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; допускается сочетание в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, регулируются Федеральным законом от 29 июля 2017 года №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также – Закон о ведении гражданами садоводства и огородничества).

Положениями статьи 23.1 указанного Федерального закона, которая введена Федеральным законом от 14 июля 2022 года № 312-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции, действовавшей до 1 сентября 2025 года), предусмотрено, что строительство объектов капитального строительства на садовых земельных участках допускается только в случае, если такие земельные участки включены в предусмотренные правилами землепользования и застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, предусматривающие возможность такого строительства (часть 1).

Предельные параметры разрешенного строительства зданий и сооружений, строительство которых осуществляется на садовых земельных участках, определяются градостроительными регламентами. При этом параметры жилого дома, садового дома должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 2).

Садовый дом может быть признан жилым домом, жилой дом может быть признан садовым домом в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации (часть 3).

Частью 7 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года №217-ФЗ (в редакции, действовавшей до 1 сентября 2025 года) определено, что для целей применения в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах такие виды разрешенного использования земельных участков, как «садовый земельный участок», «для садоводства», «для ведения садоводства», «дачный земельный участок», «для ведения дачного хозяйства» и «для дачного строительства», содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости и (или) указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками. Положения настоящей части не распространяются на земельные участки с видом разрешенного использования «садоводство», предназначенные для осуществления садоводства, представляющего собой вид сельскохозяйственного производства, связанного с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

Федеральным законом от 2 августа 2019 года № 267-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с целью обеспечения возможности оформления прав на жилой или садовый дом, созданный на земельном участке, предназначенном для ведения гражданами садоводства, статья 70 Федерального закона от 13 июля 2015 года №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон о государственной регистрации недвижимости) дополнена частями 12 и 13.

Содержащиеся в части 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости положения имеют целью упростить порядок оформления гражданами своих прав на жилую недвижимость и стимулировать ее вовлечение в гражданский оборот, обеспечивают на основе необходимого баланса частных и публичных интересов стабильность ранее сложившихся имущественных отношений.

В силу части 12 названной статьи (в редакции, действовавшей до 1 сентября 2025 года) до 1 марта 2031 года допускается осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на жилой или садовый дом, созданный на земельном участке, предназначенном для ведения гражданами садоводства, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности, и соответствующий параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании только технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок, если в Едином государственном реестре недвижимости не зарегистрировано право заявителя или заказчика строительства жилого дома по договору строительного подряда с использованием счета эскроу (в случае строительства жилого дома на основании такого договора) на земельный участок, на котором расположен указанный объект недвижимости. В этом случае сведения о соответствующем объекте недвижимости, за исключением сведений о его площади и местоположении на земельном участке, указываются в техническом плане на основании проектной документации (при ее наличии) или декларации, указанной в части 11 статьи 24 настоящего Федерального закона. При этом наличие уведомления о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, уведомления об окончании строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не требуется.

Этой же частью 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости предусмотрено, что государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав на жилой или садовый дом в случае, установленном настоящей частью, осуществляются вне зависимости от соблюдения требований, установленных частью 1 статьи 23.1 Федерального закона от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Из анализа вышеприведенных норм следует, что если вид разрешенного использования земельного участка, на котором создан садовый дом, подлежащий признанию жилым домом, предусматривает такое размещение объекта, а сам объект соответствует требованиям технических регламентов, предъявляемым к объектам недвижимости, собственник вправе обратиться в уполномоченный орган, представив заявление о признании садового дома жилым домом, а также выписку из ЕГРН об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости, содержащую сведения о зарегистрированных правах заявителя на садовый дом и заключение по обследованию технического состояния объекта, подтверждающее соответствие садового дома требованиям к надежности и безопасности.

Данный правовой подход сформулирован в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации 29 февраля 2024 года № 9-КАД23-14-К1.

Между тем, из материалов дела усматривается, что ни по сведениям ЕГРН (л.д.11-14), ни по акту осмотра от 11 июня 2025 года (л.д.64-67) каких-либо на земельном участке с кадастровым номером ...., право собственности административного истца на который возникло 18 июня 2024 года, объектов не имеется, участок забором не огорожен.

Действовавшим ранее и действующим на сегодня градостроительным регламентом территориальной зоны, в которой расположен данный земельный участок, размещение жилых домов не допускается.

Следует также отметить, что по сведениям ЕГРН (л.д.11-14) и согласно письму административного ответчика от 5 августа 2025 года (л.д.9) земельный участок с кадастровым номером .... фактически находится в земельном массиве садового общества «Новосел».

В соответствии со сведениями Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) СНТ «Новосел», созданное 24 июня 2013 года, прекратило свою деятельность 29 июля 2022 года (л.д. 161-162).

При этом обстоятельства приобретения права собственности административного истца на земельный участок административным ответчиком не выяснены.

С учетом изложенного решение суда не может быть признано законным и обоснованным и подлежит отмене.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Пунктом 2 статьи 309 КАС РФ установлено, что по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Таким образом, решение суда об отказе в признании оспариваемого постановления административного ответчика незаконным подлежит отмене с принятием по делу нового решения о признании постановления Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 4 августа 2025 года № 1858 незаконным.

Согласно части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Пунктом 1 части 3 статьи 227 КАС РФ установлено, что в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом.

В пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года №21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснено, что, признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Поскольку за административным ответчиком сохраняется возможность рассмотрения заявления ФИО1 от 3 октября 2024 года о приведении вида разрешенного использования ее земельного участка в соответствие классификатором видов разрешенного использования земельных участков, в силу принципа разделения властей нарушенное право административного истца подлежит восстановлению путем возложения на Исполнительный комитет Альметьевского муниципального района Республики Татарстан обязанности повторно рассмотреть заявление ФИО1 об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков.

Соответственно с учетом конкретных обстоятельств данного дела, градостроительного регламента территориальной зоны, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером ...., оснований для удовлетворения административного иска по избранному административным истцом способу восстановления нарушенного права путем возложения на административного ответчика обязанности принять постановление об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка «садоводство-огородничество» согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков виду «ведение садоводства» не имеется.

Руководствуясь статьями 177, 309, 310, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Альметьевского городского суда Республики Татарстан от 15 октября 2025 года по данному административному делу отменить, принять новое решение.

Признать постановление Исполнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 4 августа 2025 года №1858 «Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков» незаконным.

Обязать Исполнительный комитет Альметьевского муниципального района Республики Татарстан, Комитет земельно-имущественных отношений и градостроительной деятельности Альметьевского муниципального района Республики Татарстан в течение одного месяца со дня вступления настоящего судебного акта в законную силу рассмотреть заявление ФИО1 от 3 октября 2024 года об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка площадью 447 кв.м с кадастровым номером ...., расположенного по адресу: 

<

адрес>, классификатору видов разрешенного использования земельных участков повторно и не позднее одного месяца сообщить о его исполнении суду и ФИО1

За неисполнение или несообщение об исполнении судебного акта органами государственной власти, органами местного самоуправления, другими органами, организациями, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими и иными лицами, наделенными публичными полномочиями, судом может быть наложен судебный штраф в порядке и размере, которые установлены статьями 122 и 123 КАС РФ. Уплата судебного штрафа не освобождает от обязанности исполнить судебный акт.

В остальной части заявленные требования оставить без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано кассационном порядке через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 4 февраля 2026 года